论建立中国式的源削减法律制度，本文主要内容关键词为：法律制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境法制
美国国会通过的《1990年污染预防法》，是美国环境法发展史上一个具有重要意义的政策性法律。该法的一个重要贡献，是将预防污染或源削减宣布为美国的国策，将源削减上升为具体的、可操作的源削减法律制度。源削减法律制度的确立，不但在美国被誉为是环境保护领域从末端控制污染转变为预防污染的一个里程碑，而且也对当代世界各国的环境保护产生了广泛的影响。
目前中国环境保护事业正处于一个非常重要的转折时期，为了适应建立市场经济体制和贯彻可持续发展战略的需要，中国正在用新的眼光审查原有的环境保护对策和全面修订环境法规。笔者认为，值此环境保护发展的新时期，为了完成《中国21世纪议程》所提出的各项任务和完善环境法规体系，学习、借鉴美国的源削减法律制度，建立具有中国特色的源削减法律制度，对于改进、加强我国的环境管理和环境法制建设，具有重要的意义。
一、中国有关源削减和源削减法律制度的现状
源削减是从源头上减少废物或污染的简称，是指采取技术、工艺、管理、教育等各种方法，在废物或污染没有产生或形成之前减少废物或污染的数量。目前各国对上述内容使用不同的概括性术语，有的称“废物减量化或最少化”，有的将其纳入“清洁生产”的范畴。
美国关于源削减法律制度的政策根据，主要是美国国会在《1990年污染预防法》中的申明，即：“国会宣布对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环；对不能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式进行处理；处置或以其它方式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进行。”美国关于源削减的基本含义和内容，主要是《1990年污染预防法》的如下规定：“源削减是指任何如下作法：（1 ）减少进入任何废物流或者以其他方式排放（包括短暂的排放）到环境的危险物质和污染物的数量，在其被再循环、处理或处置之前；以及（2）减少由于这类物质、 污染物的排放而对公共健康和环境所产生的危险。源削减包括：改进设备或技术，改进工艺或流程，重新配制或设计产品，原材料的替换，改善内部管理、保养、培训或者库存管理。”（注1）
美国上述政策声明和源削减定义的内容， 中国人并不陌生。 早在1982年8月召开的全国工业系统防治污染经验交流会议上， 已将我国防治工业污染的基本经验总结为3条，即：“通过技术改造， 最大限度地把‘三废’消除在生产过程之中，是防治工业污染的根本途径；大搞综合利用，实现‘三废’资源化，是防治工业污染的必经之路：结合企业整顿，把环境保护纳入企业经济责任制，加强环境管理，是防治工业污染的重要保证。”把其中的第一条经验归纳为5条主要做法， 即：“一是用能够使资源、能源最大限度地转化为产品，把污染物的排放量压缩到最低限度的新工艺，来代替原料大量流失、‘三废’排放量大的落后工艺；二是用无污染、少污染、节约资源和能源的新型设备，来代替严重污染环境、浪费资源和能源的陈旧设备，特别是把那些‘煤老虎’、‘电老虎’、‘油老虎’替换下来；三是用无毒无害或少毒少害原料来代替有毒有害原料；四是改革不合理的产品结构，发展对环境无污染、少污染的新产品，例如高效低残留的农药等；五是针对一些污染源、点，结合设备检修，开展群众性的技术革新，消除和减轻污染。”并强调指出：“使资源最大限度地转化为产品，尽量减少污染物排放量。”（注2）
全国工业系统防治污染会议召开之后不久，国务院作出了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》（1983年2月）。 该《规定》以国家行政法规的形式，概括了上述防治工业污染的主要经验和做法，强调“通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中”，并对技术改造方案提出了具体要求。城乡建设环境保护部、国家经济委员会在“关于进一步宣传贯彻国务院《关于结合改造防治工业污染的几项规定》的通知”中强调指出：“把‘三废’尽量消除在生产过程之中，是一条花钱少、收效快，既能改善环境、又能发展生产的有效途径。”该《规定》的基本内容与美国《1990年污染预防法》的内容有许多相似之处。
另外，我国不少环境保护法规中均有类似源削减的内容。例如，《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1979年9月）第18条规定， “积极试验和采用无污染或少污染的新工艺、新技术、新产品。加强企业管理，实行文明生产，对于污染环境的废气、废水、废渣，要实行综合利用、化害为利；需要排放的，必须遵守国家规定的标准”。《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月）第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”上述规定与美国《1990年污染预防法》申明的政策基本相似。
从上述中美两国的法规政策文件比较可知：美国的源削减类似于中国的“最大限度地把‘三废’消除在生产过程之中”、“尽量减少污染物排放量”；美国的源削减规划类似于中国的结合技术改造防治污染计划；美国的有关源削减的政策声明类似于中国的防治工业污染的基本经验；在法规政策文件中系统规定和阐述有关源削减的政策和作法，中国比美国早。
综上所述，在中国建立类似于美国的源削减法律制度，具有如下有利条件：第一，在理论上，中国与美国对源削减和源削减法律制度的认识基本一致，有关源削减和源削减法律制度的主张、思想早已在中国形成；第二，中国对源削减已经过长期实践，并已积累一定的经验；第三，中国早已制定有关源削减的方针、政策和法律法规，有些比美国早；第四，自1992年联合国环境与发展大会以后，中国已确定实行可持续发展战略，为了适应社会主义市场经济和实施《中国21世纪议程》，中国必须建立健全源削减法律制度；第五，目前中国的经济发展很快，综合国力已有很大提高，已基本具备建立源削减法律制度的条件。
二、中国在源削减和源削减法律制度方面的主要问题
笔者认为，如果与美国的源削减法律制度相比，中国在源削减法律制度方面主要存在如下值得研究的问题：
第一，表达技巧方面的差别。美国法律将预防污染的一套作法，用“源削减”这一专门术语来概括，词简意明有新意，环保气味较浓，通俗易懂易流行。中国法律对预防污染的一套作法，一直没有找到一个合适的专门术语来概括，用得较多的“结合技术改造防治工业污染”、“最大限度地把‘三废’消除在生产过程之中”、“尽量减少污染物排放量”等与其说是一个专门术语不如说是一个句子，易懂而不易流行。
第二，政策主张方面的差别。美国法律重视预防污染的政策，但不明确提“预防为主”，这避开了防、治和管的关系及谁为主的理论上的争论，在污染严重时期强调末端治理，在环境质量有了较大改善的时期强调预防污染和源削减，比较适合环境污染的发展变化情况。中国法律和政策不管什么时期一贯强调“预防为主”、“决不走先污染后治理的老路”，对不同时期防、治、管之间的关系这类有争论的理论问题先定了调，在工业发展初期、污染严重的时期强调“最大限度地把‘三废’消除在生产过程之中”、“尽量减少污染物排放量”，政策主张有超前倾向，不太注意联系环境污染的实际发展变化状况。
第三，源削减法定化方面的差别。美国的有关预防污染和源削减的政策由国家立法机关通过专门法律宣布，有关源削减的法律制度由国会通过的专门法律规定，法律效力级别高，具有较高的法律权威。中国有关预防污染和源削减的政策由国务院制定的行政法规或有关政策文件宣布，有关源削减的法律制度没有专门的法律，只有零散的法律规定或相关的行政法规，法规效力级别低，法律权威较低。
第四，源削减制度化方面的差别。美国法律对源削减的规定系统、全面、详细、具体，具有较强的可操作性，已基本实现制度化。中国法律对源削减的规定不够系统、全面、详细、具体，可操作性较差，还没有实现制度化。
第五，源削减可持续性方面的差别。美国的源削减法律制度成型的时间虽然较晚（以1990年计算），但酝酿时间长，一旦提出即抓住不放，目前已成为美国环境管理的一项基本法律制度，并向世界推广，已产生很大的影响。中国的源削减法律制度提出时间较早（以1982年计算），当时曾轰轰烈烈一阵子，但没有坚持紧抓，至今仍然没有成为环境管理的基本制度，对国外影响不大。
第六，源削减基础工作方面的差别。美国法律把源削减视为一项科学的、先进的、需要多种前提条件的环境保护系统工程，特别注意必要的信息、技术、资金、行政管理组织、公众参与、战略、规划、法规、标准等实施源削减的基本前提条件。中国法规和政策文件强调对源削减的思想认识，对如何创造、准备实施源削减的必要条件，如有关源削减的信息、技术、资金、行政管理组织、公众参与、战略、规划、法规、标准等实际问题重视不够。
为什么我国早在1982年就已初步形成与美国源削减类似的结合技术改造防治污染制度，但时至今日却仍然落后于美国的源削减法律制度，其原因很值得认真研究，笔者不拟在本文赘述。
三、制定专门法律，将源削减法律制度化
源削减法律制度是一项根本不同于废物管理和污染控制的法律制度，它使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理源；它比较全面、科学地体现了可持续发展的原则，具有经济、社会、环境综合效益，是更加节约的环境管理法律制度；它的确立，使现代环境管理制度更加全面、完整和严密，它与环境影响评价、废物综合利用、废物处理处置等制度各有侧重、相辅相成，共同组成了防治污染、保护环境的制度体系；它是对环境管理历史经验和教训的科学总结，是现代环境管理思想和手段成熟的重要标志。对于如此重要、先进的制度，应该及时地将其纳入我国环境法律建设的轨道。
实施源削减是一个庞大的系统工程。我国在实施源削减方面已经做了大量工作。在源削减法制建设方面的当务之急，是研究制定源削减的专门法律，为源削减法律制度规定一个基本的框架，作为实施源削减的法律依据。笔者认为，该法律宜包括如下主要内容：
1.规定源削减的法律含义和主要方法。该定义应结合目前比较流行的“结合技术改造防治工业污染”、“尽可能地将废物消灭在生产过程之中”、“尽可能地降低废物数量”、“废物减量化”、“清洁生产”等术语的含义和内容。
2.明确规定中央和地方在源削减方面的职责。中央人民政府主要负责有关源削减的国家立法、政策、规划、标准、信息技术传递、中央财政援助等宏观控制和指导协调工作。省级人民政府主要负责源削减的地方立法、标准、计划、信息技术传递、地方财政援助等宏观控制和指导、协调工作。市、县、乡级人民政府主要负责源削减的具体组织实施工作。
3.明确规定国家环境保护局在源削减方面的统一监督管理职责和其他具体职责。专门的源削减行政管理机构是开展源削减的组织保证。国家环境保护局宜设立源削减办公室，主管源削减工作。该办公室在性质上应属于多种环境介质办公室，有权对那些单种环境介质办公室就实施源削减进行指导。应成立由政府官员、行业代表和有关专家组成的源削减顾问委员会。
4.明确规定必须制定中央和地方的源削减战略和规划，并对该规划的主要内容和要求作出规定。源削减应有计划、有步骤地进行。
5.建立收集、汇编、传递、利用源削减信息的制度。必要的源削减信息资料和信息渠道畅通是顺利推行源削减的前提。国家环境保护局宜建立源削减信息交换中心和信息传播网，要冲破传播源削减信息的机构障碍。
6.建立源削减技术交流制度。先进的、适用的、可以获得的源削减技术是实施源削减的基本条件。要鼓励创造、发明、传播、采用源削减先进技术，要大力引进国外先进的源削减技术，要冲破采用、推广、传播源削减技术的机构性、制度性障碍。
7.制定源削减的教育培训计划，精心组织对有关源削减人员的培训。
8.规定源削减报告制度，并对报告的日期、主要内容作出规定。这类制造主要包括三个方面：一是政府对人民代表大会及其常务委员会的报告，如国家环境保护局通过国务院向全国人大及其常务委员会报告；二是地方政府向中央政府的报告，如地方环境保护局向国家环境保护局报告；三是各行业、企业向环境保护行政主管部门报告。
9.明确规定企业在源削减方面的权利和义务，发挥企业实施源削减的积极性、主动性和创造性。
10.建立公众参与源削减的制度。 公众参与是实施源削减的重要推动力。要保证公众有权获得源削减信息。要通过公众参与、社会舆论、公众评议等方式促进企业积极、自觉地实施源削减。
11.建立源削减基金和专门拨款项目。 必要而充分的资金是开展源削减的财政保证。应建立源削减基金。实施源削减的资金主要由企业筹集，中央和地方政府应保证实施源削减规划的必要的拨款。
12.规定各种有利于实施源削减的鼓励性措施和限制性措施， 设立专门的源削减奖金。
13.建立源削减指标储存和交换的银行和市场， 适应社会主义市场经济发展的需要。削减下来的废物量可依法在银行储存并在市场上进行买卖或交换。
14.鼓励和发展源削减领域的国际合作。
注释：
注1：笔者译自《美国法典》第42卷《1990年污染预防法》
注2：《环境工作通讯汇编》，第405-408页，中国环境科学出版社；（1984年12月版）