行政诉讼受案范围否定性列举之反思，本文主要内容关键词为：否定性论文,行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2015)01-089-10 我国《行政诉讼法》及其司法解释对受案范围采取肯定性和否定性并行的列举方式，这对于司法审查制度处于初创阶段的国家来说是必要的。 鉴于列举方式具有封闭性、无法穷尽和囊括同类项目的劣势，无论是理论研究还是司法实践中，如何实现肯定性列举的增容，以适应层出不穷的新型行政案件成为普遍关注的问题，①2014年11月1日修改的新《行政诉讼法》即延续了这样的立法思路。但对于受案范围的否定性列举却少有关注。受案范围的否定性列举主要集中于最高法院的相关司法解释中。通过梳理若干以这些抽象性司法解释为裁判依据的样本案例可以发现，在司法实践中，这些否定性列举并未充分发挥其作为起诉条件的甄别、筛选作用。而且司法解释对受案范围的否定性列举还在无形中传递出了司法保守主义的信号，司法理念的保守与我国诉讼法上本已严苛的起诉条件相结合，使得法院在受案范围的审查上有了更大的恣意空间，进一步加剧了行政诉讼“立案难”。 足见受案范围的否定性列举在制度和实践上均存在偏差，从行政诉讼理念和制度上消减受案范围否定性列举生存的空间，促使受案范围回归本来面目和制度功能，在新《行政诉讼法》实施后，仍然是需要关注并解决的问题。 一、切入点：八项否定性列举的制度与实践审视 在最高法院发布的诸多行政诉讼司法解释中，关于受案范围的内容是其中的重头戏，经查阅和统计，②自1989年以来，涉及受案范围的司法解释共有40个，其中专门针对受案范围的个案性答复就有36个。 最高法院充分运用司法解释权，在《行政诉讼法》规定的受案范围的基础上，通过“解释”、“规定”、“批复”等多种形式的司法解释指导各级法院积极受理行政案件，努力拓展受案范围，有效保护了相对人的合法权益。 与此同时，出于各种考虑，最高法院在《行政诉讼法》规定情形的基础上，在4个抽象性司法解释中又列举出8项不属于受案范围的行政机关的行为(见表1)：
为进一步了解表1中受案范围否定性列举条款在个案中的适用情况，本文检索得以上述条款作为裁判依据的样本案例80个，③统计出法院的裁判方式比例如图1所示：
图1：适用受案范围否定性列举条款案件裁判方式比例图 通过分析以上材料，对司法解释中受案范围的否定性列举可以合理地产生两方面的疑问。首先，根据《行政诉讼法》相关规定，属于人民法院受案范围是提起诉讼应当符合的必要条件之一，如果不符合起诉条件，人民法院应当裁定不予受理。但是，在适用否定性规定条款的案件中，法院裁定不予受理的比例仅有17.5％，绝大部分案件是以裁定驳回起诉的方式结案，有的甚至以判决方式结案。这意味着在起诉阶段，法院往往不能判定案件是否属于受案范围，通常是在受理案件并进行实质审查后才能得出相应结论。为什么受案范围的否定性列举会造成司法实践与行政诉讼制度安排的冲突，其背后的深层次原因何在，值得反思。其次，虽然对受案范围的排除均有来自官方权威的理由说明，但在实践中本已存在行政诉讼“立案难”的情境下，司法解释中的否定性列举实际上缩小了行政诉讼的受案范围，意味着将有一大批行政纠纷不能顺利进入行政诉讼程序并获得法院的最终判决。这种对受案范围的排除，是否会加剧提起诉讼的难度，从而阻碍行政诉讼目的的实现，不能不引起合理怀疑。 二、症结：司法解释制度逻辑与功能的错位 受案范围本是行政诉讼制度中特有的概念，为了最大限度保护公民合法权益，对受案范围的理解与适用自应审慎为之。但司法解释并未深究受案范围的内涵和外延，许多并非受案范围范畴的情形被以受案范围之名不予受理，颇有张冠李戴之嫌，法院适用存在逻辑混乱的受案范围条款，自然难免不经实质审查而轻易对个案作出结论。行政诉讼司法解释对受案范围的理解不仅在逻辑上错位，而且造成了受案范围功能上错位，给消极司法披上了合法化的外衣，抬高了法院受理案件的门槛，很大程度上加剧了行政诉讼“立案难”。 (一)“混合型”受案范围引发实质审查需求 行政诉讼受案范围在宏观上体现的是司法权与行政权关系的横向维度，解决的是何种行政行为可以纳入到行政审判范围之列，哪些行政行为不能进入到中法监督的范围之中。(14)因此，在个案中界定行政诉讼受案范围，厘定何谓“行政”、“行政争议”、“行政行为”，应当成为法院关注的基本问题。除此以外，相对人的要求是否合理，是否属于重复处理行为，是否对权益产生实际影响等均属于司法权与行政权关系的纵向维度，需要法院进行不同程度的审查才能确定，不是受案范围制度要解决的问题。从表1中司法解释对受案范围排除的理由来看，法院考虑的问题远不止行政与司法疆域的划分。总体来看，被司法解释排除受案范围的内容实际上分属三类不同的情形，根据样本案例统计结果显示，法院对每一类情形的审查均以裁定不予受理为主要结案方式。 1.确属受案范围调整的内容未发挥起诉条件的作用。表1中的刑事司法行为即属此类。虽然在西方国家刑事司法行为被纳入司法审查范围之中，我国《行政诉讼法》上亦未排除刑事司法行为，但是司法解释排除刑事司法行为划定了司法权介入行政权的界限，以不属于受案范围之名对刑事司法行为不予受理并未背离受案范围的题中之意。但问题在于，是否属于刑事司法行为仍然需要法院启动诉讼程序并进行实质审查后才能确定。在本文检索出的适用排除刑事司法行为条款的16个案例中，仅有两件以裁定不予受理方式结案，只占该类案件的12.5％。由此看来，在绝大多数情况下，符合受案范围本义的条款并未有效发挥其作为起诉条件的过滤作用。 2.不具有一股法律保护需要的判断需要正当程序支持。一般法律保护需要是大陆法系国家诉讼法上的概念，原告的主张需要给予一般法律保护，依赖于“原告确实需要法院帮助其实现权利，而且法律保护需要未被滥用”，(15)其作用在于标记多余或者滥用的诉讼，从而为法院进一步审理实体争议并作出判决创造条件。是否具有一般法律保护需要，需要在受理案件后经过实质审查来确定，在必要时还应当通过庭审程序听取当事人的意见。在最高法院的司法解释中，行政调解及仲裁行为、协助执行行为、行政过程行为、重复处理行为均属于不具有一般法律保护需要的情形。在适用司法解释相应条款以受案范围的名义排除一般法律保护需要的20个案例中，以裁定不予受理方式结案的有7件，占该类案件的35％，而在这7件案件中。当事人上诉的案件有6件，上诉率达85.7％，明显远高于行政诉讼案件的整体上诉率。这在很大程度上说明了对此类案件进行开庭审理和法庭调查的必要性，而该必要性也高度契合了大陆法系国家对此类问题审查的实际运行状况。由此观之，该部分司法解释的相关规定有受案范围之名而无受案范围之实，自然难以发挥起诉条件的作用。 3.属于案件实体审理的内容本应在开庭审理后得出结论。从逻辑上讲，行政机关的行为是否属于柔性的行政指导，是否对相对人权利义务产生影响，相对人的要求是否合理，只有在法院受理案件并经审查确认该起诉具有一般法律保护需要，从而使案件进入实体审理阶段后，才能由法院通过实体判决得出结论。换句话说，当事人的起诉是否具有事实根据和法律依据，既不属于受案范围解决的问题，也不属于一般法律保护需要考虑的范畴，司法解释将这些情形作为受案范围问题事先排除，实际上混淆了受案范围与案件实体审理内容的区别。在适用司法解释相应条款的44个案例中，裁定不予受理的仅有6件，并且其中3件为信访案件，由于此类案件通常属于社会敏感案件，法院对其不予受理往往受到司法政策的影响而非法律技术操作的结果，故可以将其排除在统计范围之外。据此统计，法院对此类案件适用裁定不予受理的比例仅为7.3％，远低于图1中的案件整体比例。 由此看来，司法解释对受案范围的理解已经超出了受案范围的题中之意，一些本不属于受案范围范畴的问题被作为受案范围来规定，表现出了制度逻辑上的混乱。将上述三类情形均排除在行政诉讼大门之外，实际上是对受案范围理解的错位，导致受案范围、一般法律保护需要、案件实体审理三个本应相互独立的诉讼制度，在司法解释这里却出现了不应有的交集(见图2)。而案例样本的统计分析也表明，法院对于这种“混合型”受案范围的审查往往并不能在起诉阶段就轻易给出正确结论，先受理后审查成为法院更倾向于采用的做法，司法解释将三类情形作为起诉条件的安排，与相关条款内容的本质和应有地位相去甚远。制度安排与司法实践的冲突，催生制度再造的需求。
图2：司法解释中受案范围、一般法律保护需要、案件实体审理三者关系图 (二)“高阶化”起诉条件沦为政策性工具
图3：1990-2012年全国法院受理一审行政案件数量图(16) 在行政诉讼中，法院、行政机关、相对人三者之间的利益权衡、博弈贯穿全程，行政机关的威势不仅远胜相对人，甚至掣肘法院，法院受理案件的复杂性和不确定性远超刑事和民事诉讼。(17)不仅相对人不愿告、不敢告，甚至不少地方法院也不愿受理、不敢受理。而司法解释对受案范围界定的错位则使受理案件从法院必须依法履行的义务变成了自由裁量的权力，加剧了行政诉讼“立案难”，这显然是与《行政诉讼法》修改的方向相悖的。 受案范围被认为是行政争议进入行政诉讼的门槛，司法解释把受案范围与一般法律保护需要以及法院实体审理的内容混淆起来，将这些问题作为起诉条件一并处理，进一步加剧了起诉条件的“高阶化”。虽然起诉条件“高阶化”问题在民事诉讼中也同样存在，但是行政诉讼中权力和权利之间错综复杂的关系使得法院受理行政案件的难度进一步提高。行政诉讼起诉条件的“高阶化”突出表现为法院对“混合型”受案范围的审查从简单的形式审查变成了提前进行的实质审查，而这种立案阶段的实质审查由于缺乏听取意见和当事人抗辩的程序保障，变成了一块不受约束的“灰色地带”，这意味着法院拥有了更多的自由裁量权，只要是法院不想受理的案件，法院均可以理商气壮地以不属了受案范围为由拒绝受理。需要说明的是，图1中裁定不予受理的比例较低，裁定驳回起诉的比例较高并不代表法院更愿意受理案件。相反，绝大部分案件实际上是法院以口头方式告知当事人不予受理的，“肯定有问题的先退回去，基本没问题的予以立案审查”，(18)从而防止案件受理后难以脱身。如此一来，法院是否受理案件不再受到《行政诉讼法》上规定的受案范围约束，而是可以根据一定时期的司法政策进行弹性调整。图3中历年行政诉讼受案数量的变化，基本都是政策影响和推动的结果。在《行政诉讼法》实施之初，为解决行政诉讼受案数量不足的问题，最高人民法院在1993年10月的全国行政审判工作会议上，要求各地各级法院“积极大胆地依法受案”，受案数量有了明显增加，从1994年的35083件一跃升至1995年的52596件。此后，行政诉讼受案数量增长缓慢，2009年上半年，全国一审行政案件受案数量同比下滑超过10％，为扭转颓势，最高法院下发了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，(19)要求“不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件”。在最高法院政策的推动下，最终实现了全年受案数量反增10％，并保持了连续三年的增长态势。由此可见，在当前的司法环境下，“混合型”受案范围不仅表现出制度逻辑上的错位，还变成了法院自主掌握开合的阀门和控制受理案件数量的工具，如果没有最高法院一再强调要积极大胆地增加受案数量，司法解释中受案范围界定更会变成消极司法的口实，严重阻碍行政诉讼受案数量增长。因此，有必要分析这种“混合型”受案范围的根本成因，并在此基础上找出使受案范围在制度上和实践中回归本义的路径。 三、溯因：受案范围界定背后的难言之隐 最高法院司法解释的权威性决定了其对受案范围的界定在司法实践中产生的影响无疑是巨大的，不仅司法解释的具体内容会直接指导法院如何受理案件，司法解释中透露出的司法信号对法院的影响也是潜移默化的。而司法解释之所以对受案范围如此理解，受到法院在国家权力结构中所处地位和宏观司法政策的影响，同时也是面对我国行政诉讼制度本身缺陷时的无奈选择。 (一)权力划分功能的过分倚重 司法权与行政权的关系贯穿于行政诉讼制度运行的始终，而受案范围作为行政纠纷进入行政诉讼程序的“关口”，起到了划分司法权与行政权二者界限的功能。在权力分立的国家，司法权往往是最为弱小的权力。“司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”(20)我国虽然实行人民代表大会制度，不同于西方的“三权分立”，但是司法机关的弱势地位是相似的，行政权高于司法权的观念根深蒂固，法院的人财物受制于行政机关更是直接造成了“司法地方化”的后果。在这种权力博弈的现实格局下，如果司法过度介入行政权的领地，必然是“贪多嚼不烂”，反而有损司法权威。因此，虽然最高法院十分在意受案数量，却也是关心行政诉讼制度和行政审判的生存资源使然，将前述8项行政机关的行为以受案范围之名加以排除则透露出了最高法院整体上的消极态度，而地方法院对司法解释的解读无疑会倾向于更加保守。受案范围是司法权介入行政权的外在界限，自然会变成法院避免遭受行政权激烈对抗的“挡箭牌”，承受了不应承受之重。 (二)受案范围界定标准的弊端 不同于其他国家从“行政争议”角度界定受案范围，在《行政诉讼法》修改之前，我国行政诉讼受案范围的界定标准是“具体行政行为”。比较而言，我国的行政诉讼受案范围是非常狭窄的，不仅导致将许多类型的行政活动排除在外，还经常让法院难以确定案件是否属于受案范围，“在审判实践中，各方面提出的问题，主要集中在受案范围问题上”，(21)对于一些复杂的案件，法院自然倾向于先受理案件再作出是否属于受案范围的判断。虽然《若干解释》早就以“行政行为”为标准扩大行政诉讼受案范围，但由于我国司法权和行政权之间缺乏良性互动，法院不能保持足够的能动空间和开放态度，《行政诉讼法》在实践中依然被消极实施，以司法的能动性来弥合立法的不足更是举步维艰，这使得受案范围界定标准与实践发展需要之间的差距变得更加明显。因此，最高法院不得不对受案范围问题作出答复和解释，以指导各地法院的行政审判。在这一过程中，如果对受案范围的理解出现错位，就会将某些本应受理的行政争议案件以不属于受案范围为由排除。如表1中对相对人权利义务不产生实际影响的行为就因为不符合具体行政行为“处理性”特征而不被受理。 (三)审理程序二元构造的缺失 行政诉讼审理程序的构造脱胎于民事诉讼，我国民事诉讼程序的单一构造被移植入行政诉讼之中，直接对行政诉讼审理程序构成了影响。从逻辑上讲，受案范围、管辖权、当事人是否适格、是否具有法律保护的必要等问题，应当是法院作出实体判决的前提，否则法院便没有权力作出判决或判决将不具有实际意义。这决定了民事诉讼的审理程序应当分为两个部分，一部分是解决法院是否能够和有必要作出判决，一部分是解决法院对争议作出何种判决，这就是民事诉讼审理的二元构造，即实体判决要件的审理和本案诉讼请求的审理。(22)我国民事诉讼审理程序的问题在于没有把实体判决要件审理纳入到审理程序，而是将其放在了审理程序开始之前的立案审查阶段，从而形成了民事诉讼审理的单一构造，即只对案件实体争议问题的审理。这种诉讼程序的单一构造，同样体现在行政诉讼程序中。由于我国并没有实体判决要件的设置，为节约司法资源，司法解释不得不将实际上属于该要件范畴的情形，装进受案范围的“口袋”中，从而造成了受案范围内涵与功能的错位，本应作为实体判决要件审理的受案范围、一般法律保护需要等问题被作为起诉条件进行审查。而这种缺少审理程序支持的审查，必然难以得到当事人的信服，在裁定不予受理的14件样本案例中，12件为上诉案件，占到了裁定不予受理案件的85.7％。 四、归位：再造行政诉讼理念与制度空间 受案范围事关司法权与行政权的关系，成为最高法院司法解释关注的重点。而权力结构中的弱势和消极司法的姿态，又造成了地方法院对请示最高法院这一路径的依赖，导致最高法院频频对受案范围作出司法解释，如此循环往复，受案范围涉及的问题像滚雪球一样越来越多。“大容量”的受案范围进一步加剧了法院在个案中审查判断的难度，也成为法院拒绝受理案件的口实。因此，要回归受案范围的本来面目，就应当最大限度地降低司法解释的必要性，以消除这种循环解释的怪圈，而这需要诉讼理念的更新和制度空间的供给。 (一)可审查假定原则的确立与提倡 可审查假定(presumption of reviewability)，既是一项法律原则，又是一种司法理念，它要求凡是行政争议原则上都假设可以接受司法审查而无须法律明文规定。可审查假定形成于英美法系国家，在美国最高法院1976年的一个判决中，最高法院指出：“只有根据明白的和令人信服的相反的法律规定，才能限制法院进行司法审查。”(23)虽然大陆法系国家并未明确提出可审查假定的原则，但是德国行政法院法第40条中“公法上之争议，非属宪法性质者，皆得向行政法院提起诉讼”的规定表明，“针对国家的行为或者停止作为所提供的法律保护，原则上不依赖于该行为的法律形式。这是对传统列举原则的拒绝，是与宪法所要求的实施有效法律保护的精神相吻合的”，(24)体现的是同样的司法理念。 最高法院《若干解释》第1条第1款明确规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”根据《若干解释》制定者的观点，所有行政行为原则上都应当纳入行政诉讼受案范围，(25)这实际上也体现了可审查假定的原则和理念。 在适用排除刑事司法行为条款的样本案例中，以判决和裁定驳回起诉方式结案的比例达87.5％，不论是有意为之还是无心之举，可审查假定原则已经充分体现出来。例如，在黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案(26)中，黄石市公安局的扣押行为是否属于行政诉讼受案范围是争议的焦点。最高法院并未简单地以争议不属于受案范围为依据，不经审理径行裁定驳回起诉，而是受理上诉并进行了开庭审理，充分听取双方当事人意见，最终确认诉讼标的不属于刑事司法行为。从而进一步对行政行为进行合法性审查。这种做法体现了可审查假定的要求，从而有效保护了当事人的合法权益。 可审查假定原则在行政诉讼中的提倡，包含了对法院由消极保守向能动开放姿态转变的要求。其意义在于，尽可能使所有的行政行为都纳入到受案范围，从而降低当事人启动进入司法审查程序的难度，至于是否确属受案范围，则由法院受理案件后通过审理得出结论，如果法院经审理认为不属于行政诉讼受案范围，则不再继续进行案件实体审理。这样一来，就将受案范围之争转化为可实体审查之争，避免法院因受案范围认识上的偏差和制度的模糊而规避受理行政案件。(27)确立可审查假定原则意味着受案范围划分权力界限功能的弱化，不论是对受案范围的肯定性还是否定性列举原则上均失去了存在的必要性，确实需要列举的，则应当严格遵循从权力划分的“横向维度”来界定受案范围。也即，在表1列举的情形中，除了刑事司法行为之外，其他均不应规定在受案范围的司法解释中。 (二)实体判决要件的设置与归入 与我国长期以来起诉条件的“高阶化”形成明显对比的是，大多数国家法院实行的是立案登记制，起诉条件通常只是需要提交合法的起诉状和缴纳必要的诉讼费用，至于当事人、法院和诉讼标的方面的问题，则是在诉讼程序启动后作为实体判决要件进行审查。所谓实体判决要件也称为诉讼要件，是指法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并作出实体判决的条件。(28)例如，德国行政诉讼制度中的实体判决要件主要包括法院具有管辖权、诉讼参加人具有权利能力和诉讼能力、有适当的诉的种炎、具有权利侵害的可能性、经过复议程序、符合起诉期限、具有一般法律保护需要。(29)又如，法国行政法院在作出判决之前需要满足如下条件：案件属于行政法院的特定管辖权；被审查行为的性质是“行政”的；有一个在先的行政决定；具有原告资格；平行救济的缺乏；未超过起诉时效；未排除司法审查。(30)由此可见，在这些国家，受案范围、管辖权、一般法律保护需要等问题是被作为实体判决要件在案件受理后审理的，(31)并且由于诉讼要件齐备，受案范围也无须越俎代庖，承担不应有的重任，避免起诉条件“高阶化”。图1中结案方式的对比表明，我国法院对受案范围的审查程序实际上暗合了对实体判决要件的审查方式，这是司法审查的逻辑规律使然，同时也为设置实体判决要件创造了有利条件。 因此，有必要改革过去的立案审查机制，将程序的启动权交给当事人。修改后的《行政诉讼法》第51条关于“登记立案”的规定即体现了这种精神，只要当事人提交了记载必要事项的起诉书并预交诉讼费，行政诉讼程序即应启动，也就是实行“立案登记制”，以避免法院“未立先审”，从而有效减少法院在立案审查阶段的裁量权，防止法院基于各种不相关因素考虑而任意拒绝受理案件。在此基础上，确立行政诉讼实体判决要件制度，将受案范围作为与管辖权、当事人适格、复议前置、起诉期限等并列的实体判决要件。与此同时，增设一般法律保护需要要件，以便将行政调解和仲裁行为、协助执行行为、行政过程行为、重复处理行为的审查“归位”于其中。 不具有一般法律保护需要的情形很多，排除行政调解和仲裁行为，行政协助执行行为是因为它们均属于存在“更容易途径”的情形，提起行政诉讼是无用或者无效率的；对行政过程行为提起诉讼是属于“不适时”法律保护的情形，当事人过早地向法院主张权利；而起诉重复处理行为则属于恶意、滥用诉权的情形。虽然不具有一般法律保护需要并不影响法院受理这些案件，但是法院有理由拒绝对实体法律争议进行实质性审理并做出判决。同时，对于明显不具备实体判决要件的起诉，法院应当进行必要的释明，引导当事人合理行使诉讼权利。这样一来，受案范围与一般法律保护需要之间的关系就如图2所示变得明晰，也就回归了其只确定“哪些性质或类型的争议应当是通过行政诉讼途径解决”(32)的功能。 (三)复合型审查程序的构建与适用 一般来说，案件的处理程序是渐进式、阶段式的，法院先要审查起诉行为是否成立，如果符合形式要求的话就启动诉讼程序，然后再审查实体判决要件是否齐备，最后，由法院对实体争议进行审理。
图4：受案范围与一般法律保护需要关系图 这被称为诉讼过程的“三阶段构造论”。(33)但是在现代大陆法系国家，诉讼阶段的区分并不是绝对的，在实体判决要件审理和本案实体审理的二元构造中，二者实际上是并行的，从而形成了“复合型审查程序”。例如，在日本行政诉讼法上，实体判决要件审理原则上是进行本案实体审理的前提程序，在法院认为诉讼欠缺实体判决要件时，法院将以诉讼本身不合法为由作出不予受理的判决。但是在本案审理过程中，有时会发生在诉讼提起时具备实体判决要件，而在本案实体审理过程中却不具备实体判决要件的情形。此时，法院就可以不具备实体判决要件为由作出驳回判决。(34) 实际上，由于实体判决要件的审理并非纯粹的程序性问题，实体判决要件的审理和本案实体审理难以截然分开，因此，大陆法系国家的“复合型审查程序”可资借鉴。 首先，复合型审查程序能够为当事人提供充分的程序保障，这是其作为诉讼程序的基本功能。通过审理程序的展开，双方当事人主张的事实和理由得到了交锋，相关证据得到了充分质证，法院的裁判更容易获得当事人的信服。 其次，实体判决要件的审查，原则上在诉讼程序开始后集中进行，发现不具备实体判决要件的，法院裁定驳回起诉，可以减少当事人讼累，提高诉讼效率。如果在本案实体审理阶段才发现不具备实体判决要件的，人民法院仍可以直接裁定驳回起诉，不必继续进行本案实体审查。 由此可知，对表1中的行政指导行为、对相对人权利义务不产生实际影响的行为以及拒绝相对人不合理要求的行为，这些属于本案实体审理的问题，法院应当与本案实体判决要件分别进行审查，发现无理由的，判决驳回诉讼请求。至此，司法解释中的8项否定性列举各归其位，受案范围充分减负，一种新的行政诉讼审理结构(见图5)建立起来，与传统行政诉讼的审理结构(见图6)形成了鲜明的对比。
图5：行政诉讼复合型审查程序流程图
图6：传统行政诉讼审理程序流程图 五、结语 虽然《行政诉讼法》的实施标志着我国司法审查制度初步确立，但是外部的压力和审判权独立的欠缺，使得法院在受案范围问题上进退维谷，以“请示”和“解释”的方式来规避法律和政治风险，成为法院基于司法能力的认识而做出的理性选择。然而，随着当代中国司法改革的推进和《行政诉讼法》的修改完善，司法权亦应当学会必要的坚持和担当。实现从“法无明文不受理”向“法无明文即受理”的转变，这不仅是司法制度的改革，更是司法理念的更新，也意味着司法由消极保守向积极开放的转型。惟其如此，法院才能不必继续在受案范围的问题上如此纠结，相关的司法解释也终会退出历史舞台。与此同时，司法理念的开放性为行政诉讼制度的进一步完善提供了操作空间，将实体判决要件制度引进我国行政诉讼程序中，进而合理排定受案范围在行政诉讼中的位置，将对改变我国起诉条件“高阶化”、促进司法审查制度的完善起到积极的建设性作用。 当然，一项制度的好坏最根本的不是其逻辑是否周延，而是要看其实际运行效果，关于复合型审理结构的运作也还存在诸多理论和技术问题，需要进一步探时。 注释： ①李广宇、王振宇、梁凤云：《行政诉讼法修改应关注十大问题》，载《法律适用》2013年第3期。 ②本文中使用的司法解释文本资料来源于最高人民法院官方网站。 ③适用《若干解释》相关条款的案例源于中国知网中国法律知识资源总库案例库：适用其他《规定》相关条款的案例源于北大法宝司法案例库。以相关核心词句为关键词分别检索得案例69个和11个。 ④江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第268页。 ⑤江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第273-274页。 ⑥刘万金：《行政机关能撤销其先前作出的协助法院执行行为吗？》，载最高人民法院行政审判庭主编：《行政执法与行政审判》(2010年第6集)，中国法制出版社2011年版，第121页。 ⑦江必新主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第38页。 ⑧赵大光、杨临萍、王振宇：《关于审理行政许可案件若干问题的规定的理解与适用》，载2010年1月6日《人民法院报》第5版。 ⑨江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第61页。 ⑩江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第279页。 (11)甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第28页。 (12)江必新主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第42页。 (13)江必新主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第43页。 (14)杨伟东：《行政诉讼受案范围分析》，载《行政法学研究》2004年第3期。 (15)[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第386页。 (16)数据来源于《中国法律年鉴》(1990-2008)以及《全国法院司法统计公报》(2009-2012)。 (17)王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社2012年版，第16页。 (18)引自杭州市中级人民法院某副院长在2011年全市法院行政审判培训班上的讲话。 (19)王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社2012年版，第16页。 (20)[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第391页。 (21)江必新：《是恢复、不是扩大——谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定》，载《法律适用》2000年第7期。 (22)张卫平：《起诉条件与实体判决要件》，载《法学研究》2004年第6期。 (23)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第600-601页。 (24)[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第203页。 (25)江必新：《司法解释对行政法学理论的发展》，载《中国法学》2001年第4期。 (26)参见《最高人民法院公报》1996年第1期。 (27)刘普春：《行政诉讼原理及名案解析》，中国法制出版社2001年版，第403页。 (28)宋朝武：《民事诉讼受理制度改造的理性视角》，载《法学论坛》2007年第3期。 (29)[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第137页。 (30)[英]L.赖维乐·布朗、约翰·S·贝尔：《法国行政法》，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社2006年版，第149-166页。 (31)虽然英美法系国家没有实体判决要件的概念，但是法院在进行实质性司法审查之前，应当对案件是否排除司法审查、是否符合穷尽救济原则和成熟性原则等问题进行审查，这与实体判决要件异曲同工。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第597-662页。 (32)黄先雄：《行政诉讼中的权力关系》，中南大学出版社2012年版，第67页。 (33)[日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第155页。 (34)江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第206-207页。
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