美国旧金山大都市区政府的发展，本文主要内容关键词为：旧金山论文,区政府论文,美国论文,大都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
追溯美国建国的由来，首先是设有13个州，通过州的建议，在13个州基础上成立了联邦政府，并赋予联邦政府军事、外交、邮政等有限的权力；在各州政府以下设立各种地方政府。从而，由联邦政府、州政府和地方政府构成了美国的政府结构体系。美国地方政府，从服务的内容来看，可以分为两种类型：第一类是县、区（市）、自治体，其功能是提供多项综合性服务；第二类是特别区和学校区，其功能是提供单一性服务。从空间区域上来看，也有两种类型：第一类是以州→县→区（市）为系统，将上一级行政单元细分之后作为下一级行政单元；第二类是由居民自愿组合，由下一级行政单元联合组成上一级的行政单元，包括有特别区、学校区、自治体。美国旧金山大都市区政府在发展过程中，都有过上述相应的类型和功能，但是又有其独特性，以下就旧金山大都市区政府的发展过程作一些简要分析，从中可以给我们一些启发。
一、旧金山大都市区城市的发展
美国旧金山地区城市的发展模式和政府组织形式的形成可以追溯到西班牙征服美洲并在美洲大陆实行殖民化时期。旧金山最初是一个传道区和军事、商贸要塞。美国诞生以后，它的发展经历了三个功能阶段：（1）早期西部地区商业的要塞，（2）边境贸易的重要场所，（3）陆路移民的聚集地。经过上述三个阶段之后，旧金山地区得以空前发展。从1848年到1850年，其人口从不足1000人增加到3000人，19世纪60—70年代期间，它拥有加利福尼亚洲70%以上的城市人口，19世纪末期发展成为拥有350000人口的都市；与此同时，东湾区的奥克兰，从1860年开始也迅速发展起来，1890年，它的人口达到50000人，1900到1930年间，人口迅速增加到400000人。早期形成的移民定居方式，使湾区城市化过程中出现多中心的发展模式，而旧金山取得了相对的主导地位，在很大程度上归因于它拥有优良的港湾条件和黄金海岸。但是，港湾的外貌轮廓和水陆交通运输系统的发展，决定了旧金山地区城市扩张的空间模式。在人口不断增加和城市化不断发展的过程中，出现了地位平等但彼此关系又密切的多个中心，主要有：旧金山、奥克兰、伯克利等。下表列出了湾区九个县城市数量及人口规模。这种多中心的城市空间发展模式客观上为湾区地方联合政府的形成提供了重要的前提条件。
表：湾区九县的城市数量及县域人口规模
县名城市数量（个）县域人口（人）
马林11 222952
圣克拉拉15 1295071
圣马特奥19 588164
阿拉米达14 657252
索诺马
8
纳帕 4
旧金山
1
索拉诺
7
康柯斯特*
16
表中资料来源：参考文献中（1），（2）
*英文全称：Contra Costa
二、湾区地方政府的形成
湾区地方政府可以看成是加州地方政府的一个缩影。20世纪80年代早期，在旧金山大都市区域内，共有9个县，94个市和485个特别区，人口为5000000人，其中近85%的人生活在合并的湾区联合政府区域内，1993年湾区已有102个市镇，5300000人。实际上，现今的旧金山市县是1856年由旧金山市和旧金山县合并而成的。随后又相继建立了485个特别区，其中有180个是学校型的，305个是非学校型的（其中有119个拥有独立的税收权力），非学校型职能大多是以消防、规划、废物消除、水供应与循环利用等方面为主。在发展过程中，大多数特别区的规模较小，只有一部分发展成为跨区域性的特别区。如“东湾区区域公园特别区”（EBRPO），就包括了阿拉米达和康柯斯特两个县。
在湾区大都市政府的组织中，有近100种一般职能的地方政府，大多数城市政府在解决城市化过程中出现的问题以及满足居民的需求方面发挥了重要作用；但是，仍然没有一个城市政府具有独立地处理这些问题和满足这些需求的能力。这正是形成海湾地区不同结构模式和功能的湾区联合政府的重要客观背景。在这一背景下，没有一个县能作为区域发展的中心，使其它地区围绕其周围发展起来；也没一个城市的规模足够大到在区域发展中起主导作用和支配作用。湾区这种一般职能的多中心政府组织结构模式，严重阻碍了旧金山地区统一大都市政府的形成。
旧金山地区地方联合政府的形成和发展大致经历了如下几个阶段。
1、市—县合并阶段
旧金山地区地方联合政府发展的第一步，是在1856年旧金山县和旧金山市的合并。在此之前，旧金山县和旧金山市的双重政权不仅阻碍了政府的高效管理，不利于经济社会发展和城市的规划建设。因此，这种双重政权也就成为改革的主要对象。1856年，加州为了适应改革的需要，在立法上，通过了将旧金山县和旧金山市合并起来组成一个地方政府的议案。与原来双重政权相比，重复机构得到了精简，一些更称职的县级政府官员在合并后的地方政府中任职并管理城市。这种市县合并统一的政府客观上加快了城市化建设的步伐。直到20世纪90年代，合并的地方政府仍然是加州58个县中最大的一个行政单位，并发挥着积极的作用。
尽管合并的方式在处理与双重政权相关的问题时，还存在着许多矛盾。然而，合并是迈向大都市政府的一个基本步骤。作为向大都市政府迈进的第一步，它反映了人们对包括整个城市及周围潜在的发展地区在内的政府权力的建设有了充发的认识。合并是改变行政管理空间规模的一个基本步骤，其对大都市政府的发展有着重要的、长期的影响。首先，它为区域内其它部分和地区通过合并方式解决政府结构问题提供了榜样，与此相类似的合并相继发生；其次，从另一个角度看，这种市县合并又严重地限制了旧金山大都市地区众多城市在市政方面的联合发展；并且，市县边界的统一，使得在许多大都市成长过程中普遍存在的中心城的合并难以在旧金山大都市化过程中发生。
2、大旧金山地区的发展
1906年人口统计结果，旧金山地区人口为400000人，这标志着自1906年地震和火灾以来，旧金山的经济迅猛发展，周围的人口得到了恢复并迅速增加；与此同时，在东湾区（最明显的是奥克兰和伯克利），发展起了大规模的制造业，这一切为旧金山地区形成一个管辖面积更加广阔的政府提供了有利条件。在实践过程中，人们已经认识到旧金山和东湾区在经济上是一个相互关联的整体，大旧金山地区应该有一个服务范围更加广阔的金融、行政和服务的中心。但是，大旧金山的发展和联合遇到了很大的阻力。其中一个最典型的例子就是供水问题。1909年，州政府立法部门通过了大都市区域供水方案，随后由旧金山政府在1912年设计了一个巨大的供水工程项目，以期满足旧金山、东湾区等地区总共约3000000人的需水量，该项目的承建费用和效益也被广泛接受。可是，由于在项目报告中采用了“大旧金山”这个名称术语，结果受到了来自东湾区的强烈反对，使这个供水方案遭到了失败，大旧金山的发展严重受阻。其所以未能很好地吸收这种思想，首先是因为东湾区的奥克兰有其自身的大都市化方向；其次，旧金山和奥克兰合作供水方案的失败，也是阻碍大旧金山发展的一个重要因素。
3、东湾区的合并阶段
自1900年到1920年的二十年间，东湾区奥克兰的人口从不足70000增长到200000人，占整个县域人口数的三分之二。奥克兰还拥有十分重要的金融地位。在其周围邻近地区的社区发展也很快。然而一个不容忽视的问题是，连续的城市社区被多个独立的市政边界所分隔，在公共服务需求显著增加的状况下，各种矛盾日益突出。因此，东湾区合并的观点也就被提出来，即组成一个大奥克兰地区联合政府。然而经过努力，到1921年—1992年，这个方案还是被否定了。
尽管东湾区政府合并方案遭到了失败，但是由此却产生了在东湾区政府中发挥重要作用的一些地方政府联合组织。如建立了两个具有相对独立性的政府组织，即“东湾区市政公共事业区”和“东湾区地方公园区”，它们先后被授权为“特别区”，在处理水供应、电力、运输、污水处理、废物处置和保证充足的公园及娱乐空间等方面，直到现在还发挥着重要作用。应当指出，这两个政府实体组织，整体性功能是不明确和模糊的，它独立于城市政府功能之外，使其管理功能受到削弱。
三、湾区地方政府协会的建立
经过数十年的努力，旧金山大都市区的九个县终于在1961年成立了“海湾地区政府协会”（ABAG），它可以看作是旧金山大都市政府发展过程中一个重要的组织实体。尽管该协会经过努力，没有制定出一项比较健全的地区性发展计划，但在解决海湾区诸如垃圾处理、空气和水污染防治、公共交通和空旷地管理等方面仍发挥了一定作用。海湾地区政府协会的建立可以分为两个阶段。
1、政府协会形成的前期阶段
在向大都市政府发展过程中，东湾区起到了带头和示范作用。尽管东湾区的两个“特别区”政府组织功能比较单一，管理的区域范围也较狭小，然而，这两个地方联合组织的成立，证明了采取一种特殊的组织方式处理区域性问题的可能性。它奠定了东湾区作为政府管理创新的中心地位和向大都市政府迈进过程中的先导地位。随后，在东湾区又提出了一个崭新的联合组织即“区域规划联合行动委员会”。这个联合组织在处理区域性环境污染问题、运输问题及进行环境规划和交通规划等方面发挥了重要作用，从而使大都市政府的联合在战后向前迈进了一大步。此外，在此期间，东湾区还建立了其它的区域性地方联合组织，如“湾区区域水环境质量控制区”、“湾区区域污染控制区”和“湾区区域快速运输区”等。
经过上述多年的实践过程，由海湾地区各城市的市长组成的市长委员会共同协商设计并于1916年诞生了一个大都市政府组织——“海湾地区政府协会”（ABAG）的方案。
2、政府协会的发展
海湾地区政府协会，是由地方政府自愿联合，以联谊会的形式组成的一种政府组织。海湾地区所有的市和县都可以成为它的资格成员。并且由县和市的代表组成执行委员会，每个成员都要负担每年的财政税。1962年海湾地区政府协会经过投票表决的方式，确立了其作为区域发展规划咨询机构的职能。可见，“协会”的组织功能接近于大都市政府。20世纪60年代末期，海湾地区政府协会充分认识到在大都市化过程中所出现的一些关键性问题，如环境污染、交通运输等，列出了要优先考虑的项目，并且希望通过州立法能赋予其在所辖区域内具有政府的职能和义务，建立成真正的政府职能机构，以便更好地处理未来大都市发展过程中所遇到的实际问题。这个时期共有82个市和8个县成为海湾地区政府协会的资格成员。到20世纪70年代中期，由于联邦活动，大大拓宽了海湾地区政府协会的活动范围。在1975年—1977年间，海湾地区政府协会成立了区域性废弃物处理规划局和大气质量控制规划局，从而进一步确立了海湾地区政府协会在致力于跨区域性规划管理中的独立地位。
应当指出，对大多数规划咨询部门作为联邦政府与地方政府关系的中介部门而言，海湾地区政府协会的功能范围仍然是有限的。大都市区的发展，对政府要求日益增多，而海湾地区政府协会很难满足这些要求。到20世纪60年代以后，这些要求在由州级产生的特别职能组织中得到了满足。这些特别职能政府包括：1970年建立的“大都市运输委员会”，1971年建立了“湾区污水处理服务局”，1972年成立了两个海岸考察委员会等。其中“湾区保护和发展委员会”和“大都市运输委员会”特别引人注目。它们分别对各种资源和交通运输进行管理和规划。到了20世纪70年代中叶，出现了一个管理湾区的复杂的地方政府组织体系，它包括三个水平上的政府组织和一些特别职能组织。海湾地区政府协会的功能开始减弱。
从海湾地区政府协会形成与发展的过程来看，它作为一种比较规范化的大都市政府组织，其发展在70年代中期达到最完美的程度。1976年—1977年，海湾地区政府协会的财政预算达到最大，工作人员也最多，而且产生了比市、县政府大得多的影响力。海湾地区政府协会不断地拓宽其活动范围。然而，在随后的几年里，它的作用明显下降，到1982年—1983年，海湾地区政府协会的职能大大减弱。导致海湾地区政府协会职能减弱的关键性因素是：州立法影响了地方的财政，从而使得海湾地区政府协会出现财政经费严重不足的状况，其活动严重受阻。联邦与地方政府关系的改变，使得联邦政府在地方组织中的作用力减弱。其中，最明显的就是“十三提案”获得通过后，地方政府财政出现危机，从而使海湾地区政府协会的收入、人员和活动的空间范围都减少了。海湾地区政府协会的工作性质和方向亦发生了显著的变化，海湾地区政府协会开始从大范围的战略和政策事务中游离出来，发展成为一种服务性组织。
四、旧金山大都市政府发展的经验与启示
1.从旧金山大都市政府的发展过程，我们首先可以看到美国在多中心的大都市区城市政府管理模式，即广泛实行地方政府的联合管理，包括规模不等、职能各异的特别区的广泛联合。从而形成一个大都市政府管理系统。这个大都市政府管理系统包括职能上（特别职能政府和一般职能政府）、规模上（次一级城市政府和大都市区政府）和层次上（地方政府、州政府和联邦政府）的各不相同的多种政府组织结构。为了在大都市区实现广泛区域范围内协调管理和功能分工，大都市地区需要建立一个内部联合政府体系。第二，旧金山大都市区政府管理的发展，经历了四个阶段：（1）中心城市起一定支配作用的阶段；（2）特别区政府提供处理特别问题方法的阶段；（3）地方政府自愿合并及联合的阶段；（4）大都市联合政府职能的减弱和地方政府功能的扩展阶段。旧金山大都市政府体系的削弱，其主要原因是这个政府体系缺乏法定的权力，缺乏充足的、稳定的收入，功能控制的范围不广泛，也缺乏连续的法定空间；并且在它的决策机构中，缺少一个真正的大都市全局利益的代表。
2.旧金山大都市政府发展的历程，反映出了在大都市区发展过程中，将会出现许多问题，如环境问题、交通问题、土地利用问题等，而各个相对独立的地方政府往往很难单独地处理和协调这些问题。因此，建立一种大都市联合政府组织也就成为必然。旧金山大都市区解决都市化过程中出现的上述各类问题的方法，是组建各种具有政府职能的大都市联合组织机构，包括特别区，市县合并，进而发展成立地方联合政府，即海湾地区政府协会。这些组织在处理大都市区发展中出现的一些问题时发挥了重要作用；但是，它们又有别于真正的政府组织机构。
3.我国东部发达的长江三角洲、珠江三角洲等地区城市化过程发展迅速，出现了一些跨行政区的城市连绵区（带），即跨界城市。这些地区在“行政区经济”模式支配下，各级行政区各自为政，重复建设，生态环境恶化，交通和城市建设规划布局与管理混乱，区域性问题十分严重。借鉴旧金山大都市区政府的组织形式与管理经验，按照公共服务规模经济的原则，建立一些为解决和处理各类问题的、具有某种政府职能的联合协调机构，是解决上述问题的一个有效途径。但是结合我国的具体国情，这类的职能机构的职责只能是管理和服务功能，而不应过多地干预区域和城市的经济活动，避免政府机构的重复设置；同时，要充分保证这类组织机构活动的财政经费来源。