我国环境法基本制度的总体评价和未来走向，本文主要内容关键词为：走向论文,总体评价论文,未来论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国环境法基本制度的产生和发展
我国环境保护起步晚，直到70年代末才受到一定的重视并逐步展开。面对污染已经相当严重，而刚从文革十年浩劫中走出来的中国，国力不强，百废待兴的历史背景，我们不可能象西方国家那样，投入大量的资金来治理污染，中国必须走出一条符合自己国情的环境保护路子。经过不断探索，我国形成了以强化环境管理、重视制度建设为特色的环境政策体系。70年代末到80年代初，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。到80年代末，再确立了限期治理制度、排污许可证制度、污染物集中控制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度。至此，我国以控制新污染源机制、防治老污染源机制、环境行政管理考核机制为框架的，一个多层次的，相互补互、有机结合的强化环境监督管理体系初步形成。以上环境管理制度经法律确认，已上升为环境法的基本制度，构成环境法的主体内容。
八项制度的建立及实施，使我国的环境保护工作走上科学化、制度化、法制化的轨道，极大地促进了环境保护事业的发展，取得了令人瞩目的成绩：
1.促进了经济建设、社会发展和环境保护三者的协调发展。经济建设、社会发展和环境保护相协调是我国环境法的一项基本原则，是经济、社会、环境持续发展的内在必然要求。通过实行环境影响评价制度、“三同时”制度、环境保护目标责任制等制度，较好地保证了企业事业单位在其建设活动中不仅考虑到经济、社会效益，也要充分考虑其对环境的影响，并尽可能将不利的环境影响降到最低；建设项目的总体投资中保证有环保投资，建成项目有环保设施相配套；各级政府和企业将环境保护工作纳入其发展计划和工作日程，从而实现环境保护和各项事业协调发展。
2.减少了新污染的产生，防止环境质量急剧恶化。改革开放以来，中国经济发展的步伐很快。80年代国民生产总值平均每年以9.6 %速度增长，90年代后，发展速度更快， 1992年、 1993年国民生产总值增长率分别达到12.8%和13.4 %， 居世界第一。 以后虽经调整而回落， 1996年国内生产总值仍比上年实际增长9.7%。相比之下， 污染物的排放量没有同步增加，环境质量状况没有同步恶化。这和我国坚持“预防为主”的原则，严格控制新污染的产生有关。十几年来，我国建设项目的环境影响评价、“三同时”执行率一般都在80%以上，而大中型建设项目的执行率更在90%以上。在一定程序上遏制了新污染的产生。
3.促进了污染治理，改善了环境质量。为了促进老污染源的治理，我国首先推出了排污收费标准，以后又陆续推出了限期治理制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度等。使我国工业污染防治取得了可喜的进展，1980—1991年工业总产值增长4.52倍，而万元产值废水排放量从358吨减少到101吨，固体废物产生量从6.43吨减少到2.51吨；工业固体废弃物综合利用量从8327 万吨／年提高到22284 万吨／年〔1 〕， 1991年至1995年，工业废水排放总量减少了133690万吨，工业废水处理率从63.55%上升到76.8%，工业废水排放达标率从50.1%上升到55.5%，工业固体废物排放量减少1149 万吨， 工业固体废物综合利用率从36.6%上升到43%〔2〕，1996年，在全国534个城市中建成了3312个烟尘控制区，面积达14085平方公里；在426个城市中建成了2185个环境噪声达标区，面积达56.73平方公里〔3〕。
4.确保了环境保护责任的落实。环境保护是全社会共同的责任，环境法明确了各级政府要对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。同时也明确了“污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复”的原则。八项制度使得环境责任明确化、具体化，也为责任的落实建立了监督机制、约束机制、考核机制和奖惩机制，确保了责任的落实。
5.提高了环境管理水平。新老八项制度的建立，使环境管理工作由定性管理向定量管理转变，由经验管理向科学管理转变。对环境管理人员提出了很高的要求，在实践中通过加强培训，认真学习，努力探索，不断地提高了环境管理水平。
6.健全和完善了环境法制建设。八项制度的确立，使环境法的内容不断充实和完善，也为环境执法、司法提供了更完善、更可行的法律依据，促进了环境法制建设。
二、环境法基本制度的缺陷与不足
（一）计划经济色彩较浓厚
八项制度均是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨以前建立的，不可避免地带有强烈的时代色彩。当然，并非八项制度都是计划经济的产物，在市场经济体制下不能用了。八项制度中有些制度，如环境影响评价制度、排污收费制度、排污许可证制度等就是从一些发达国家借鉴而来的，其本身就是市场经济的产物，即使是在我们计划经济体制下产生的一些制度也不能一概否定，存在问题主要是某些具体的做法、要求、程序、措施等不符合改革的方向，不适应新体制的需要。例如，《建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法》）第7 条规定：“建设项目的主管部门负责建设项目的环境影响报告书或环境影响报告表、初步设计中环境保护篇章、环境保护设施竣工验收的预审、监督建设项目设计与施工中的环境保护措施的落实，监督项目竣工后环境设施的正常运转。”从现实来看，主管部门出于本部门不经济利益的考虑，预审往往流于形式。而且，根据政府机构改革和职能转换的精神，企业的主管部门也将逐步撤并，该规定不但手续繁琐，也和改革相脱节。《办法》第6条规定：“各级计划、土地管理、基建、银行、物资、 工商行政管理部门，都应结合本规定将建设项目的环境保护管理纳入工作计划。对未经批准环境影响报告书（或表）的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地管理部门不办理征地手续、银行不予贷款；凡环境保护设计篇章未经环境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物资部门不供应材料、设备；凡没有取得‘环境保护设施验收合格证’的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。”以上规定从理论上讲对保障环境影响评价制度和“三同时”制度的实施有重要作用，但实践中并无一套约束和沟通机制来促使其实施。此外，以上措施有些已行不通，如目前专业银行正在向商业银行过渡，主要按市场规律运行，其行政职能将逐步取消，不能给它们压行政任务；物资供应体制已大大改革，建设单位主要从市场购置材料、设备，物资部门所能支配的部分已很少，因而从这些方面把关的意义不大；工商登记已从审批登记为主向直接登记为主过渡，只要符合《公司法》、企业法、《公司登记管理条例》和其它有关立法规定的条件就应给予登记，发给营业执照，而上述立法并未将取得“环境保护设施验收合格证”作为办理营业执照的必备条件之一，《办法》只是一个行政规章，无权对工商登记规定前置条件。此外，企业往往登记设立在前，建设活动在后，通过办理营业执照把关的作用也不大〔4〕。
又如，根据《环境保护法》第29条规定，限期治理由政府决定。中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。以上规定存在如下问题：首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该项制度经常全面实施。政府并不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，它主要是根据群众的反映或环保部门的提议，每年、甚至更长时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该项制度经常及时地实施。其次，项目不分大小，而按行政管辖关系由不同级政府决定，使得一些大单位的小设施，如炉灶、茶炉、冷却塔、空调设备等的治理变得复杂化、困难化，不能及时进行。最后，限期治理分级管理的办法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性、行业性污染源治理的统筹管理和安排，不利于实现人民政府对本辖区环境质量负责。
（二）各项制度之间仍缺乏协调
各项制度建立的时间不同，新旧制度之间存在协调性不够的问题。表现在：
1.总量控制与浓度控制的冲突。老三项制度即环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、对污染物的排放采取的是浓度控制法。环境影响报告书主要对污染物排放的浓度提出的防治方案；建设项目污染防治设施的验收标准主要该设施排放污染物的浓度；征收超标准排污费依据的亦是污染物排放的浓度。新五项制度则引进了总量控制法，并通过实施排污许可证制度确定落实单个排污口的排污总量。因而，可能会出现这样的情况，某个排污口符合总量控制要求，却达不到浓度控制要求，这时，是否要交排污费？新建项目符合浓度控制要求，却达不到总量控制要求，那么污染防治设施能否通过验收？进一步的治理改进措施是否要采取？收费应否继续进行？诸如此类的矛盾亟待解决。
2.分散治理和集中控制的矛盾。按“三同时”制度的要求，所有对环境有影响的建设项目，其防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。而污染集中控制制度则要求在一定区域，建立集中的污染处理设施，对多个项目的污染源进行集中控制和处理。这样做既可节省环保投资，提高处理效率，又可采用先进工艺，进行现代化管理，因此，有显著的经济、社会、环境效益。但是，在实行集中控制的地区，单个项目是否仍需建设污染处理设施呢？项目已经建成了污染处理设施，是否要参与集资建设集中处理设施呢？同时，由于污染集中控制设施一般工程较大、投资较多、工期较长，往往滞后于产生污染项目的建设，那么，在此之前的排污如何处理？已经交纳了污染集中处理设施集资款乃至污染处理费的单位，因各种原因，污染物仍无法进入集中处理设施，不得不直接排放是否要进行处罚，并征收排污费呢？显然，目前的立法未涉及到以上矛盾的解决。此外，我国限期治理的对象主要是单个污染源。承担的主体为具体的企事业单位，这也和区域污染集中处理存在待协调的问题。
（三）缺乏可操作性
1.制度的适用范围不够明确统一。关于环境影响评价制度的适用范围，法律作了如下规定：“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度。”但如何判定“对环境有影响”？国家环保局1988年颁发的《关于建设项目环境管理问题的若干意见》中提出了这样一个原则：“凡属中型以上的建设项目，对厂区以外地区的基本环境要素（大气、水体、土壤、植物等）或特定环境保护区（如城镇、疗养区、自然保护区、温泉、名胜古迹等）可能造成的污染和破坏，不通过环境影响评价不能判明影响程度者，都应编写环境影响报告书，其余项目可填写环境影响报告表。”但解释仍未能说明该制度的适用范围。又如《环境保护法》第29条规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。”但如何判断“造成环境严重污染”？法律并无进一步的解释。而各有关单行法规规定又很不统一。根据排污许可证制度的要求，持临时排污许可证的单位要进行限期治理，根据国务院1996年8 月13日发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“自本决定发布之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府责令限期治理。”法律条文的抽象、笼统及不统一，不仅使执法人员无所适从，而且成了一些企事业单位不执行环境法律法规的借口。
至于排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满弹性，缺乏明确性和强制性，增加了这些制度的落实的难度。
2.内容规定较原则，缺乏配套法规。除了环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、城市环境综合整治定量考核制度有配套实施办法外。其他几项制度有的只在环境保护基本法中有一条原则性规定，如限期治理制度；有的环境保护基本法、单行法中都未作规定，只有某个行政法规中作简单规定，如排污许可证制度、总量控制制度、污染物集中控制制度。这与其做为环境保护基本制度的地位极不相称。由于缺乏具体的程序性规定，各地在实施客项制度时的伸缩性很大。有些地方积极主动，效果明显；有些地方则知难而退，抱观望态度，迟迟不行动；有些地方实施走了样，未能反映出该项制度的宗旨和目的。人治因素大于法治因素，法律的权威性受到挑战。人们头脑中固有的环保法是“软法”的观念没多大改观。
三、环境法基本制度的改进方向
（一）加快改革的步伐，适应市场经济体制的需要
1.强化政府及其有关部门的职责，完善监督管理。市场经济体制下，经济发展由政府主导型，转为企业主导型。企业成为市场的主体，整个经济在政府间接的宏观调控下按市场经济的规律运行。为此，必须在政府和企业两个层面上进行深刻的改革，企业改革的核心是转换企业经营机制，使企业成为具有自我发展、自我完善、自我约束能力的独立法人。政府体制改革的核心是改革政府的权力结构，转换政府职能，使其职能转换到加强宏观调控，运用经济、行政、法律等手段，对国民经济和社会发展进行规划、指导、协调、服务、监督等方面来。政府及企业改革能否到位，关系到改革的成败。企业和政府又是环境保护的两大主体，其在环境保护中的地位、作用和责任必须根据改革的要求来进行一定的调整。市场机制在资源配置中起主导作用，但其在环境保护领域的调节作用却相当有限。环境污染和生态破坏在很大程度上是由于资源配置不合理造成的，因此，必须加强政府在环境保护方面的职能和作用。
我国的环境法基本制度基本上是以政府或政府有关职能部门为主体推行的，通过行使审批、验收、收费、颁证、下达限期治理决定等权力，来保障制度的落实。但是从实际情况来看，各项制度落实不理想的很大一部份原因在政府，如不认真履行职责，把关不严，执法有折扣，监督不力，有法不依，违法不究等。所以，为保障各项制度的落实，必须强化政府和有关部门的职责，不仅仅是赋予权力，也要明确责任，达到责权的统一。在完善各项制度内容时，必须明确规定政府及有关部门有法不依，执法不严，违法不究等行为的法律责任。明确处罚机构及处罚措施。此外，还要扫除管理体制上的障碍，逐步改革容易产生地方、行业保护主义。容易导致条块分割的做法。以是否有利于制度的全面推行及发挥作用，有利于环境总体质量的改善，有利于环境监督管理为原则，来调整环境管理职权的划分。
2.建设项目的管理要抓住关键，减少审批环节，提高效率。首先，要简化建设项目环境管理审批程序，取消建设项目主管部门的预审，其次，管理机构应主要集中在环保、计划、经贸、土地管理、建设、规划等几个部门，而管理环节则主要集中在立项、可行性研究、环境影响报告书审批、征地、项目报建、项目竣工验收等几个环节。其中，环保部门应负主要责任，依照《国务院关于环境保护若干问题的决定》的规定：“各级环境保护行政主管部门要严格建设项目的环境保护管理和日常监督监测工作，对建设项目环境影响评价审批、环境保护设施‘三同时’的审查和验收负全部责任”。其他有关部门的协同把关也起重要作用，为了协调各部门之间的工作，督促他们履行职责，有必要完善以下措施：（1）通过政府和各有关部门签订环境目标责任书， 将其各项环境职责明确化、定量化、配合考核制度，检查责任书落实情况，规定相应的奖惩措施。（2）政府建立内部汇报、检查制度， 要求有关部门定期汇报其在审批及管理活动中执行建设项目环境管理法规的情况，上报有关统计材料，对未能落实的原因进行分析，提出改进措施。
3.启动利益约束和激励机制，促进各项制度的完善及落实。市场经济体制下，企业是一个独立的利益主体，其活动以追逐经济利益最大化为目的，启动利益约束和驱动机制，对引导企业行为有重要作用。环境污染和破坏是企业在追逐经济利益时，不顾其行为对环境和生态所产生的负效应而导致的结果。因此，要求企业对其行为产生的环境负效应进行内部消化，必然可以促进企业积极治理污染，推动技术进步，淘汰落后工艺，实施清洁生产，加强企业环境管理，提高经济效益。利益约束手段主要有征收排污费、环境资源补偿费、污染税、罚款、赔偿损失等。利益的激励手段主要有财政补贴、低息贷款、减免税收等。利益驱动机制在我国环境保护工作中一直受到重视，但其作用尚未能很好发挥，今后，要在以下几方面进行改善：（1）改革排污收费制度。首先， 要提高收费标准。我国的排污收费标准大部分是80年代初制定的，收费额很低，后来虽经调整提高，但仍远远低于污染治理和设施运转费用，对企业的利益触动不大，许多企业宁愿支付廉价的排污费买个排污权，也不愿治理污染。因此，目前的收费额很难促进企业积极治理污染，削减排污量，应逐步提高到等于或适当高于治理费用和运转费用。其次，扩大征收面。我国现已规定了污水、废气、废渣、噪声、放射性等5 大类100多项排污收费标准，但这仍不够， 还有相当多的污染物如恶臭物质、部份工业固体废弃物、二氧化硫、生活垃圾、生活污水等仍未开征排污费，因此需不断增加收费项目。第三，改变收费方式，逐步实现由超标收费向排污收费转变；单一浓度收费向浓度与总量相结合收费转变；单因子收费向多因子收费转变；静态收费向动态收费转变〔5〕。 第四，改变排污费无偿使用和贷款豁免的做法，实行排污费有偿使用，提高环保专项基金贷款利率，真正实现“污染者付费”的原则。（2 ）加重环境违法行为的经济制裁。主要是善于运用罚款手段，提高罚款额度，使得罚款能触及企业的利益，对企业的违法行为有阻吓作用。（3 ）实行排污权交易政策。排污权交易，是指排污指标的交易。在实行污染物总量控制的区域，通过颁发排污许可证来分配总量削减指标，企业须申领排污许可证，取得排污指标才可以排污，未取得或超过排污指标排污是违法行为。这样，建设新的排污企业，或扩大原有企业生产规模的前提条件之一就是取得排污指标。实行排污权交易有如下好处：首先，排污指标能转化为一定的货币价值，对排污企业有很强的刺激作用去积极治理污染源，减少污染物的排放，以节省排放指标，使自己能扩大生产，或把排放指标卖给新的企业或正在扩大的企业。其次，企业可以根据自己的具体情况，在保证区域环境质量达标的前提下，采取治理或购买排污权的办法，作为自己污染防治的对策。第三，在排污总量已满额的地区，新、改、扩建项目可以从现有的污染源中购买盈余排污量，获得排污指标，从而在排污总量不变的前提下，经济仍有发展的可能。所以排污权交易是一项既适合市场经济体制，又有利于环境质量改善的措施。当前要逐步完善排污权交易市场、交易规则、交易价格等配套法规建设。使该项政策走上法制轨道。
（二）加强制度之间的协调性、统一性、互动性
各项制度如能发挥整体效应，其效用会大于各单项制度的效用之和。而整体效应的发挥有赖于各项制度的互相协调、互相配合补充、互相促进。为此，各项制度应紧扣改善环境质量这个中心，以是否有利于经济效益、社会效益、环境效益的统一，有利于经济、社会、环境的可持续发展为标准进行调整和改革。今后重点做好如下工作：（1 ）协调好总量控制和浓度控制的关系。浓度控制是传统的污染物排放控制法，但它忽视了环境容量的要求，不利于控制污染物排放的总量，无法有效地改善环境质量。我国从80年代末开始积极提倡和大力推广污染物排放总量控制，并提出了由浓度控制向总量控制转变的发展方向。因此，各项制度在完善过程中应突出总量控制，实现总量控制与各项制度的接轨：排污收费制度应逐步以按浓度收费转向按浓度和总量收费；环境影响评价制度和“三同时”制度，要掌握环境容量及新建项目增加的排污量，并按总量控制的要求来进行审批、验收；排污许可证制度则以控制排污总量为目的，依法合理分配单个排污器的排污物，控制或削减指标；城市环境质量考核和环境目标责任制应成为总量控制指标落实的重要保障；限期治理的对象要转而指向完不成排污总量削减指标或超总量排污的企事业单位。（2）协调集中控制和分散处理的矛盾。 污染物集中控制有显著的经济、社会效益。我国的污染源治理已由单一分散控制，发展到集中与分散相结合，并以集中控制为发展方向。当然，污染物集中控制任何时候都不可能完全取代分散处理。两者是互相结合、互相补充的，在污染源相对集中，污染物类似，能实现规模效益的区域，应优先考虑集中控制。对那些不宜集中处理或集中处理有困难的特殊污染物，仍以分散处理为主。已建成了污染集中控制设施的区域，新建项目可以不必建设污染物处理设施，或只建设污染物的预处理设施。已建成的项目，其污染物可以纳入集中控制的，经申请，环保部门应允许其停止运转污染治理设施，甚至转让该设施。污染集中处理设施实行有偿服务，排污单位按照处理量的多少、污染物成分及处理的难易程度筹集建设资金和缴纳处理费。已缴纳处理费的单位不再交排污费。
（三）完善各项制度的管理程序和具体实施办法，增强制度的可操作性
首先，要尽快修改《建设项目环境保护管理办法》和《征收排污费暂行办法》，使其适应改革及发展的需要。其次，尽早制定及颁布有关限期治理制度、排污许可证制度、集中控制制度、环保目标责任制等制度的具体实施和管理办法，明确其适用范围、适用原则、管理程序、法律责任等。使各项制度具有法律可操作性。减少执法过程中的任意性、不规范性，最大限度地发挥各项制度的作用。
注释：
〔1〕见《新观念、 大趋势——全球环境保护的发展与启迪》第236页，中国环境科学出版社1995年出版。
〔2〕见《1995年中国环境状况公报》，国家环保局1996年7月公布。
〔3〕见《1996年国民经济和社会发展的统计公报》， 国家统计局1997年3月公布。
〔4〕见《环境保护》杂志，1995年第6期第5页， 《改进建设项目环境管理的新构想》一文，作者李挚萍。
〔5〕参见《中国环境报》1995年12月7日，《排污收费制度将进行改革》一文，作者康韧。
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