流域水质目标管理技术研究(V)：水污染防治的环境经济政策，本文主要内容关键词为：水污染论文,经济政策论文,目标管理论文,流域论文,水质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
围绕流域水质目标管理技术，在“分区、分类、分级、分期”理念的指导下，笔者曾分别从不同角度介绍了如何制定流域水质目标，以及如何利用基于政府命令和控制的规制手段（如标准、许可证、监控以及总量配额等）来实现这些目标[1－4]。然而，通过上述方式或手段达到水质控制目标，并不一定是最经济、有效的。在很多情况下，还需要通过实施经济政策才能达到水质保护目标。水污染防治的环境经济政策是指利用价值规律的作用，通过采取鼓励性或限制性措施，促使污染者减少或者消除污染，以达到保护和改善环境的目的。基于经济学分析，水体污染形成的一个重要原因在于水环境的外部性属性，这意味着政府行政手段是难以从根本上解决这种流域性的“公共物品”问题，往往表现出“政策失灵”，而环境经济政策则可以通过环境成本的内部化，有效地实现流域水环境质量管理目标。国外经验表明，建立一套切合实际的水污染防治的环境经济政策体系，是以较低成本达到有效控制水污染的重要途径。当前，一些发达国家已经建立了适合本国特点的环境经济政策体系，收到了一定成效；同时，基于环境保护角度对市场机制和财税政策的变革进行综合考虑，试图进一步完善和深化环境经济政策[5-6]。
环境经济政策在发展中国家也日益受到重视。在我国，由于地域辽阔，自然条件复杂多样，经济发展差异明显，使得本已严重的流域水污染形势，又叠加了区域的贫富差异、上下游用水的矛盾、城乡差别以及代际利益等问题，使得我国水污染问题表现出长期性、跨界性、潜在性、跨代性和外部性等特征，给水环境保护提出了严峻的挑战。因此，未来我国水污染防治必须同时面对和实现双重目标：①保护水环境；②解决水环境保护与经济发展之间的矛盾[7]。而要实现上述目标，需要寻找以最小的成本保证总量控制目标实现的途径。显然实施单一的规制手段不能从根本上解决这一问题，需要运用与市场经济体制“先天同质”的经济政策，来协调环境保护与经济，以及利益相关方之间的关系[8-9]。然而，我国对此还缺乏系统的研究，尚存在一些难题：如水环境保护经济政策的组成、特点与主要手段；围绕总量控制的环境经济政策的设计；现有的经济政策与污染源类型、区域差异、总量控制目标的内在关联等。为此，笔者试图以“分区、分类、分级、分期”为基本理念，对如何构建和实施流域水污染防治的环境经济政策等问题进行研究，以进一步完善流域水质目标管理技术体系。
1 国内外水污染防治的环境经济政策评估
1.1 国际经验
环境经济理论的萌发可以追溯到1930年前后。然而直到20世纪60—70年代，经济手段才开始在一些国家的水环境管理中得到应用，其中最有代表性的是法国和荷兰等国家在20世纪60年代开始实施的污水收费制。在OECD的推进下，越来越多的经济手段得到了应用，如环境税、生态补偿等，而且这些手段还分别涉及了不同类型的污染源，如工业点源、城镇生活以及农业非点源等。根据OECD对150个国家和地区的调查，1987—2000年采用的经济手段数量增加了50％，且实施力度越来越大，其中与环境相关的税收约占OECD成员国GDP的2％[10-11]。
欧洲是世界上最早尝试水污染防治的环境经济政策的地区之一，其主要采用排污收费的方式对工业污染源进行控制[12]，这种手段主要是根据污染物排放的数量和性质进行收费，既有针对排入污水处理厂的用户收费，也有针对直接排放到水环境的征费，其更适用于对点源污染的控制。20世纪90年代欧洲国家开始实施环境税政策，如瑞典、丹麦等北欧国家开始对税收体系进行综合重构，从而在保证税负基本不变的前提下同时实现环境目标。目前，瑞典的环境税已达26种，丹麦和芬兰也各有19种。近年来，欧洲建立的水框架协议，其总体目标是2015年保证所有水体都达到良好状况，在该协议中明确要求成员国采取包括生态治理、经济措施及系统决策等涉及多方面的管理措施，在考虑水体功能、社会发展状况、不同用户之间关系的基础上，遵循“污染者付费”和“使用者付费”的原则，建立透明的用水服务价格制度，要求指令实施必须与凝聚政策及共同农业政策中的激励措施相联系。
美国从20世纪70年代后也实施了不同的环境经济政策，以保证《清洁水法》的有效执行，其中流域补偿制度日益得到重视。与环境税费、排污权交易制度等不同的是，这种制度更为关注上下游之间的冲突问题，并力图通过补偿、税费、交易等手段实现上下游污染控制成本最小化、公平化，以充分发挥上下游的积极性来达到污染控制的目标，目前在上游水源地保护、下游水质保护以及农业非点源控制等方面得到了初步应用。但是在工业污染控制方面还没有像环境税、排污权交易那样成为核心手段，更多的是应用在农业非点源和城市污水处理厂等污染控制方面，如美国通过向农场主提供补贴来获得改善水质的效果。此外其他财政补贴、押金制度等手段也在一些国家的补偿实践中得到应用。
从目前来看，世界各国所采用的水污染防治的环境经济政策大都基于两大经济理论：①福利经济学观点，即“庇古手段”，把环境代价转化为企业的内部成本，利用政府干预来解决水环境问题，包括税收、收费、财政、债券和押金手段等；②新制度经济学观点，即“科斯手段”，利用市场机制本身来解决水环境问题，包括明确产权、建立市场等手段，即建立许可证以及排放配额制度。在使用的水环境保护经济手段中，目前应用最为广泛的是环境收费、环境税收、超标罚款与流域补偿等手段。
通过以上分析可以看出，国外水污染防治的环境经济政策具有以下特点：①以科学的、具有国际共识的经济学理论为基础，开展环境经济政策体系的设计与研究，建立一套与本国特点相一致的环境经济政策体系。②针对不同类型的污染源，分别实施不同的经济政策。如针对农业非点源主要以增加投资、财政补贴、减免税收为主；针对工业污染以排污收费以及环境税为主；针对生活污染源和污水处理厂主要以污水处理收费、财政投资、信贷等为主。③在流域上下游区域间，重视经济政策的差异性，充分利用生态补偿机制保护上游水源地和下游水质。④在制度设计上充分体现政府的宏观调控作用，即通过确定和改变市场运行规则来影响污染者的经济利益，激励污染者治污。⑤重视经济政策与标准、监控等规制手段的相互配合。当前，各国尚未出现经济刺激手段占据水环境管理主导地位的状况，经济政策更多的是作为直接管制的补充而形成的所谓“混合型”模式。⑥重视水污染防治的环境经济政策的效果评价和实施机制的构建。OECD制定了环境经济政策的执行效果的评价指标，其中定量指标包括环境质量；部门和国家的生产水平、生产率、就业水平；收入、消费、购买力；投资和区域配置；管理成本和收入流动；对收入分配、部门收入份额等的影响；成本水平、盈利水平及竞争力；国际贸易和国际贸易平衡[13]。
1.2 我国的现状与问题
我国环境经济政策始于20世纪70年代，1978年实施排污收费，目前水污染防治的环境经济政策包括超标排污费、污水排污费、水处理设施有偿使用费、污水处理费、生态环境补偿费、矿产资源税和补偿费、综合利用税收优惠、“三同时”保证金、治理设施运行保证金、废物交换市场、废物回收押金环保投资渠道、补贴等[14]。尽管有上述经济政策，但实际上排污收费制度仍然是主要手段，其他经济政策在全国范围内的应用还相对比较薄弱，一些环境经济政策虽然有政策性规定，但由于没有配套措施，并没有发挥出应有的作用。例如，中央银行在1995年就制定了要求各级金融机构“不符合环境保护规定的项目不贷款”的政策，但由于没有相关的配套措施，该项环境经济政策并没有得到很好的实施；其他的如生态环境补偿费、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障等，也是处于起步阶段；而环境税收政策才进入政策设计阶段。总之，我国水污染防治的环境经济政策总体状况尚属落后。
我国水污染防治的环境经济政策主要存在以下不足：
a.我国的水污染防治的环境经济政策与水质目标管理相互脱节。水质目标管理的核心是依据水质目标确定环境容量，并且进行排污负荷的优化配置，该过程实质就是排污权的确定，是建立在基于市场机制的经济政策体系的基础之上的。因此，环境经济政策与水质目标管理是不可分割的整体，水质目标是经济政策的核心与基础，而环境经济政策则是水质目标实现的重要手段，环境经济政策应围绕着水质目标这一核心而制定。然而，如果没有紧密围绕水质目标制定和设计经济政策，必然不能有效支持水质目标的顺利实现，实施的环境经济政策也缺乏系统性和关联性。
b.我国目前尚未形成针对不同类型污染源的环境经济政策体系[15]。事实上，流域水污染问题的产生是由多种污染源共同作用而形成的，一个完整的环境经济政策体系应该包括针对各种污染源的经济手段。对于生活污染源而言，虽然我国正在实施生活污水处理收费制度，但是普遍存在收费偏低问题，同时由于缺乏税收、信贷等配套的经济政策，最终导致城市污水处理厂的建设与运行不良；在工业污染源控制方面，虽然国家环境保护总局于2003年公布了新的排污收费标准，并且收费方式在调节水污染防治与企业发展、居民用水间的关系，以及筹集资金方面发挥了巨大的作用，但仍然存在收费标准偏低问题；在农业非点源控制方面，国家对于生态农业的补贴、信贷等措施刚刚起步，农村生活污水处理的投资严重不足，缺乏有效的融资手段。
c.我国水污染防治的环境经济政策中的排污权、事权尚不明晰。水环境作为一种稀缺资源，排污权是在满足水环境要求的条件下建立的水污染物排放的合法权利，这种权利以排污许可证的形式出现，排污权的有偿取得是解决当前环境容量资源无偿或低价使用的重要手段。因此，排污权如果得不到明确界定，环境资源的利用就很难保证公平、有效。同时，由于上下游事权不清晰、政府企业事权不清晰、中央政府和地方政府事权不清晰等，影响了财政资金投入的理论基础的形成，而这些又与转移支付等交织在一起，使得政府财政资金尤其是中央政府财政资金投入的目的性和效率受到明显影响。
d.我国尚未建立有效的流域上下游的生态补偿与污染赔偿机制。我国现行的解决跨界冲突的方法，基本上是基于行政办法为主的规制手段，缺乏环境维护与污染治理责任及费用的分担机制，流域上游普遍面临生态恶化与贫困落后双重困境，而多年来对流域上游地区的生态环境保护与治理“重视有余、投入不足”，流域上下游间的经济发展和生态保护责任的公平性没有得到有效体现。
2 流域水质目标管理的环境经济政策
2.1 基本原则
我国七大流域存在着从热带、亚热带到温带、寒温带等广泛的地理谱域，长江流域、黄河流域等地跨我国东、中、西部3个经济带，既有自然条件的差异，又存在着上、中、下游区域经济发展的差异，不同发展阶段的差异，由此造成流域水环境污染呈现出明显的区域差异性。因此，在制定环境经济政策时，必须充分考虑这些特点，遵循“分区、分类、分级、分期”的理念，以反映环境经济政策在污染特征、区域差异、水质目标以及实施阶段方面的差异性。
2.1.1 分区
为构建水质目标与环境经济政策的关联性，结合流域水体功能与水质目标的区别，体现水污染控制的区域差异性，流域应被划分成不同的控制单元，这些单元共同构成了流域水污染控制的空间单元体系。这些控制单元分别处在流域的上、中、下游，具有不同的区域特点及显著的经济水平差异，其水体的生态服务功能要求也显著不同，如饮用水源地控制单元的功能要求主要为保障供水水质安全，城市控制单元的水体主要功能为城市景观要求，河口单元的主要功能是保障河口生态系统健康、发挥陆海交互中的缓冲作用，工业单元的管理目标更多是水体污染控制等。因此，需要针对不同控制单元的生态环境功能的差异以及经济发展的差异，以水质目标实现为方向，采取相适应的经济政策，针对功能单元的特点和功能要求实施，从而充分发挥流域水污染防治中环境经济政策的潜在效率。
在环境经济政策分区实施中，还要考虑到不同的控制单元，由于受其所处区域经济条件的约束，其环境经济政策实施能力也具有显著差异，因此，要考虑到执行能力差异对经济政策实施效果的影响。例如，下游控制单元在收费能力上要高于中、上游单元，以长江和黄河流域为例，南京和上海的污水处理费可达到1.0和0.9元，而中游西安、上游兰州的污水处理费却只有0.36和0.3元。另外，在流域污染控制中要充分考虑不同控制单元间的协调关系，要突破过去的地域局限性，以流域整体利益为核心促进控制单元之间形成有机的整体，使其共享环境利益和共担环境治理负担[16]，这就要求每个控制单元在决定本地区的污染物削减量和污染物转移量时，要考虑到对其他控制单元的影响，特别是对下游控制单元的影响[17]。
2.1.2 分类
流域水污染控制是针对多污染源、涉及多污染物的系统工程，针对流域水质目标在时间、空间上的差异性要求，应注重水质目标实现与适应的环境经济政策之间的一致性，明确排污权、事权，提高环境经济政策的针对性和执行效率。虽然工业点源、城镇生活污染、农村非点源等是流域水体污染物的主要来源，但是不同污染物在不同的区域以及不同的发展阶段，其贡献比例和影响程度会发生转变。如COD[,Cr]和NH[,4][＋]-N等污染物主要来源于工业废水和城镇生活污水；氮、磷等营养物主要来源于农业和畜禽养殖业废水；重金属等有毒污染物主要来源于矿山、冶炼、电镀等行业；持久型有机污染物（POPs）多来源于农村化肥、农药等。由于污染源具有不同的经济行为和影响机理，因此应针对不同污染源以及污染物制定相应的经济政策：对于工业污染源，应尽量考虑利用收费和环境税制度促进企业将环境成本内部化；对于城镇生活污染源，应尽量考虑利用收费方式促进个人减少排污，利用投、融资和收费制度保证污水处理厂的建设和正常运行；对于农村污染源而言，应尽量考虑利用补贴手段促进农业生产方式的转变，利用环境税或其他收费方式，减少或者禁用农药和化肥。
2.1.3 分级
目前，我国依据地表水域的使用功能和保护目标实施水质分级管理，并按照高功能高要求、低功能低要求的原则，分别赋予水体Ⅰ～Ⅴ类标准。为保证水质目标的实现，首先要求污染源达标排放，对于在达标排放后仍不能满足水质目标的再进行总量控制，即以水环境容量为目标根据水体环境容量确定污染源的排放限值。由于环境经济政策实施的环境效果及其经济影响不同，其对不同的水质目标与排放限值的支持能力也不同，在此情况下要针对水质目标与排放限值要求实施不同的环境经济政策，而且即便是同一环境经济政策也应有所差异。对不同类型的污染源，在公平、公正的基础上要求实施不同级别的排放限值，对于排放限值严格的企业，要考虑到通过实施不同的税收、信贷和财政支持的方式，促进其更快地实现清洁生产和循环经济，对于技术水平与排放限值要求差距大的企业，通过环境经济政策的实施促进其尽快转型，对于有发展前途的企业，要通过环境经济政策加快其发展。对于实施不同处理水平的污水处理厂，要考虑到污水处理厂的处理成本、处理工艺、适用范围的差异及财政补贴与税收优惠等政策的差异。
分级思想还体现环境经济政策在“国家—流域—控制单元”层次上的实施要求，即要在不同层次上实施不同的环境经济政策。在国家层面上，需要制定针对税收、收费、财政投入以及补偿与赔偿的基本政策，指导流域水污染防治的环境经济政策的构建；在流域层面上，要根据国家环境经济政策要求，结合流域上下游生态环境特征、区域社会经济、产业结构状况等，构建适合于控制单元之间的环境经济政策体系，从而协调控制单元间的关系，保证流域整体利益和社会公平；在控制单元内部，要依据国家和流域层面的环境经济政策要求，结合控制单元的生态功能定位，根据控制单元的水质标准、用水模式、污染源特征与社会经济状况，针对各种污染源建立其适用的环境经济政策，充分体现政策的特殊性，使其所实施的环境经济政策更具有针对性和实用性，促进外部成本内部化。
2.1.4 分期
水污染控制是一个长期的、分阶段实施的过程，特别是我国北方大部分地区特殊的水环境污染问题，使得水质安全目标不可能一蹴而就。在这种情况下，要求环境经济政策的实施必须与水质目标相协调，根据社会经济发展阶段、污染控制技术水平等制定不同阶段的环境经济政策，在不同的阶段对管理对象外部环境成本转化为内部成本的要求不同，实施环境经济政策的力度有所差异，意味着不同的环境经济政策具有不同的适应阶段。如果某一阶段实施了另一个阶段的环境经济政策，结果会适得其反。如超标收费、罚款以及环境税等手段是在要求企业达标排放阶段所采取的重要经济手段，而排污权交易则是在企业实现达标排放后才能够实施的环境经济政策，但是如果条件尚未成熟就实施排污权交易，这种政策会容易演变成企业污染排放的借口。
同时，也要注意到环境经济政策具有稳定性和长期性的特征。稳定性是指环境经济政策在具有稳定的外部环境下才能够发挥其作用，同时环境经济政策也需要稳定持续地实施，既要随着外界环境的变化进行适当调整，也要保证环境经济政策实施的连续性。长期性是指环境经济政策在经过了足够长的时间和一定的周期后，才能反映出其效果。因此，需要对环境经济政策体系进行一定周期的改革。以税收体系为例，我国以环境保护为目的的收费政策，如排污收费、水资源费、垃圾处理费等，虽然经历了不断改革，已经基本纳入财政体系，但还是以税外收费的形式存在，没有被正式纳入税收的范围，因此，需要对以环境保护为目标的税制改革进程进行长期规划，在实施的过程中不断改进和完善，并选择适当时机加以实施。
2.2 流域水污染防治的环境经济政策框架
流域水污染防治的环境经济政策应遵循“分区、分类、分级、分期”的管理理念，综合财政、金融、税收、价格、补偿等经济手段，构建流域环境经济政策框架（见图1）。
该政策体系框架突出了以下几方面的问题：①综合考虑控制单元及其水污染控制目标，并以此作为环境经济政策体系构建的依据。②水环境容量是水质保护目标实现的基础，必须保证各控制单元环境容量的合理配置与利用，在此基础上提出相应的环境经济政策。总量控制政策是实现环境容量的管理政策。③环境经济政策体系必须全面考虑不同类型污染源的特征，如工业点源、生活污染源和农业非点源等，针对不同污染源产生的特征、输移过程和影响程度等，制定与之相适应的环境经济政策手段，以利于其具体实施。④水污染防治的环境经济政策应充分反映和覆盖控制单元内经济社会水循环的全过程，即“水源—取水—污染控制—排放—回用”等环节，将经济发展、污染控制与环境保护紧密结合。⑤可分别在流域层次、控制单元层次上制定环境经济政策，并同时实施。在流域层次上，重点是生态补偿与污染补偿机制等环境经济政策，保证流域内控制单元之间的公平、公正、合理；在控制单元内部，重点是综合各项经济政策，包括财政投入、金融、税收与收费、价格和补偿等各种手段，以保证控制单元内各种类型污染源得到有效控制。⑥环境经济政策的实施过程是一个需要不断调整和改进的过程，因此，环境经济政策实施过程、实施效果的评估，以及实施的保证机制，显得十分重要。
图1 流域水污染防治的环境经济政策框架
Fig.1 Schematic diagram of basin water environment protection economic policies framework
2.3 主要环境经济政策分析
2.3.1 财政投入
财政投入是政府实施流域水污染控制的一个重要手段。国际经验表明，为遏制环境恶化的趋势，必须保证环保投资占该国GDP的1.0％～1.5％；要使环境逐步改善，环保投资应占GDP的1.5％～2.5％。以美国为例，1956年联邦政府财政投入占市政污水处理建设费用的55％，1972年增加到75％，这种财政投入力度使得生活污水未经处理的住户人口比例从1960年的63％下降到1988年的1％，同期生活污水至少经过二级处理的住户人口比例从4％上升为84％。我国当前流域污染控制中的财政投入问题表现在2个方面：①投入总额明显不足，“八五”期间我国生态环境保护的整个财政投入仅占GDP的0.8％左右，“九五”和“十五”期间该比例不足1％，其中流域水污染的财政投入占GDP的0.15％～0.17％。因此，制定和实施有效的财政投入政策是我国流域污染控制中亟待解决的重要问题。②地区分布差异明显。目前，主要是根据区域经济总量和污染排放总量进行投资，结果造成针对流域下游、经济发达地区、大城市的污染控制投资相对较大，而针对上游地区、西部城市、经济相对落后的地区投资较小，造成上游地区的生态保护资金来源不足。
值得注意的是，财政投入包括中央和地方财政2个部分，在财政投入政策设计中不仅要提高财政投入总额，还要根据兼顾效率与公平的原则，科学确定中央财政与地方财政的比例，充分发挥中央财政资金在流域水污染防治中对地方财政资金的引导作用。以某省的流域综合规划为例，中央与地方投资比例：水污染防治为1∶4，防洪为8∶2，节水为2∶1，水资源开发利用为2∶1，水土保持为7∶3，结果显示，中央财政在水污染防治的投资比例相对低于其他方面。提高财政投入的有效性，需要尽快明晰流域水污染防治的事权和财权，明确中央政府、地方政府以及企业在流域污染中所需要承担的责任和义务，明确各自的职责，在此基础上建立公共财政背景下政府资金投入水污染防治的渠道、政策及其监管。财政投入可以采取设计流域水污染防治专项资金的方式，提高资金使用效率。另外，财政投入要注意控制单元之间的公平性和合理性，要将财政投资作为调节控制单元之间公平性的重要手段，通过财政投资手段实现控制单元间的效益最优化。
2.3.2 市场投、融资
市场融资是水污染防治的主要资金来源。加强和完善市场融资体制，可以减轻财政压力，使因财政原因而搁置的污水处理项目得到迅速的建设和运营，有效地加快基础设施建设步伐，满足全社会对公共工程和基础设施的需求。政府要将流域水污染控制作为一项产业进行设计并促进其实施，特别是城市污水处理设施的建设和运营。如建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，出台了一系列政策，其中包括转让特许经营权20年及融资、建设、运营一条龙方式，吸引外资介入；国家计划委员会《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》和《外商投资产业指导目录》等，要求积极创造条件促使民间资本和海外资本流入城市水务行业，重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂。因此，将城市污水处理设施市场化、产业化经营已经成为一种趋势和优先的选择。
但是，新兴的市场化的水污染投资在减轻了财政负担的同时，也暴露出一些问题。由于市场中经济主体的利润最大化驱动，这部分投资往往流向处于下游、经济发达的城市与控制单元，如江苏太湖地区的污水处理费用已经上调至1.15元／t。比较之下，上游、经济欠发达地区的城镇污水处理率仍然很低，不能实现整个流域水污染防治的成本有效性。因此，要建立流域上下游的污水处理费用的差异定价体系，通过污水处理费定价等手段引导新兴市场化的水污染治理资金合理配置。
2.3.3 环境税费
在市场经济体制下，价格与税费政策是政府利用市场机制，直接或间接调控污染者行为、促进流域水污染防治、寻求流域水资源合理配置和利用的手段与机制，同时可以筹集污染治理资金。OECD调查表明，绝大部分国家都采取了排污收费制度，约53％的国家采取了环境税制度。在我国现有的税收制度中，已经有一些与环境和自然资源关系密切的税种，如资源税、消费税、城市建设维护税、车船使用税、城镇土地使用税和耕地占用税等。2002年，在上述税种的基础上增加了排污费、水资源费等，总收入约占全国税收收入的8％。另外，有些税种通过税收支出（如税收减免），产生了或将产生预期的环境保护效果，如增值税、所得税、营业税、农业税、关税等，这些税收优惠体现了对环境保护的重视，如对资源综合回收利用、清洁能源、环保产业的鼓励等。
我国仍以排污收费为主要方式，但排污收费的关键在于如何使收费的标准具有科学性。通过设计一套特有的适宜收费体系，可以使某一流域或地区实现特定水质标准所需的总成本得以最小化。但是为一条特定的河流计算最优的排污收费体系，需要大量的数据资料，建立复杂的经济模型和水质模型，而对所有河流的所有污染源进行如此的计算是不现实的。我国的排污收费制度已经实施了20多年。2004年征收总额达94×10[8]元，根据笔者在海河流域的研究，企业超标排放付费仍然存在低于治理成本的情景，其是否有诱导企业排污的问题存在，值得思考。另外，鉴于排污收费制度本身的缺陷，可结合国外实施的经验，尽快实施费改税的政策，将环境税纳入到总体税制改革进程中。
2.3.4 排污权交易
可交易的排污许可证制度是具有激励和使成本最小化的经济政策手段。排放源根据各自的边际治理成本和许可证的市场价格做出买卖许可证的决策，通过对排污权的配置，在实现环境水质目标的同时使得污染控制总成本最小化。当排放源位于一条河流的不同地点时，许可证的交易条件可以反映出各污染源的位置情况以及相应排放物对水质的不同影响效果。排污权交易可以分为控制单元之间的交易，控制单元内污染源之间的交易，不同层次上的排污权交易需要不同的交易形式以及政策，从而保证交易具有可操作性。美国水质委员会和美国环境保护局1996年估计，该政策如果成功实施可以节约13×10[8]～150×10[8]美元的治理成本。
当前，关于我国是否可以建立水污染物排污权交易制度，仍然存在意见分歧。首先，要认识到排污权交易制度的前提条件是要拥有一个监管机制并且使其得以有效运行，即排污许可证制度。以美国为例，1972年颁布《清洁水法》后开始实行国家污染物排放削减体系许可证制度，且通过制定基于技术的许可限制将排放标准应用到具体污染源，并在1983年执行了以水质基准为依据的排放限制。即便如此，美国的排污权交易制度仍未全面建立和实施，只在部分流域进行了初步尝试，原因在于排污权交易的前提条件仍未达到要求，特别是非点源的不确定性造成其设计方案非常复杂，不具有可操作性。而我国从20世纪80年代开始，虽然在部分流域尝试实施水污染物排放许可证制度，但至今尚未形成一套行之有效的管理体系。鉴于此，笔者认为我国在污染源监管体制尚不健全、企业超标排放现象严重的状况下，尚不具备实施排污权交易的条件，此时若推行排污权交易容易成为企业寻找合理排污的借口。鉴于我国未来经济发展阶段和排污总量控制的要求，当前的污染控制重点仍然是建立严格和规范的监管机制，促进企业达标排放。
2.3.5 补偿与赔偿
补偿与赔偿政策是调整环境破坏与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，核心是让生态环境的破坏者付费，并对保护者进行经济补偿，它是保护生态环境的有效激励政策。我国虽然对上游控制单元水源地保护的经济补偿等开始进行了一些探讨，也有解决水事纠纷的案例。如广东省龙门县金龙开发区的区域内部异地开发模式，对缓解上游地区发展给生态环境带来的沉重压力起到了积极的作用。但实际情况是，流域上游单元经济水平往往比较落后，而下游相对发达。对于流域上游控制单元，生态保护与脱贫的压力共存，在此情况下如何建立起为保护生态环境付出成本的补偿机制，同时还要承担自身污染造成下游损失的赔偿机制也至关重要。
针对上游控制单元，可以利用财政投入、政府购买模式，促进上游控制单元的森林保护区建设；利用政府补贴方式，促进退耕还林、面源污染控制的效果实现。针对下游污染企业，可以通过征收生态服务税和收费方式，促进下游地区为所享受的生态效益承担责任；通过基于市场的购买支付方式，承担上游的生态环境建设与污染治理部分费用，以保证自己的利益不受损失；通过下游对上游的补偿方式，承担自己对流域生态环境保护的责任；通过建立流域重大水污染事件和跨界水质不达标的赔偿机制，促进上游水污染防治。补偿赔偿机制的建立，首先是要明晰流域水环境保护的事权与责任，明确流域水污染防治的控制单元与责任主体，从而能够根据生态效益与损失估算，制定流域补偿与赔偿的标准，研究建立强制性的补偿政策方案与监督仲裁机制。
3 结语
任何一个单纯的环境经济政策都不是完美的，各有其优点和不足。税费与财政手段侧重于行政调整，一般会影响到政府与企业收入的变化；排污权交易制度侧重于市场调整，具有操作难度大，交易费用成本高的问题；环境责任保险制度侧重于社会调整，但是受制于保险制度完善与否的影响。因此，在流域水污染防治中必须要以水质目标为核心，综合运用多种环境经济政策以实现最佳的组合效果。当然，除了对环境经济政策自身进行完善外，还需要对下述4个方面进行考虑，从而能够保障环境经济政策的有效实施。
a.环境经济政策与其他政策的一致性。建立一套完整的环境经济政策体系，需要确保环境经济政策之间及其与其他涉及环境资源的部门政策或地区政策之间的一致性。而当前的问题是，传统政策决策模式中，环境经济政策分析通常游离于环境决策之外，难以实现政策的一致性。为此，必须通过一个综合的决策机制来决定环境经济政策的选取，这个机制能够把环境经济问题纳入政策、规划和管理各步骤中，通过改进或改变决策程序，将经济、社会和环境加以综合考虑。这是一种对传统决策思维方式及其决策体系的变革。
b.环境经济政策与技术、社会问题的关联性。国际经验表明[6]，环境经济政策的实施还要考虑到技术问题、政治问题、再分配关联问题、制度问题以及国际贸易问题等。技术问题主要在于如何设计及应用一个有效率的经济政策体系；政治问题主要涉及社会的公平性与安定性，需要注意产业组织由于加大成本而失去竞争力引致的反对；分配问题在经济手段的执行过程中也是一个重要的问题，特别注意环境经济政策对于较大比例的低收入人群的影响；制度问题主要集中在监督和执行环节，涉及管理成本和经济效益问题。
c.环境经济政策的管理体制与机制保障。协调机制是有效实施环境经济政策的重要前提条件。我国流域水污染防治的管理体制目前仍然面临行政区之间、部门之间条块分割的局面，频繁出现的上下游纠纷、顽固的地方保护主义、缺乏统一协调的行动，以及现场执法的强制性差等问题，使经济政策在流域水污染防治上举步维艰。特别是在水环境管理方面，存在着环境部门、水利部门和卫生部门等的传统争执，在这种情况下很难建立起良好的环境政策体系。因此，建立多部门协作的流域综合管理机制就成为关键。
d.环境经济政策实施需要有效的执行能力保障。如果缺乏有效的行政、监测和执行能力，环境经济政策则很难成功实施。目前我国各级政府在执行政策时普遍存在法律法规依据不足、资金不足、人员缺乏、信息失真、技术手段落后等问题，使已有的环境经济政策无法得到有效执行。如我国关于环境经济政策制定的法律依据还比较缺乏，表现出有些环境经济政策缺乏相应的法律条款（如生态补偿等）。有些虽然有法律条款作为依据，但缺乏明确规定和具体的实施技术细则，由此造成了执行政策的一定难度；环境监测能力薄弱，造成污染源信息不够准确，排污收费未能真正实施。为此，需要从法律、技术、监督和管理制度等方面进行完善，提高环境经济政策的执行能力，从而保障环境经济政策得到良好实施。
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