市场经济下城市规划控制与引导作用，本文主要内容关键词为：城市规划论文,市场经济论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要
在当前经济转轨的重要时期，城市规划控制与引导作用尤其显得重要。城市规划控制能够解决市场机制下城市建设与发展的矛盾，保障公众长期利益。规划引导则有利于发挥市场优势，促使城市高效发展。针对市场经济特点，本文论述了规划控制与引导作用的意义，重点分析了各自的内容和特点，强调指出在社会主义市场经济下两者的重要性。
一、市场经济的基本特征
市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式。市场经济体制下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产要素流动和城市土地资源优化配置的基本运行机制。
改革开放以来，我国已从计划经济体制迅速向社会主义市场经济体制转化，城市的方方面面发生了巨变，首当其冲是城市土地资源配置制度从以单纯的行政计划无偿配置向有偿配置与计划控制下市场配置的转变。由于实行了新的政策，90年代以来，中国城市掀起了前所未有的建设高潮。发达国家已获实践的市场经济优点给发展中的我国城市带来了罕见的生机和活力。城市土地的有偿利用不仅提高了土地利用效益，节约了用地，优化了城市用地结构，而且促进了城市房地产业的迅猛发展，为城市发展和建设提供了充足的资金来源。
市场经济虽然对形成城市土地市场和带动城市建设具有强大的作用，但也有缺陷。对经济效益的过度追求往往造成对公众利益的侵害；土地供给的有限性与价格的上涨趋势导致城市土地投机活动。规划如不加控制与引导，市场机制很容易导致城市建设盲目性和城市机能失调。
社会主义市场经济实质是在宏观控制下的市场经济，这意味着城市规划与管理既不是单以行政手段进行控制，也不是仅仅靠市场调节，而是靠“两只手”，一只是城市规划、行政法规这只“有形的手”，一只是市场机制这只“无形的手”〔1〕。
二、城市规划的控制作用
1.规划控制的意义
在市场经济条件下，城市建设的经济规律对于有效地利用土地资源，协调城市活动空间需求，起着不可低估的作用。但是市场调节也存在严重的不足，主要表现在：其一，市场经济不能自发解决外部效应问题。所谓外部效应是指：个体的经济行为给他人带来的影响，这种影响自己和他人都无法作出明确判定，其利益的大小程度在价值上具有模糊性。例如污染的工厂给周围环境造成的影响；过高的开发强度使相邻的建筑日照和通风条件受到的阻碍；城市开发对历史文物古迹建筑和自然景观的破坏而造成城市特色风貌的损失等。这些效应无法或不易在价值上予以确定。其二：市场调节不能保障社会公益事业的建设。城市公益设施，如绿地，道路交通设施等往往没有直接的经济效益或经济效益很低，难以从经济角度激发市场，吸引投资，而这些公益设施对于保障公众利益，维护城市正常机能至关重要。以上问题不能通过市场本身，而只有靠代表社会整体利益的城市规划的控制加以解决。
2.规划控制的概念
城市规划控制是指城市规划作为一种政府行为，一种公共干预手段，在特定阶段对城市建设和发展行为施加的影响，以保障整体的长远利益，实现预期的规划目标。具体讲，城市规划控制就是“按照法定程序编制和批准的城市规划，依照国家和各级政府颁布的城市规划管理有关法规和具体规定，采取法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市的各项用地和当前的建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市各项事业有计划有秩序地协调发展，保证城市规划的实施”。〔2〕
3.规划控制方式
城市规划控制作为干预建设行为方式，因作用的侧重点和程度不同可分直接控制方式和间接控制方式。直接控制建立在以城市空间物质要素的基础上，是对物质空间建设活动直接管理的行为。直接控制所提出的规划目标，规划条件，规划过程等都是物质性的。例如对人口规模、用地规模、设施规模和标准的规划控制。间接控制是通过正式的或非正式的、制度化或非制度化的途径来制定相关的公共政策，以便间接达到规划控制与调节的目的。间接控制通过与城市规划相关的其它领域所施加影响，对实现规划目标具有良性的促进作用。
在目前规划体系的各个层次上，规划对建设行为的控制程度有较大差别。我国的总体规划，类似于英国的结构规划，美国的综合规划，其内容、深度、要求虽相差较大，但总的来说偏重于对城市发展经济、社会状态，城市发展目标，政策框架的研究，制定的是城市发展宏观空间布局。鉴于此阶段研究的是一些宏观的、全局的原则性问题，虽然是按法定程序编制，一般不作为控制建设行为的操作性法定文件。我国的总体规划、分区规划一般对用地规模、道路系统、大型市政设施和公共设施等提供直接控制，其它方面提供间接控制。此阶段的控制作用有限。
近年在我国城市广泛采用的控制性详细规划较好地为规划控制提供了定性、定量、定位的可操作性条件，但因目前尚无统一的编制标准，各地在提供的文件深度、性质、约束条件等方面存在较大差别，严密性不强，对开发活动尚不具备直接法定的控制作用。随着规划编制方法科学性增强，规划水平逐步提高，以及规划法规逐步完善，控制性详规必将走上规范化、法制化的轨道，规划控制中依法行政将会有美好的明天。
4.规划控制的内容
规划控制内容包括许多方面，概括起来可分为定性控制、定量控制和定位控制。
定性控制是指对城市功能及城市空间主要使用功能的控制，它规定城市的主要职能，限制城市空间的活动用途。正确制定城市性质不仅有利于体现城市特色，明确主导职能，而且有利于突出规划结构特点，并为控制城市用地，确定各种公共设施水平等提供可靠的技术经济依据。对城市空间使用功能的控制限制了不合理开发建设活动，保证了城市土地的合理利用。
定量控制是指对城市发展和建设活动所进行的一系列量化技术经济要求的控制。例如人口、用地规模控制，用地比例控制，开发强度控制等等。定量控制使开发建设按一定的具体标准和要求进行，从而使规划控制变得更准确，更确定，更周全，便于操作。
定位控制是指规划对城市建设行为在城市空间中具体位置的规定，它限定了建设活动必须在特定的空间范围内进行，从而保证了开发项目在用地空间中的确定性。例如规划区范围划定，道路线型及走向规定，建设项目用地界线规定，文物建筑保护区界线规定等。
5.规划控制的特性
为了达到控制目的，规划控制应该体现以下特点。
整体性 城市规划各编制阶段应相互衔接，上阶段是下阶段的前提和基础，下阶段应尽量深化和完善上阶段内容，并进行合理的反馈，体现规划目标、方法、措施的连贯性和统一性，各阶段规划控制条件在定性、定量和定位方面体现整体性。
确定性 规划控制条件应详尽、明确，一方面为开发方提供行为规范，另一方面为管理监察方和司法部门裁定提供评判依据。
法规性 规划控制作为对土地开发和使用行为进行干预的途径，必须具有法律属性。规划控制通过立法而生效，真正体现规划控制的法律约束机制。
开放性 规划控制条件不仅直接关系到公众利益，也广泛涉及到各单位、集体、个体的切身利益，因此，规划条件的制定、修改、实施过程必须透明。规划成果及时向公众开放。
共同性 规划控制一旦作为法规付诸实施，对城市政府，主管部门和个体一视同仁，共同约束开发方和管理方。
三、城市规划的引导作用
城市建设必须经历一个漫长的过程，在此过程中，城市建设的条件和要求必然随着不同经济形势和国家各项政策不断完善和变化，在当前变革和过渡时期，这种变化更加显著。新体制下城市的发展不仅仅取决于国家投资去向，而更多取决于不确定的因素，如果规划缺少适当的可变性与多样性，必将成为生动经济发展的束缚，在市场经济条件下，难免会束手无策，错失良机。强调规划的控制作用，并不能否定规划的灵活性和适应性，也不能否定规划的引导作用。
城市规划对城市建设的引导作用涉及到很多方面，概括讲，可分为以下几点。
1.土地利用的兼容性引导
土地利用的兼容性是指在一定的条件下，改变地块规划用地性质的特点。这就为今后土地利用留有一定的余地，并为开发者提供了一定的选择机会。土地用途不是在无条件下随意变更的。规划可以提供多种变更方案，并明确界定各种变更条件，便于管理操作。例如，把一块居住用地改为商业用地，必须相应提高土地价格，且不得对道路和周围用地造成不良影响。
2.定量控制指标的适当变更
为了充分合理利用土地，也便于为房地产部门提供多项选择机会，在某些情况下，应允许开发容量的适当改变。同样，开发容量的增加必须附带一定的条件，因为容积率的增加必然会给城市带来负作用，造成环境质量下降。在土地出让，开发商由增加容积率带来的收益应按比例上缴给城市政府。规划应对这种情况作出具体规定，便于开发方与管理方取得共识。例如温州市对开发商要求增加容积率带来的收益采用累计分成法。经审批同意的按表1标准分成，未经审批同意的， 所得收益部分收归城市政府所有。〔3〕
表1
增加规划建
筑面积基数 5～10 11～20 21～30 31～40 41～50 52以上
比例
50 60 70 80 90 100
3.规划鼓励措施
奖励城市公益设施项目 运用奖励手段引导开发商投资建设公益事业。例如在基地内提供公共绿地和公共广场的项目可以得到增加容积率的奖励。规划应对各种奖励条件作出具体规定。南宁市对提供公共绿地和广场的项目制定了具体补偿标准（表2）。此外还明确规定了公共绿地和广场的条件：任意方向净宽度不小于5m，实际使用面积不小于50m[2]的平方；常年作为公众使用，中途不得改变使用性质；上空不得有主体建筑，但不包括有骑楼，交通廊或采光天棚。
表2
地块规划 提供1m[2]的平方广场或公共绿地增加的
容积率建筑面积(m的平方)
5.1～8.0
4.5
2.5～5.0
3.5
1.2～2.4
1.5
小于1.2
1.0
鼓励综合利用开发旧城区 旧城更新是一项费时、费力、庞杂的工作，而且需要大量资金，仅靠城市政府实力，事实证明举步维艰。应该有一系列政策措施，调动投资者积极性，吸收投资。若能成片改造旧城，投资商在建设商业设施的同时又能投资建设道路，并解决低收入居民住宅问题，则应给予商业建筑容积率适当增加的奖励，并且可以在新区获取相应的住宅建设补贴用地。
鼓励提供低收入居民住宅的项目 投资低收入居民住宅的项目应得到优惠经济政策的补偿，如减免某些税费，增加财政补贴，发放贴息或半贴息贷款。政府所贴费用可从具有级差地租优势的其它项目中获取。
鼓励开发中保护历史文物古迹 因基地上的历史文物古迹需要保护受到规划控制，致使开发商蒙受经济损失，应该允许开发商在经规划部门批准同意的地块上适当提高开发强度，给予一定的补偿，从而使规划控制，历史文物的保护变得切实可行。
其它引导措施 为了给开发商提供更多选择机会，也为规划设计者发挥想象力和创造性创造有利条件，对某些规划条件不必作出指令性控制，只提供轮廓性的指导原则。这些措施包括：适当扩大开发地块范围，利用成片成组建设，取得统一的面貌；对城市风貌、景观、建筑造型、色彩提出引导性建议等等。
四、结语
市场经济机制能够实现对生产要素的合理配置与利用，它通过供求关系和竞争机制的作用，能充分合理利用城市土地资源，取得最佳的经济效益。但对城市建设和发展来说，市场机制不是万能的，它往往带有局限性、被动性，在特定条件下还会失灵，这就必须依赖于城市规划控制。规划作为公众利益的代表，对解决市场机制自身的矛盾，保障整体长远利益起着不可缺少的平衡作用。在经济转轨的重要时期，一方面应大力加强规划控制作用，防止片面追求经济效益而侵害社会效益和环境效益的倾向。城市规划不应被视作纯粹为经济建设服务的附庸，更不应该被当成经济发展绊脚石。规划控制不是为了限制发展，而恰恰是为了城市长期更好地发展。另一方面，在市场经济条件下，城市发展的机会更具偶然性和不定性，而这种机会对推动城市规划实施具有积极的效应，现实和将来要求城市规划必须具有一定的灵活性和适应性，把握发展的良好机遇，能够及时地为投入的资金提供适当的用地空间和基础设施条件。总之在社会主义市场经济条件下，规划应有两手准备，一是加强规划控制作用，规范城市建设活动，保障城市健全发展，二是增强规划应变能力，适应市场机制要求，提供激励，主动发挥城市规划的引导作用。
1995.6