英国福利制度的演变及其调控作用，本文主要内容关键词为：英国论文,作用论文,福利制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家调控是政府调节社会关系，控制社会矛盾的重要管理机制和控制系统。福利制度是国家和政府庞大调控机制的一个重要组成部分，它对社会问题和经济利益进行调节和控制，在缓和社会矛盾，维持社会和经济正常运行方面起着重要作用。本文拟对福利调控手段在英国的形成和发展及福利制度的调控作用进行初步的探讨。
一
随着英国封建制度的崩溃，大批农民失去土地，背井离乡，四处流浪，形成一支庞大的贫困大军，对社会稳定和统治秩序形成严重的威胁。英国政府制定了严厉的法律来迫害流浪者，试图减少流浪者数量，但收效甚微。于是不得不转而采取一些救济措施，以缓和社会矛盾。1601年的伊丽莎白济贫法采用区别对待的原则，对确无劳动能力的人进行收容救济，但对有劳动能力的穷人仍进行惩罚（注：德里克·弗雷泽：《英国福利国家的演变》（Derek Fraser,The Evolution of the BritishWelfare State），伦敦1984年版，第33页。）。 工业革命的进程使大批劳动者仅靠工资生存，一旦失业，或因伤残、疾病、年老等失去生活来源，便陷入贫困无助的境地，造成严重的社会问题。政府不得不采取措施对此加以控制。1796年的斯品汉姆莱法对低工资者进行补助。著名的1834年新济贫法把穷人集中到济贫院进行强制劳动，济贫院形同监狱，济贫无异于惩贫。
济贫法时期的济贫事务都以教区为单位进行管理。新济贫法颁布后，中央政府通过建于1847年的济贫法局（Poor Law Board）监督地方政府执行新济贫法的情况，1871年，地方府局（Local Government Board）取代济贫法局执行监督职能。
以新旧济贫法为代表的早期济贫措施是英国政府对贫困等社会问题进行调控的最初尝试，目的是消除社会的不安定因素，但调控完全是应急性的，是纯粹的权宜之计。因此，济贫常常带有惩贫性质，很难与福利一词联系起来，但它却是福利调控手段的重要起源。
19世纪末，英国在经历了几十年的经济繁荣和社会稳定时期后，进入一个危机四伏的时代，社会矛盾日益尖锐，政府调控社会问题的方式也相应地发生了重大变化。
尽管工业革命给英国带来了巨大财富，但分配不均使许多人陷入贫困。1901年英国国民收入的1／3属于富有的140万人，而3900 万下层人民仅占有1／3的收入。新济贫法实行了几十年，贫民数量仍大得惊人。根据查尔斯·布思的调查，伦敦有30%的居民生活在贫困中，其中有8.4%的人处境最糟，他们总是“营养不良、衣衫褴褛”（ 注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》（Pat Thane,The
Foundations
of theWelfare State），朗曼集团有限公司1982年版，第5—6页。）。 西博姆·朗特里在约克的调查证明，这并非伦敦的特殊情况，约克城也有27.93%的人处于贫困状态（注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》，第6—7页。）。
一些社会改革家和政治家开始注意到严重的贫困和失业问题对资本主义经济和政治秩序的威胁。庞大的贫困人口严重影响了资本主义社会的军事和经济效率。正如西德尼·韦伯指出的：“从城市贫民窟那些发育不全、贫血和道德败坏的居民中怎么能产生一支有战斗力的军队呢？”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》（Tony Novak,Poverty andthe State），开放大学出版社1988年版，第77页。 ）在布尔战争的征兵工作中，超过半数的工人阶级子弟身体状况不适合做军人，不能适应国家殖民扩张的需要。更重要的是，工人阶级不仅要为国家提供军队，还要为企业提供一支劳动大军。19世纪末，工业的发展越来越依赖于熟练工人，一些工业家意识到济贫乃至教育和卫生服务不是一种危险而是经济繁荣的必要条件。“保护工人免受贫穷从经济上成为一种合理的行为”（注：里蒙林杰：《欧美俄国的福利政策与工业化》（G.V.Rimlinger,Welfare Policy and Industrialization in
Europe,America and Russia），伦敦1971年版，第174页。）。 首相巴尔福在众议院发表讲话时也强调：“最不能容忍的事情是允许那些能胜任劳动的人情况恶化……”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》，第77页。）。救济穷人，保证军队和劳动力供应成为殖民扩张和资本主义生产的需要。
严重的贫困问题使社会矛盾空前尖锐。19世纪末，工会和工人运动发展很快。1874年，英国工会会员超过了400万，比30年前增加了340万。在工会的领导下，多次罢工取得了胜利，工人通过斗争争取到了8 小时工作制，每小时工资由4便士提高到6便士。在统治者的眼中，工会和工人运动的发展是“危机四伏时期最大的危机”（注：戴维·罗伯兹：《英国史》，中山大学出版社1990年版，第336页。）， 丘吉尔警告说英国最大的危险在于贫富之间巨大的鸿沟，自由党的一位领导人则承认“现有的劳资关系及相应的财富分配需要进行深刻的改进”（注：托尼·诺瓦克：《贫困与国家》，第86页。）。救济穷人成为缓和社会矛盾，维护统治秩序的需要。
亚当·斯密的经济自由主义思想开始受到费边社会主义和新自由主义的挑战。亚当·斯密认为，个人在追求经济利益时，“受着一只看不见的手的指导”，能够“有效地促进社会利益”（注：亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，商务印书馆1979年版，第27页。）。政府的使命是保障财产安全，没有救助穷人的职责，国家干预会“妨碍经济效率”。而费边社会主义则主张通过政府干预实现社会改良，解决社会问题，并提出了著名的“国民最低生活标准”的概念，这个概念后来成为社会保障的一个基本原则。新自由主义的代表人物之一霍布豪斯也认为国家行为是实现社会和谐的手段，国家应该为不能获得市场收入的人提供物质援助（注：维克·乔治和罗伯特·佩奇主编：《现代思想家论福利）（Vic George and Robert Page ed. , ModernThinkers on Welfare），西蒙舒斯特国际集团1995年版，第2页。）。社会现实和社会思潮的变化表明，旧的惩贫式的调控方式走到了尽头，国家干预贫困问题提上了议事日程。
自由党政府的社会立法就在这样的背景下出台的。在一系列社会立法中，最重要的是老年补助金法和国民保险法。
1908年8月通过的养老金法案规定，对年收入在21镑到31镑10 先令的70岁以上的老人，每周提供1先令到5先令的补助。这一法案的主要特点是，它不带有任何的惩罚性质，且全部的财政支持来源于国库。
1911年，英国人参考德国的经验，通过了自己的国民保险法。该法令为所有的投保人员提供疾病、伤残、产妇等项目的现金补助，其发放标准为：患病男子每周10先令，女子每周7先令6便士；残疾者每周5 先令；妇产补助每周30先令。其资金来源由雇主、雇员和财政部三方负担，雇员每周付4便士，雇主另付3便士，国家提供2 便士（注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》，第85—86页。）。此外，该法令还为失业工人每周提供7先令的补助。
国民保险法采用强制性的纳捐制度，在英国首次实行了国家负责的由雇员、雇主、国家三方出资的社会保险。它标志着福利调控手段的萌芽，即国家开始摒弃惩贫的强硬方式，而使用社会保险这样一个比较温和的调控手段处理社会问题，解决社会矛盾。但同任何一种新生事物一样，此时的调控还不成熟、不完善，表现在：社会保险的种类不全，社会保险覆盖的范围有限。福利制度真正作为一个牢固的制度确立下来，成为国家调节社会关系、控制社会矛盾的工具，则是在经历了一战和大萧条的洗礼之后。
二
在第一次世界大战期间，由于战争的需要，政府越来越多地控制和干预社会经济生活，以致国家几乎控制了“社会法制和社会生活的各个领域”。这种在平时不可想象的状况在战时的特殊时期出现了，人们认识到，国家干预并非那么可怕，它不仅能干预经济和社会生活，而且可以起到积极的作用。一战的实践为国家干预的可行性提供了生动的例证。
紧随着战后短暂的繁荣而来的是经济的萧条。1929年世界经济危机使英国经济受到严重的影响。到1931年9月英国黄金储备枯竭， 不得不放弃金本位制，允许英镑贬值。而失业问题成为笼罩在社会生活和政治生活中的最大阴影。20 年代正式登记为失业者的人数从来没有少于100万，约为参加保险工人人数的8%。1929—1932 年的大萧条使失业人数有4年时间超过200万人，当1932年情况最糟时，在参加保险的工人中有23%的失业者（注：W.H.B.考特：《简明英国经济史》， 商务印书馆1992年版，第339页。）。个别地方的失业人数达到60%（注：C.L.莫厄特：《两次大战间的英国》（C.L.Mowat,Britain Between theWars），伦敦1955年版，第125—127页。）。因失业人数长期过多，失业基金被领光了，失业工人及其家庭成员营养不足，衣衫褴褛，饥寒交迫，因饥饿而举行的游行和罢工经常出现，阶级矛盾空前激化。
解决失业问题成为政府的当务之急，然而在自由主义指导下的政府除了削减政府开支和失业补助以外，别无良策。1931年英国政府把失业补助金削减了10%，并提高了保险捐，缩短了领取补助的时间。但在劳工的压力下，英国政府在1934年通过了新的失业法，成立了两个机构：失业保险法令委员会（UISC）负责失业保险的管理； 失业救济署（UAB）管理未投保工人的补助，可见，传统的经济自由主义的思想和旧的社会保险体系已不能适应形势的发展，调控理论和调控方式的重大改变已不可避免。
在这种情况下，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯认为，资本主义制度下存在的生产过剩和失业是“有效需求”不足造成的。他主张用国家大规模干预经济的办法来解决有效需求不足的问题。具体办法有：第一，扩大政府支出，刺激消费，达到充分就业。第二，主张用累进税来缩小分配差距，以增加消费需求和提高就业水平。
凯恩斯的理论是经济危机的产物，他的“反危机”的政策主张主要是从挽救资本主义制度的角度出发，而不是关心社会福利本身。但他论证了国家干预经济的必要性和具体的技术手段，这对实行社会福利是至关重要的，好比为三条腿的凳子提供了一条腿，使社会福利能够稳固地建立起来。
可以看出，凯恩斯的理论否定了资本主义经济体系可以自行调节的观点，为国家大规模干预经济，建立福利国家和全面的调控机制奠定了理论基础。而具体的福利国家的蓝图，则是由贝弗里奇来勾画的。
第二次世界大战爆发后，以丘吉尔为首的联合政府为了团结全民参战，急需一个战后重建的改革纲领来争取民心。1942年12月，贝弗里奇起草的报告《社会保险及有关服务》正式出版，即通常所说的贝弗里奇报告。贝弗里奇指出：“社会保障就是对收入达到最低标准的保障。”（注：威廉·贝弗里奇：《社会保险及有关服务》（WilliamBeveridge,Social Insurance and Allied Services），Cmd,6404，第120页。）他提出，社会保障有三种方式， 即满足基本要求的社会保险，满足特殊需要的国民补助和满足较高收入者的自愿保险。贝弗里奇报告提出，建立一个按统一标准缴纳保险捐，按统一标准发放补助的社会保险体系；为所有的公民提供医疗卫生服务；成立统一的社会保障部管理社会保障事务；实行充分就业政策等。
1944年，联合政府发表了两份关于医疗保健和就业政策的白皮书，承诺在战后提供广泛的保健服务和维持高水平的就业。同年，又颁布了巴特勒《教育法》，对11—18岁的孩子提供免费的中等教育，规定最低离校年龄为15岁。这些举措表明联合政府已经接受了贝弗里奇报告，战后工党政府按照贝弗里奇所规划的蓝图，建立全面的社会保障制度已经是水到渠成的事了。
工党因重视战后重建问题，提出了国有化、维持充分就业、执行国民卫生保险和社会保险计划等主张而赢得了民众支持，在大选中大获全胜，使福利国家的建立与工党的名字联系在一起。
在两次世界大战之间，失业是妨碍工人获得保障的重要原因，因此工党政府首先考虑的就是充分就业问题。政府通过国有化加强对国民经济的控制，并在苏格兰、威尔士等地兴建大批现代工业以创造就业机会。1949年7月，投保工人的失业率仅为1.2%（注：德里克·弗雷泽：《英国福利国家的演变》，第237页。）。
1946年5月，议会通过了《国民医疗保健法》， 在英国实行全面的、免费的医疗服务。这项服务被称作英国福利国家“皇冠上的明珠”，其主要特点是：医疗卫生服务由中央政府直接控制，除个别项目外全部实行免费服务；其基金大部分来源于普通税。
社会保障是福利制度的核心内容。1946年，议会相继通过了《工业伤害法》和《国民保险法》。后者是战后社会立法中最重要的一项，它实行普遍性原则，每一个英国公民一律投保，并按不同类别分别领取养老金、工业伤残补助、儿童补助、家庭补助、妇产补助、疾病补助、失业补助和附加补助等。各种社会保障使居民在年老、生病、伤残和失业时都能得到一定的补助，不致因上述原因而陷入赤贫，或使生活水平大幅度下降。1948年又通过了《国民补助法》，以援助那些没有资格领取国民保险的处于特殊状况下的人。这是对国民保险法的重要补充。1966年国民补助被附加补助所取代。1948年颁布了《儿童法》，对被抛弃的儿童提供服务。这项立法为个别社会服务的发展奠定了基础。后来其服务对象扩大到老人、精神失常者、丧失生活能力者等有特殊需要的人。
住房也是社会福利的一个重要方面。工党政府克服劳力和原材料短缺的困难，在1945—1951年间共建成住房90.2万套，大大缓解了战后住房匮乏的状况（注：迈克尔·希尔：《英国福利国家：1945年以来的政治史》（Michael Hill,The Welfare State in Britain:a PoliticalHistory Sine 1945），爱德华爱尔加出版公司1993年版，第37页。）。在教育方面，工党政府基本上执行1944年《教育法》的规定，普及中等教育。
战后英国福利调控体系由中央政府进行统一集中的管理。1968年，热衷机构改革的威尔逊政府把卫生部和社会保障部合并，成立了统一的卫生与社会保障部，管理福利方面的事务，只有教育和个别社会服务等少数项目归地方政府管理。调控机构也有所改进和变化。以就业政策的机构为例，1971年，希思政府在《人民与工作》中宣布，职业介绍所对失业者提供的服务十分有限，不能对劳工市场真正起作用，要使就业服务现代化。1973年，就业政策交由专门成立的人力服务委员会（MSC ）负责，而政策的具体执行则由就业服务局和培训服务局负责，担负就业服务与培训服务职能。
经历了漫长的发展阶段之后，英国终于建立了一个全面系统的福利调控体系。这就是以社会保障为主体，包括医疗保健服务、充分就业、住房、教育等福利政策的国家制度。
三
福利调控机制经过战后近30年的发展，逐渐扩大和完善，但也开始暴露出一些问题。第一，开支越来越大。1970—1974年希思政府时期，社会开支的增长率已超过了经济增长率，财政出现严重赤字。第二，效率低下。由于高额累进税和财产转移税，企业家缺乏投资热情：由于福利制度对人们收入的调剂作用，有时高工资者反而比低工资者收入更少，影响劳动者的劳动积极性。因而福利制度在一定程度上削弱了资本主义市场竞争机制的自发调节作用，从而影响了资本主义生产的效率。此外，由于福利制度给人们提供了比较全面的服务，使一些人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作，纵容了懒惰和不思进取的思想。
从“摇篮到坟墓”的传统福利调控体系出现的大量问题迫使统治阶级对其进行调整。理论界主张市场作用的新右派势力开始抬头，其中最有代表性、影响最大的是哈耶克和弗里德曼。哈耶克提倡自由体制，反对牺牲效率来换取平等，他认为对于一个有活力的发展的社会来说，市场产生的不平等是必要的条件（注：维克·乔治和罗伯特·佩奇编：《现代思想家论福利》，第21—22页。）。而象福利国家那样，单靠行政手段来调节人们的收入，只会造成更大的不公正。此外，哈耶克反对凯恩斯提出的利用通货膨胀来医治失业的药方，主张通过完全起作用的市场的重建来达到高度而稳定的就业水平。
弗里德曼强调自由市场经济的自发调节作用，在社会政策方面，他不同意单纯用补助的办法来维持穷人的最低生活水平制度，建议采用负所得税的办法。所谓负所得税，就是指政府根据低收入者的实际收入实行税率一致的负所得税作为给低收入者的补助，这样个人得到的补助和可支配收入是不同的，收入高的，可支配收入也会高一些。这就不会鼓励懒人，挫伤个人的工作积极性。
撒切尔政府信奉新右派的理论，强调发挥市场机制的作用，减少国家对经济的干预和调控，对社会福利制度进行了一系列改革：
（1）在社会保障方面， 采取了一系列措施削减和取消部分保险补助金。改保险金随工资和物价上涨变动为只考虑物价因素，部分保险金甚至根本就不上涨；取消生育和遗嘱津贴；通过“简化”措施来削减经过收入调查的补助金；取消部分群体获取补贴的资格，如18岁以下的青年人、全日制学生、已婚的劳动妇女和有私人退休金的提前退休者。
（2 ）采取更加严厉的控制措施防止“不积极寻找工作”的失业者申请补助，对拒绝参加培训计划和自己离开工作岗位的人加重惩罚；防止申请中的欺诈行为（注：迈克尔·希尔：《英国福利国家：1945年以来的政治史》，第127—128页。）。从80年代起，英国政府推行所谓工作福利计划，让失业者去做指定的工作或参加培训接受教育，而不是坐在家里领补助。最初这一原则只适用于16—18岁之间的年轻失业者，1993年梅杰首相宣布要扩大其适用范围。参加工作福利计划并每周工作达到一定时间的人，有资格领到“无工作津贴”。可见，工作福利意在改革福利制度的弊端，防止申请补贴中的欺诈行为，促使失业者去工作和努力寻找工作。
（3）大力推行私有化。首先根据1980年住房法， 强迫地方当局把公房以折扣价卖给租户，到1992年约有150 万原公房的租户购买了住房（注：迈克尔·希尔：《英国福利国家：1945 年以来的政治史》， 第134页。）；然后是卖掉大部分公用事业部门，英国电信公司、 煤气公司、航空公司等16个国营企业都私有化了；其后是私有化进一步扩大，在医疗保健等方面主张购买服务而不是无偿提供服务。
（4）降低所得税率，最高税率由83%降为60%。然而， 保守党政府的福利改革使社会的贫富差距明显增大，从1979年到1991年，最穷的1／10的人口实际收入下降了14%，而最富的1／10人口其实际收入提高了62%。同期，生活在贫困家庭中的儿童从140万升至400万。放松调控带来的副作用给政府调控提出了新的要求。
1997年5月，布莱尔领导的工党上台后， 提出“第三条道路”的主张，强调政府调控和市场机制的平衡，经济发展与社会公正的平衡，即在传统的“从摇篮到坟墓”的福利国家和新右派主张的“自由市场经济”之间走一条中间道路。
1998年3月， 政府公布了题为“我们国家的新雄心：一个新的福利契约”的福利改革绿皮书，提出了面向新世纪的福利改革原则，宣称“新的福利国家应帮助和鼓励处在工作年龄的人到他们能够工作的地方去工作”，“公共部门和私人部门应协同一致，保证人们能得到保险，防止可以预见的风险，以及为他们的退休作好准备”，“现代福利体制应该是灵活的、有效率的和易于为人所用的”。4月，政府启动了35 亿英镑的“新政计划”，为失业的年轻人、长期失业者和单亲家长提供找工作的建议和便利条件，为失业的年轻人提供为期六个月的工作培训或全日制教育。1998年12月，政府在新的养老金法案中提出，“对于能够工作的人，福利改革建立在工作原则的基础上，对不能工作的人，则建立在安全保障原则的基础上，即在改革传统福利国家弊端的同时，仍要保留传统福利国家保障公民基本生活的原则。
可见，撒切尔政府和布莱尔政府的福利改革并不意味着取消政府调控，作为调控手段的福利制度的基本内容仍然存在，福利制度的改革目的在于使调控更有效率，更加合理。
四
英国政府通过社会福利制度，在社会生活方面建立了一个以社会保障为主体，包括各种社会服务在内的全面的福利调控机制。福利制度使国民的基本生活得到了保障，而且对国民收入进行了再分配，尤其是对基本生活条件的保障，使社会福利制度成了社会的“减震器”和“稳定器”，构成了一个社会“安全网”，起到稳定社会、缓和社会矛盾的作用。在经济方面，社会福利制度的各种保障措施形成了一种独特的人力投资，确保劳动力供应的数量和质量，并且增加社会需求，有利于经济发展。在政治方面，它在一定程度上防止社会动荡，平息社会不满，同时向社会成员灌输现存体制和价值观的合理性，减轻对现有制度的离心力。
1、发挥社会安全网作用
贫困和贫富悬殊是导致社会动荡的导火索，对社会制度和社会秩序的威胁极大。社会福利制度正是通过对贫困和贫富悬殊现象的调控，起到缓解社会矛盾的“社会安全网”作用。
（1）保证国民最低生活标准。 英国的社会福利制度通过社会保障、社会救助、国民医疗保健、个别社会服务等项目构成了一个“从摇篮到坟墓”的调控机制，保证每位公民的生活不低于国民最低生活标准。由于基本生活标准得到保障，在一定程度上解除了人们在市场竞争中的后顾之忧，使在市场竞争中失败的人有机会重新开始，而不会被贫困所击垮。整个社会秩序和社会结构也因此处于相对平稳状态，不至于产生大的动荡。
（2）实行收入再分配，缩小收入差距。 人们在市场经济中所获得的收入为一次分配，而国家通过累进所得税和社会福利制度来进行的分配叫做收入再分配。1799年英国开征所得税。1909年，劳合·乔治在“人民预算案”中提出对高收入者征收附加税，加强了税收的再分配性质。但真正利用累进所得进行大规模的收入再分配是从二战后开始的。卡拉汉的工党政府执政期间，个人所得税的基本税率为25%，最高税率为83%。众所周知，社会保障的基金来源是雇主和雇员所缴的社会保险捐和国家财政，而个人所得税的收入在80年代占到了政府税收和其他收入总额的30%，是收入最高的一个税收项目。因此，个人所得税与社会福利制度一样，都是收入再分配的手段。
经济学家通常用基尼系数来表示收入分配的平均程度。基尼系数为0，表示收入绝对平均，基尼系数为1，表示绝对不平均。基尼系数越小，收入分配越平均。据统计，在纳税和获得各种补助前的原始收入的基尼系数和税后的最终收入的基尼系数是有所变化的，也就是说，税收和福利制度对收入分配的平均程度是有影响的。1975年，英国居民原始收入和最终收入的基尼系数分别为0.43和0.31，收入不平均的程度有所下降（注：霍华德·格伦列斯特：《1945 年以来英国社会政策》（ Howard Glennerster,British Social Policy Since 1945），布莱克威尔出版有限公司1995年版，第229页。）。
2、为经济发展提供必要条件
社会福利制度通过确保劳动力供应的数量和质量，增加社会需求，扩展国内市场，为经济发展提供必不可少的条件。
（1）保证劳动力供应的数量和质量。 福利制度不仅在生理方面保证了劳动力的基本生活水平，提高了劳动力的身体素质，而且通过教育等手段提高了劳动力的文化素质。这些变化对经济发展的有利之处是显而易见的。因疾病而引起的缺工情况减少；劳动者体力和脑力的增强使劳动的效率提高了；由于劳动者的寿命延长，他们能够从事劳动的期限延长了。
（2）增加社会需求，提供就业机会。 社会服务本身是一个庞大的消费主体，英国政府在社会服务上的开支1970年占国民生产总值的1／5，1980年占到了1／4，1979—1980年，国民卫生保健服务体系的药费总开支达到9.89亿英镑，仅在英格兰和威尔士，大学和地方教育部门用在书本和教育设施上的开支就达3.14亿英镑（注：维奇·乔治和保罗·怀尔丁：《社会政策的作用）（Vic George and Paul
Wilding, TheImpact of Social Policy），劳特利奇和基根·保罗出版社1984 年版，第148页。）。社会服务还为大量的劳动力提供了就业机会， 在工业劳动力的需求增长缓慢的情况下，社会服务这样的公共部门对增加就业的贡献不可低估。
3、维护政治稳定
（1）缓解社会矛盾。 社会服务对政治稳定的最重要的贡献是试图解决会引起严重社会不满或与现行经济和政治秩序相对抗的社会问题。缓和这些社会问题首先是能减轻下层群众可能滋生的不满情绪；其次能极大地减少对现存经济和政治秩序的抨击和批评；而且社会服务使现存政治秩序有一个新的形象，如保健服务，它就代表了一个不平等和分裂社会中的仁慈面孔。以失业保险为例，它给了失业者收入，缓解了他们的困境。现代工业社会与传统农业社会不同，对大多数人来说，工资即意味着生存，从某种角度看，失业是对生存和生存质量的最大威胁，失业保险给社会和政治稳定加上了重重的砝码。附加补助的稳定器功能也是十分明显的，它是对社会最贫困者抛下的一根救命稻草，也是对社会最具潜在威胁的人群的安抚。（2 ）社会服务同时也是一种价值准则和行为规范，它通过鼓励或惩罚某些行为影响着人们的价值观和行为方式，帕特·塞恩指出，俾斯麦“十分清楚地看到了社会保险立法（他在19世纪80年代制订的）是赢得工人阶级的忠诚和摧毁社会主义的手段”（注：帕特·塞恩：《福利国家的基础》，第108页。）。 拿社会保障来讲，它不是可以无条件得到的。比如，一个自愿离开工作岗位六周，或是没有好的理由拒绝工作的人是无法领到失业补助的；失业调查官员会对那些他们认为没有积极寻找再就业机会的申请者进行调查，这些措施都在引导和左右着人们的价值观和行为。又如教育，它也在影响着人们的价值观，学校教育向人们灌输成就、个人主义和辛勤劳动是美德，应该尊重权威，不平等是不可避免的等等。任何一个教育体制都会反映所在社会的基本的信念和价值观，其结果是造就了对权威和社会等级的认同感。这也是英国的教育体制强调个人成就和竞争的原因，因为英国的经济和政治体制的延续依赖于这些价值观（注：P.艾布拉姆森：《英国中等学校学生的政治社会化差异》（ P.Abramson,"The DifferentialPolitical Socialisation"），见《教育社会学》第40卷，1967 年第3期，转引自《社会政策的作用》，第206页。）。
综上所述，福利制度在保障国民基本生活，保证劳动力的再生产，维护政治稳定等方面发挥了作用，在一定程度上维护了社会的相对安定，起到了调节社会关系，控制社会矛盾的作用。福利调控作为资本主义稳定社会，缓和社会矛盾的一种手段，已深深扎根于资本主义社会结构中，它是国家对资本主义市场经济条件下的社会经济危机的一种反应，是在长期的历史实践中摸索出来的比较有效的调控措施。福利调控的目的是更好地维护社会和经济正常运行，更好地缓和社会矛盾，不让资本主义制度因社会发生的危机而崩溃。从这个意义上讲，福利调控不仅是对社会关系的调节，同时也是对资本主义生产关系的再生产。福利调控的具体办法会随社会历史条件的变化而不断调整改革，使调控更加合理，更有效率。
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