我国产业结构趋同中的地方政府行为分析，本文主要内容关键词为：产业结构论文,地方政府论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文通过地方政府在产业结构选择中的行为分析，说明了地方政府作为行为主体的介入加剧了低效率的产业结构趋同。主要原因在于存在地方政府追求自身利益最大化的行为及其软性行为约束，而改变这两者是极其困难的。解决的办法在于产业选择的市场化和重要产业政策的中央集权，以及加强地区间的合作，以科学的产业选择指标为依据，避免个人主观意志。
关键词 产业结构趋同 产业选择 地方政府行为
一、产业结构趋同与资源配置效率
产业结构趋同是指各地区产业结构发展过程中表现出的某种共同倾向。究其原因，不外乎两个方面：第一，是市场选择的结果，或者说“自然”选择的结果；第二，各地区违背地区分工，由于人为的因素造成产业结构趋同。产业结构趋同会导致两种不同的结果：一是提高资源配置的效率；二是降低资源配置的效率。[①]
产业结构趋同与资源配置效率之间的关系可由图1来说明。假设全社会只生产两种产品，如食品和汽车，用x和y表示。MTR为两种物品的边际转税率，即生产可能性边界。w[，1]、w[，2]、w[，3]为一组社会无差异曲线，表示社会福利的不同水平：w[，1]＞w[，2]，w[，2]＞w[，3]。在生产可能性边界MTR上，在一定条件下只有当该限度的资源按特定比例配置，生产出物品组合A（x[，0]，y[，0]），才能使消费者获得最大限度的效用，提供最大限度的社会福利；当产业选择为B（x[，1]，y[，1]）时，社会福利较小。这种资源配置的效率损失可由w[，1]与w[，2]之间的距离表示。[②]
产业结构在一定条件下是市场选择的结果。如图1，设产品组合为B′（x′[，1]，y′[，1]），此时资源数量既定，社会福利水平为w[，2]。该限度资源的生产可能性边界MTR上，社会福利水平并未达到最大水平（假设不同资源在社会上的配置比例趋于定值，资源能够得到充分利用，并且是可以自由转移的，这在多个产业条件下更合乎现实），此时资源在产业间的配置处于次优状态。这种状态通过市场竞争将引起资源转移，由X产业转向Y产业，即产品组合由B′（x′[，1]，y′[，1]）向A（x[，0]，y[，0]）点靠近。这种市场选择提高了资源配置的效率。
图1
在市场竞争决定产业选择条件下，由于垄断、信息不完全、交易成本、外部性等因素的存在，会发生产业结构选择的低效率，使均衡点偏离A到达B点。如果Y产业的预期收入较高，将激发各地区争相发展Y产业。在没有硬性约束条件下，由于人为的因素，将导致资源更多地向Y产业转移，产品组合进一步由B点偏向C点，从而进一步降低社会福利水平。这种人为的因素，可分为企业家行为和地方政府行为两个方面。在中长期内，由于企业家行为更倾向于增加社会福利水平，因此均衡点仍会回复至B的水平，故可不予考虑；而地方政府更倾向于短期利益，并且政府行为一旦实施，往往更改困难而影响巨大，因此产业均衡点C明显存在并会持续较长时间，导致社会福利大量损失。尽管地方政府经济权力的扩大在某些方面有利于提高产业结构选择的效率性，例如对基础工业的投资等；但是在我国，更多的情况下，地方政府扮演了一个不光彩的角色，这在下文的分析中我们可以进一步看到。
以上是对产业结构均衡的静态考察。从动态角度看，随着社会经济的进步，生产能力和人们收入水平不断提高，使生产可能性边界向外移动；而收入水平的提高将引起需求结构的变化，使无差异曲线族偏向Y轴。由此产生的新产业结构均衡点A′将更偏向Y轴，如图2所示。这是市场动态选择的“自然”结果，资源配置仍是有效率的。但是，生产可能性边界的向外移动有可能导致产业结构不合理的情况出现，类似于上述分析，实际资源配置将远离均衡点A′而到达C′（x〃[，1]，y〃[，1]点，使较大的产值增长只能带来微小的福利提高。这其中地方政府的力量起了较大的主导作用。
图2
在多个生产行业的情况下，我们可以通过将各地区的某一趋同产业作为Y产业，其它行业归与X产业的方法，从而可得出上述相同的结论。
二、我国产业结构趋同中的地方政府行为
在我国现行的经济体制下，地方政府具有相当大的经济活动调控权和经济结果收益权，可以假设地方政府为一个相对独立的“经济人”，他将理性地作出预期成本收益分析，考虑如何把有限的资源投入到预期收益率最高的行业。例如地方政府曾一度把轻工、化工、建材、机械等加工行业作为投资对象，而投资额度大、周期长、效益确定度低的基础工业却缺乏投资。这里需要特别指出的是“预期”这个概念。我国经济正处在变革时期，我们分析的经济环境作为外生变量处于不断变化之中；而地方政府这个“经济人”在实践中将不断地通过学习而提高预期合理度，使其变得更具理性，这意味着它对各行业的预期收益率不是静止不变的，同时也意味着地方政府将把其它地区对它行为的反应作为决策依据之一，这样各地方政府之间就存在博弈行为。当两个或更多的地区争夺某一产业的收益权时，存在两种可能的结果：一种是部分地区进入该产业，进入的部分地区获利。部分地区的进入使资源配置接近最优。一种是所有地区一起进入，所有地区一起受损。所有地区进入，资源转移过度，配置效率大大降低。任一地方政府，如果进入，假设有50%的希望获利，若不进入，则100%无利可图。博弈的结果往往是大家一轰而上，资源配置的效率大大降低。由此可见，不管是从全局利益出发，还是地方利益出发，一些重要的产业政策适当的中央集权还是必要的，尤其要发挥各地区分工合作的精神，才能真正实现利益最大化。
从上述分析可以看出，地方政府追求本地区自身利益最大化这一特殊目标将导致产业结构从均衡点偏向y轴，降低产业选择的效率。这里要注意的是，地方政府毕竟是一个行政机构，它代表本地区的“全民利益”。它不仅包括现在和将来的经济利益，还包括社会利益，如生活水平、人口的质量与数量、就业、基础设施建设、自然资源的保护等，其中心是本地区国民收入的最大化。地方政府作为行为主体介入后，不仅新建工程项目由地方政府提出并筹集资金，而且企业的重要技改项目也要由地方政府审批。而地方政府的行为目标不仅是直接的经济利益，还包括扩大就业、社会稳定、建立门类齐全的地方工业体系等等。这种双重目标将使社会对象汽车这种扩散效应大、技术含量高、附加值高的行业投资偏离资源优化配置的均衡点，使产业选择点偏向Y轴移动。
地方政府作为行为主体，对产业选择的介入将遇到一定的约束力量，使之接近于均衡点；但是约束力量由于以下几方面原因而产生软化。首先，中央政府的产业政策软化。产业政策除合理分配资源的性质外还有对收入进行再分配的功能。中央政府对某些地区、某些行业的倾斜政策具有非“帕累托改进”的性质。在一些人受益的同时，另外一些人受到损害。例如，由中央政府出资的某大型项目，不同地区公民的受益程度不会相同；然而他们却要通过纳税，平均地分担这些项目的建设费用。由于对其合理性的疑问，中央政府很难制定倾斜程度明显的政策。而且这些政策即使制定，其执行过程中也会遇到重重阻力，因为靠税收支持的倾斜政策不是平均地由全体纳税人享用，而是某些人受益较多，某些人受益较少，还可能有人基本不受益。其次，由于我国各地区经济、社会、自然条件复杂，中央政府在制定产业政策时，不可能不参考、吸收各个部门和地区的意见，这样就不可能不受其倾向性的影响，从而使制定的产业政策受各方利益的影响而呈现发散性。例如，在1984—1985年对电冰箱行业的发展规划中，中央政府为使企业达到一定的规模经济，设想选择20家左右基础较好的企业作为定点厂；但是由于地方政府的压力，经过各方谈判、平衡的结果，确定了41家电冰箱生产企业，基本上按一个省（市）一家电冰箱厂的原则确定。[③]
再次，项目审批制度也是地方产业结构的约束力量。项目审批制度实行分级审批的原则，各地方政府的审批权限以建设规模予以划分。但是地方政府有许多避开中央政府约束的方法，如低估项目成本、以技革名义搞基建，“化整为零”等等。而中央政府的各种“通知”、“决定”对地方政府和企业的约束由于缺少必要的手段而显得无力。例如1985—1988年新出现的几十家电冰箱企业，没有一家经过国务院批准。
另外，地方政府拥有一定货币发行权和支配权，也是产业结构选择约束软化的原因之一。如果货币的发行和支配权完全掌握在独立的全国性银行手中，那么它将构成产业结构选择的硬性约束。而事实上地方政府拥有一定的货币发行权和支配权，现在地方银行部分地隶属于地方政府的管辖，地方政府能够支配地方银行的行为；而且十分明显的一点是地方银行与地方经济当局具有利益一致性。这就使地方政府有选择地偏向某些行业（如向汽车行业）增发贷款成为可能。
还有一个原因是我国某些行业缺乏进入壁垒。进入壁垒是指进入某行业的所有障碍，主要包括绝对成本优势、规模经济等。例如我国汽车行业的进入壁垒就显得十分薄弱，主要原因有：①我国汽车工业的技术比较落后，缺乏设计、加工工艺、专利等技术屏障，新进入者通过引进技术就可越过这一障碍；②我国幅员辽阔，不同地区有不同市场，离市场近的企业在生产和销售方面就占有优势，这种市场分割在行政力量支持下显得更为突出；③从规模经济分析，除中型车外，其它产品的企业规模都远在最小有效规模之下，这就造成由于所有企业未充分利用规模经济带来的好处，产品成本相差不多，由于缺乏行业的骨干企业，无形中使进入行业的初始成本降低，从而使进入较为容易。
三、对产业结构趋同的评价与政策建议
对产业结构趋同的评价有两种价值标准，一种是由于地区间市场需求结构和要素条件的差异逐步缩小，地区经济综合发展的内在要求，以及地区产业分工的相对性和比较利益的相对性等因素导致的产业结构正常趋同。假设没有这种正常趋同，其结果是消灭竞争，扼杀企业的积极性，同时还将阻碍技术进步。另外一种是由于各地区违背地区分工客观要求的产业选择行为所致的地区产业非正常趋同。这种趋同导致了微观经营效益和宏观经济资源配置效率的降低，抹杀了地区间劳动的合理分工，使现存的地区分工格局丧失了应有的分工效益。[④]
用这一标准进行分析，具体地讲由下列原因导致的产业结构趋同就属正常范围：第一，根据库兹涅茨和伯恩斯的产业发展周期理论，各类产业的发展都经历几个时期：实验时期、迅速发展时期、发展速度减慢时期、停滞或衰退时期。就某类产业而言，各地区处于不同的发展时期，有些地区正处于发展速度减慢时期，而有些地区进入生机勃勃的迅速发展时期，这样后继地区就可以直接进入这种产业的迅速发展时期而不必从实验时期起，这种后发优势将促使产业结构趋同。原材料产地的加工工业发展与原来加工工业区的加工产业并存就是一例。第二，资源配置刚性使“存量调整”难度较大，在属于“短线”的基础产业和属于“长线”的加工工业之间，尤其在轻纺、电子和能源、交通运输行业之间，技术、技能、设备、管理几乎没有通用性，而且，现在我国尚不存在破产和兼并机制，要素市场尚未建立、完善，企业的退出障碍很大，使产业结构的调整增加了困难。例如从80年代末期开始，由于加工工业供过于求形成的激烈竞争，收益率下降使行业的进入壁垒增强，一些行业的产业结构趋同有所缓和，但是一些行业如电冰箱行业的问题仍比较严重，这部分是由“存量调整”的困难造成的。第三，在企业家眼里，要竞争就必然有重复生产，没有重复生产就没有竞争，他们将估量几乎已经达到饱和的行业，能否生产出价廉质优的产品来参与竞争。例如在空调、冰箱、卷烟、白酒、轻纺、矿泉水，甚至轻型汽车等行业中，虽然已出现不同程度的生产饱和现象，仍有一些企业跻身于该行业。
正常产业结构趋同虽然在一定程度上也会降低资源配置效率，但它属于正常范围，中央政府对这种产业结构趋同的干预成本巨大，而且无助于效率的提高。问题的关键是非正常的产业结构趋同。通过上文的分析可以发现，地方政府行为主体的介入加剧了非正常的产业结构趋同，大大降低了资源配置的效率。主要原因在于地方政府追求自身利益最大化这一行为目标，而硬化对其产业选择的约束又十分困难。而且由于税收、就业、市场等因素的制约，各地方政府的联合投资相当困难。实行市场经济以来，虽然企业间的横向联系有所加强；但是组织结构的转换要受到宏观调控、市场环境、带有本位色彩的行政性干预等因素的制约。
为避免低效率的产业结构趋同，关键是改变地方政府截留中央政府下放给企业的权力这种现象，并通过银行硬化对企业行为的预算约束。这也是市场经济的客观要求。另外，如果对特别重要的产业，如汽车行业进行倾斜性干预，那么权力应严格地集中于中央政府，这将在一定程度上减轻产业选择的低效率。同时，引导地方政府注重长远利益，加强地区间的合作，充分发挥各地区的优势。产业选择不以短期利益为目标，而要以相对较为客观的指标作为选择依据，充分应用新近发展起来的产业选择基准，如筱原基准、赫希曼基准、罗斯托基准、密度基准、优势集中指数、优势度等，避免长官意志。
注释：
①、④翁君奕、徐华：《非均衡增长与协调发展》，中国发展出版社1996年版，第118页、第123页。
②樊纲：《公有制宏观经济理论大纲》，上海三联书店1994年版，第352页。
③江小涓：《经济转轨时期的产业政策》，上海三联书店1996年版，第112页。