WTO框架下中国农业支持与保护政策的运作空间及其调整，本文主要内容关键词为：中国农业论文,框架论文,政策论文,空间论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美《农业合作协议》的签订，使中国加入世界贸易组织（WTO ）的步伐大为加快。加入WTO 意味着中国国内农产品市场全面向世界开放。中国农业怎样在国际竞争中继续支撑整个国民经济的健康运行，完全依赖于我们如何按照国际惯例给农业以既符合WTO规则， 又富有效率的支持与保护。
一、WTO框架下中国农业支持和保护政策的运作空间
在WTO框架下，对农业的支持和保护包括国内支持、 市场准入和出口支持三个方面。按WTO规则，这三方面各国都有相应的减让义务。 加入WTO，意味着中国对农业的支持与保护政策的运作空间将有所缩小。
1.WTO框架下的国内支持空间
国内支持措施主要是对农业生产者在生产投入和生产过程中的各种补贴和收购价格支持以及税费优惠。《农业协议》把国内支持措施分为两类：一类是产生贸易扭曲的政策，另一类是不引起贸易扭曲的政策。《农业协议》对后一类国内支持措施可免予减让承诺，而对前一类国内支持措施则要求予以减让，对发展中国家要求国内支持总额不得超过农业总产值的10%。 国内支持减让承诺的基期为1986 —1988 年， 并从1995年开始到2004年将国内支持措施削减13.3%。对我国来讲，由于长期执行的是一条剥夺农业以支持工业发展的工农关系政策，国家对农业非但没有支持和保护，反而从农业中抽取大量的资金，农产品生产的国内支持措施水平即AMS值为负值。1986 年为－1780.94 亿元人民币， 1988年为－1484.61亿元人民币，1995年为－591.39 亿元人民币。 按WTO规则，中国虽不需要承担国内支持的减让义务， 但同时也决定了今后对农业的国内支持水平不能超过WTO规则的基期1986—1988 年平均农业生产总值的10%。由于1986—1988年平均农业生产总值为4851亿元，所以，今后国内支持水平的空间仅为485亿元人民币， 按现行汇率计算也不过58—60亿美元。这一水平不仅是发展中国家的最低水平，而且，与发达国家相比，则显得更低。美国削减后的国内支持水平为191 亿美元，欧共体削减后的国内支持水平为769亿美元， 日本削减后的国内支持水平为283亿美元。只要在其承诺的水平内， 这些国家今后仍可以大量使用对农产品的价格支持，保持其农产品的市场竞争力。随着我国工业化水平的提高，中国具备了工业反哺农业的条件， 但我们认为在WTO框架下，中国国内支持农业的空间确实太小了。这也许是我国长期以来过分倾斜于工业、剥夺农业的恶果之一。
2.WTO框架下的市场准入空间
WTO规则的核心内容就是降低贸易限制，扩大市场准入。 这使我国在市场准入空间方面显得不利。其一，按WTO规则， 各成员国必须取消非关税措施。长期以来，我国农产品进口主要采取非关税措施进行调控，粮、棉、油、糖等主要农产品均实行配额、许可证等非关税措施管理。加入WTO以后，我国将失去对所有农产品的这些非关税手段， 国内农产品市场仅剩下关税这一唯一的保护措施，这对我国在市场准入方面的宏观调控是非常不利的。其二，按WTO规则， 对于原有的非关税措施可以将其合法转化为“关税等值”。由于WTO规则减让基期1986—1988 年我国大部分农产品的价格低于国际市场价格，因而非关税措施关税化后的“关税等值”为负值。在这种情况下，我国将无法使用WTO 规则规定的将非关税措施关税等值化的手段。非关税措施关税化手段的丧失，对农产品的贸易保护同样不利。其三，按WTO规则， 在不能将原有的非关税措施合法转化为关税的情况下，只能采取上限约束法自主提出约束关税，但上限约束关税必须通过与缔约方谈判才能确定。我国提出的保护农产品的上限约束关税为80%左右，底线为65%，但以美国为首的农产品出口国，不会轻易放弃其对农产品关税的高要价，将对关税谈判施加压力，上限约束保持底线在65%的水平仍然十分困难。即使能保住65%的底线水平，相比之下，加拿大小麦最终关税约束水平为76.5%，泰国大米的最终关税水平为52%，韩国大部分农产品的约束关税水平都在100 %以上，欧共体关税大部分也在100%以上， 这说明我国关税约束水平也是很低的。如果再考虑到我国还是农产品进口国这一事实，我国在主要农产品关税约束方面是很不利的。最后，即使我国自主提出的上限约束关税目标能够达到，根据WTO的要求，我国关税减让总体也要达到24%。 中美《农业合作协议》中，美方要求中国将农产品平均关税税率降到17%，其中美国关注的农产品平均关税税率更降至14.5%。关税的降低，对我国农业的贸易保护是不利的。
3.WTO框架下农产品出口支持空间
乌拉圭回合《农业协议》规定：以1986—1990年为基期，发展中国家在10 年内应对受补贴的产品出口量与补贴预算开支分别削减14 %与24%。应削减的出口补贴包括：对农产品出口的直接支付；根据出口实绩向供货厂商和贸易商品的直接补贴；以优惠价格供应贸易商品以供出口；政府行为带来的农产品出口支持；为降低农产品的营销成本提供的补贴；政府规定或强制出口商品运输给予费税的优惠与特殊照顾。我国提交的出口减让表中的基期金额高达55亿美元，与美国的直接出口补贴水平相当。但美国认为，在1986—1990年，我国的农产品国内价格低于国际市场价格，出口应具有竞争力，因而要求中国将出口补贴水平约束在零水平上。这与发达国家即使是削减36%之后的出口补贴水平相比，我国农产品的出口竞争力仍然十分有限。
综上三个方面，在WTO框架下，无论是国内支持空间， 还是市场准入空间与农产品出口支持空间，都受到很大的限制，中国农业支持与保护的运作空间确实十分有限，由此中国农业发展所面临的国内外环境会异常严峻起来。
二、中国农业支持与保护政策调整的原则
中国农业对工业乃至整个国民经济体系的建立作出了重大的贡献。为了发挥农业继续支撑国民经济的作用，适应WTO规则要求， 必须调整农业支持与保护政策。笔者认为，这些政策调整应遵循以下原则：
1.有利于实现农业现代化与增强中国农产品国际竞争力。中国目前处于由传统农业向现代农业过渡时期，农业生产力水平低下，经营方式粗放，整个农业生产由2.4亿个小农户分散经营着， 二元经济结构十分明显，因而中国的一切农业政策均应着眼于迅速推进农业现代化，否则传统的弱小的小农业生产是难以抵挡国外强大的现代农业冲击的。这要求我们的农业支持与保护政策一定要有利于实现我国农业的现代化。
与此同时，在加入WTO后，中国农业也要走向国际市场， 参与国际农产品市场的竞争。国际农产品市场竞争的实质就是产品质量与价格的竞争。谁的产品质量比较高，价格比较低，谁的产品就有竞争力，这几乎是一个常识。我国目前绝大多数农产品，不仅价格已高于国际市场，明显缺乏竞争力，而且就是低于国际市场价格的农产品，因为质量明显偏低，也缺乏市场开拓能力。因此，在WTO框架下， 中国农业政策的调整要有利于增强中国农产品的国际市场竞争力。
2.有利于工农协调发展与走可持续发展之路。在工业化初期阶段，如果剥夺农业支持工业发展还具有合理性的话，那么，在工业化已进入中后期以后，再使用剥夺农业支持工业的政策，显然是不合理的。我国到目前，一个较完整的工业体系已经建立起来，国民经济已发展到一个比较高的水平，借鉴国外的经验，应该对农业进行支持和保护。然而不幸的是，如前所述，直到目前为止，我国对农业的支持和保护仍然是负值，明显低于许多发展中国家的水平。这造成了各种生产要素大量流出农业部门，农业的基础地位不断遭到削弱，农业持续发展的基础遭到破坏，工农业关系极不协调。这在经济比较发达的东南沿海地区显得尤为突出。因此，从全国生产要素合理配置的角度出发，土地、劳动力和自然资源要素较好的地区尤其要坚持把农业放在国民经济的首位，努力实现农业与工业以及其他产业之间的协调发展和可持续发展。
3.有利于增加农民收入。由于中国农村改革的成功，使中国由过去的农产品供给严重不足演变为农产品相对过剩的格局。农业对国民经济的贡献由过去的产品贡献、要素贡献和外汇贡献为主演变为以市场贡献为主。工业化的持续发展需要有持续增长的消费市场需求作为支撑。中国农村人口占全国总人口的70%以上，因而农村市场是整个国内市场一个非常重要的组成部分。目前国内市场疲软，一个十分重要的原因就是农村市场没有开拓出来。增加农民收入可以极大地提高农民对工业品和服务的消费需求和购买力，促进制造业和服务业的发展。此外，增加农民收入还从客观上保证了农民对农业的投资能力，可以有效地解决农业投入不足制约农业发展的难题。
4.有利于遵循国际规范。如前所述，乌拉圭回合《农业协议》对不同类型国家对农业支持与保护政策进行规范。加入WTO， 就意味着承诺遵循这些行为规范。《农业协议》把这些支持与保护政策分为贸易扭曲政策与非贸易扭曲政策。中国农业支持与保护政策调整应该做到两点：一是支持政策的重点应由使用贸易扭曲政策即“红盒”政策转向非贸易扭曲政策即“绿盒”政策；二是充分利用发展中国家的权利，把发展中国家可以用于支持农业的政策用足。
三、WTO框架下我国农业支持与保护政策的调整
当前我国亟需遵循上述原则，在WTO 框架下构建合理有效的农业支持与保护政策体系。笔者认为，这个政策体系包括以下内容：
1.合理设计农业支持与保护结构，把粮食贸易作为支持和保护重点
就保护的产品范围而言，应重点保护关系到国计民生的主要产品，如粮食等，适当放开具有竞争力的农产品。由于种种原因，我国粮食生产成本每年以10%的速度递增，致使目前我国粮食价格普遍高于国际市场价格，中国在粮食贸易方面已失去了竞争优势。加入WTO 后就意味中国承诺开放国内农产品市场。粮食作为一种战略性商品，关系着一个国家的安全。1994年美国世界观察所所长布朗先生发表了题为《谁来养活中国？》的文章以后，人们对中国的粮食安全问题普遍给予了关注。事实上，中国已是一个拥有12亿多人口的大国，未来人口峰值达16亿人，解决这样庞大人口的吃饭问题，不能把立足点建立在国际粮食市场上，如果这样，那将是危险的。因此，要从保障中国粮食安全的战略出发，以粮食贸易作为保护的重点。中国政府也提出了近期内保持95%的粮食自给率和远期粮食自给率92%的政策。这是合理的，也是十分重要的。
2.加大WTO规则的“绿盒”政策措施使用力度
从保护方式来看，应强化WTO规则中的“绿盒”政策。按WTO规则，不引起贸易扭曲的政策即“绿盒”政策免予减让。“绿盒”政策措施具体包括：（1）一般性政府服务，如农业科研、病虫害控制、培训、 推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等；（2 ）食物安全目的的公共储备；（3）国内食品援助计划；（4）与生产不挂钩的收入支持；（5）自然灾害救济支付；（6）通过投资提供的结构调整计划；（7）援助计划；（8）通过生产者休耕计划提供的结构调整援助；（9 ）通过资源休闲计划提供的结构调整援助；（10）环境规划计划。在调整农业支持与保护政策的时候，要将政策转向利用这些“绿盒”政策，把它作为支持农业发展的主要手段。根据我国农业发展的现状，今后要将这些“绿盒”政策的重点放在以下几个方面：一是增加农业科技投入，即加强农业科技研究、推广以及农民教育培训方面的投入，提高我国农产品的科技含量，转变农业增长方式，增强我国农业的国际竞争力；二是增加农业基础设施建设投入，即水利、道路交通、农村电网、邮电通讯、能源及市场信息等设施建设，以间接减少农民用于生产农产品的成本支出，减缓国内农产品生产成本的上升速度；三是增强农村环境和生态投入，即加强对农村环境污染治理和环境保护工作，加强农业病虫害的预测和控制工作，加强农村公共卫生工作；四是建立与健全农业保险制度和保障体系。
3.充分利用WTO规则内的国内支持空间
在WTO框架下，中国农业国内支持仍有485亿元人民币的活动空间，按减让基期1986—1988年的平均水平计算，中国在基础设施建设、粮食储备、贫困地区扶持、自然灾害救济、生产资料的补贴等方面，3 年平均每年投入仅276亿元人民币，离485亿元尚有很大的活动空间；况且其中大半内容属于免予减让的国内支持措施。我们要根据我国农业发展的需要，借鉴国外经验，充分利用这一支持空间。我国已经初步建立了农产品收购最低保护价、粮食专项储备和风险基金制度，这些制度在近年来对稳定粮食供求、保护农民和消费者利益等方面都发挥了一定的作用。但由于财力有限，体制还没有理顺，从总体上看，对农业的支持保护体系还不健全，缺乏支持保护的力度。因此，要通过不断努力探索，逐步建立起有中国特色的对农业强有力的支持和保护体系，并使之制度化、法律化。
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