宏观调控的理论反思，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.16[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2008)03-0034-07
一、“宏观调控”是典型的中国化术语
根据刘瑞(2006)的考证，宏观调控这一提法的形成经历了从“宏观调节”到“宏观控制”再到“宏观调控”的过程。宏观调节最早正式提出是在1984年10月20日发表的《中共中央关于经济体制改革的决定》一文中。该文件指出“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。”1985年8月13日，针对当时全国固定资产投资规模不断膨胀的情况，《人民日报》发表了题为《瞻前顾后、统筹安排》的社论。社论指出“出现这种现象的主要原因，在于一些同志较多地重视微观放活，而在一定程度上忽视了贯彻党中央、国务院关于加强宏观控制的指示。”宏观控制首次正式见诸报端。20世纪80年代末我国经济经历了一次严重的经济过热和通货膨胀，政府决定进行经济调整。1988年9月26日，当时中央领导人所作的《在中国共产党第十三届中央委员会第三次全体会议上的报告》中指出，“这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来。”“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。”自此以后，宏观调控在中国成为耳熟能详的概念。[1]
西方文献中没有与宏观调控一词直接对应的术语。利用较为权威的西文数据库Academic Research Library进行检索，有一篇是关于社会主义经济体转型期经济政策的论文(1993)[2]；有一篇是关于发展中国家电力工业中宏观经济政策要素的论文(1973)[3]；另外三篇则有关西方本土研究。[4]但后三篇论文中的“macro-economic control”是在这样两层含义上使用的：一是宏观经济目标控制，意为通过货币政策与财政政策控制宏观经济目标，实际上就是“macro-economic policy”；二是对于地方政府的宏观经济控制，即“macroeconomic control of local government”。
西方术语中与宏观调控一词最为接近的是“macro-economic policy(宏观经济政策)”。市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制，但是由于存在市场失灵和市场局限，出于完善和补充市场配置功能的需要，现代市场经济国家在市场基础上衍生出了作用于经济活动的政府制度安排，即针对市场失灵的规制(regulation)和针对市场局限的宏观经济政策。西方经济理论中把这种制度安排称为政府干预(state intervention或government interference)。而在干预宏观经济失衡方面(市场局限之一)，宏观调控与宏观经济政策是基本重合的，所以说“宏观调控”与西方术语中的“宏观经济政策”最为接近。当然，由于宏观调控与宏观经济政策的目标和行为方式并非完全重合，两者也并非完全对等。
二、宏观调控认识中的误区
1.视政府的一些微观经济职能为宏观调控的内容，其典型表现是将反垄断作为政府宏观调控的任务。这个问题在国内行政法学领域比较突出，几乎所有的相关学术著作都把反垄断法作为宏观调控法的重要内容。
2.把宏观调控的目标机械地对应于西方术语中宏观经济政策的四大目标——经济增长、币值稳定、充分就业和国际收支平衡。实际上，宏观调控的目标是非常多元化的，仅就中国目前的实践来看，粮食安全问题、股市投机问题，甚至节能减排问题，都被纳入宏观调控的视野。
3.把宏观调控工作放大为政府的整个宏观经济管理工作，从而把一般性宏观经济管理的政策手段(各种中长期规划)视为宏观调控手段。政府宏观经济工作由宏观调控和一般性的宏观经济管理工作构成，两者有着不同的功能和行为方式。一方面，宏观调控的目标涵盖不了政府宏观经济工作的目标，比如说，公平收入分配、推动科技进步等宏观经济目标就不作为宏观调控的目标；另一方面，宏观调控的目标大都涉及政府工作的全局，远非宏观调控一己之力所能实现。比如说，近年来密集出台的宏观调控政策并没有显著改善日益严峻的就业、房价、国际收支失衡等问题。宏观调控的功能在于有效应对或者缓解经济发展中的异常波动(以经济增速、物价、就业或者国际收支等宏观经济指标是否发生异常波动为判断标准)，而长期性的稳定和调节则有赖于一般性的宏观经济管理工作。
4.过于强调宏观调控的经济属性，忽视宏观调控作为公共政策的属性。长期以来，宏观调控基本上是经济学研究的阵地，学界有关宏观调控的学术成果大都见诸于经济类著作、期刊和报纸，政府在宏观调控的具体工作中也把重心放在观察经济现象和把握经济规律上。实际上，公共政策才是宏观调控的本质属性。从公共政策的属性出发，宏观调控中的政府利益问题、决策体制和机制问题、政策执行和监督问题，乃至更深层次的职能转变等问题应当是宏观调控的研究重点以及改善宏观调控的工作重心，然而这一点恰恰是比较薄弱的。可以说，正是由于这种薄弱，造成当前宏观调控中的诸多乱象。
5.不能正视大量微观手段(以行政手段为主)参与宏观调控的现实。要么不承认，将之歪曲为所谓的“法律手段”；要么不认真思考其中的客观性，对之进行口诛笔伐。
产生上述误区的根本原因在于没有从中国具体实践出发，实事求是地考察宏观调控问题，而是把宏观调控拘囿于西方宏观经济理论，生硬地向发达市场经济国家的宏观经济政策靠拢。要走出这些误区，就必须在政府经济职能的结构分析与比较中准确地把握宏观调控的内涵；并通过宏观调控体系的结构分析与比较全面把握宏观调控的外延。
三、宏观调控的本质
宏观调控的本质是政府微观经济职能与宏观经济职能的结合体。
1.不同市场经济情况下政府经济职能的结构分析
成熟市场经济国家的经济职能表现为微观规制和宏观经济政策两种基本形式，具有结构上的明晰性(见表1)。西方主要资本主义国家是先有市场经济，后有国家干预；并且国家干预中是先有微观规制(发端于19世纪70年代的反垄断)，后有宏观经济政策(产生于20世纪30年代的资本主义大危机)。随着市场经济的不断发展，微观规制与宏观经济政策基于不同的目标，在各自的活动领域以不同的行为方式各司其职、各负其责、互不干涉、相得益彰，一般不会出现作为“行政手段”主要来源的微观规制加入宏观经济政策的现象。
我国当前正处于市场经济的完善阶段，政府经济职能的形式较为多样，成因也较为复杂。不考虑国防、外交等因素，我国政府职能可以概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项。①其中经济调节和市场监管构成政府的经济职能，而经济调节又由宏观调控和一般性宏观经济管理组成。宏观调控则属于经济调节范畴，不但与市场监管有根本的区别，也与一般宏观经济管理有很大的差异。三者之间的区分详见表2。
2.政府经济职能结构的内外比较
将表1与表2相比较，可以看到：与成熟市场经济国家相比，我国政府的经济职能具有形式上的多样性和成因上的复杂性。第一，我国的宏观经济工作由宏观调控和一般性宏观经济管理两部分构成，而成熟市场经济国家只有宏观经济政策；第二，市场缺失的存在使得大量微观手段参与宏观经济管理工作(宏观经济管理侧重于目标的宏观性，而非手段的宏观性)，造成宏观调控在政策手段上的复杂性。实际上，微观手段参与宏观调控的原因远远不止市场缺失这一种，这里只是作了简略的处理。
通过表2，可以清楚地看到政府经济职能中市场监管、宏观调控和一般性宏观经济管理的区别。
其中，宏观调控与市场监管在各个方面都有着根本区别；宏观调控与一般性宏观经济管理的差异则主要表现为前者是一种着眼于即期或近期目标的短期政策行为；②而后者是一种着眼于恒久目标的长期政策行为。具体说来，与市场监管和一般性宏观经济管理相比，宏观调控具有五个方面的鲜明特征：第一，概括性。宏观调控对象在多数情况下具有不特定性或普遍性。第二，创制性。宏观调控是根据国际国内经济形势发展的需要灵活作出的，调控中发布的大多数政策文件不具反复适用性。第三，应急性。宏观调控与一般经济管理的关系在这方面类似于应急管理与一般公共管理的关系。第四，主动性。是否采取调控措施，何时采取措施，采取什么样的措施，各种措施如何实施以及实施的目标和期限等全由调控主体根据其对于经济形势的判断而作出，无须相对方的申请，虽然有时相对方也会通过批评、建议、游行、请愿等方式要求政府采取某些调控措施，但这只是极个别的。[5]第五，准约束性。宏观调控中的经济手段只具有诱导性，而行政手段则具有强制性，两者共同决定了宏观调控的准约束性。
3.宏观调控与宏观经济政策的国际比较
在表1与表2的对照中还可以发现，市场监管和经济调节分别对应于西方语境中的微观规制和宏观经济政策。但是中国的“经济调节”和西方的“宏观经济政策”却有着很大不同，其根本原因在于“宏观调控”在“经济调节”中的独立性以及“行政手段”参与了“经济调节”。
当代成熟市场经济体的经济发展已进入一种较为均衡的状态。着眼于“经济增长、就业、币值或者国际收支”中某个单一目标的长期稳定，其宏观经济政策主要由独立性很强的中央银行通过货币政策进行操作，呈现出一种“中性”趋势，必要时再辅之以受很强立法约束的财政政策，只有在经济出现严重危机之时，政府才有可能借助立法进行直接干预。这一点在近期的“次贷危机”中得到充分体现。③美、日、欧采取的一系列应对措施中，只有英国将诺森罗克银行暂时收归国有和美国联邦住房企业监督办公室取消两家最大的抵押贷款机构的投资限额这两个个案表现为行政手段。④
在经济异常波动频发的中国，具有独特目标和行为方式的宏观调控在政府的整个经济工作中扮演重要角色，且在很长一段时期内仍将独立于一般宏观经济政策。这种独特性是相对于“宏观经济政策”而言的，主要体现在两个方面：第一，宏观调控的出发点是平抑经济发展中的异常波动，⑤而这种异常波动的判断标准除了经济增速、物价、就业或者国际收支等经济总量指标外，还有其他多元化的总量指标，比如粮食产量、能耗水平、污染物排放等。自2003年以来持续至今的新一轮宏观调控是我国市场经济体制初步建立之后进行的第一次控速降温的宏观调控。基于不同的目标，此轮宏观调控主要在六个相对独立的领域重点展开，分别是固定资产投资调控、节能减排、土地调控、农业与价格调控、房地产调控和国际收支调控。⑥第二，宏观调控具有微观化的表现，即采用具有微观特征的行政手段实现宏观经济目标。本轮宏观调控中行政手段并没有如一般理论昭示的那样随市场经济体制的不断完善逐步淡出宏观调控，反倒是在传统资金控制、物价干预、压缩投资的基础上“花样翻新”，大量微观的市场监管手段和资源要素控制手段乃至行政监督手段参与其中，使得本轮宏观调控成为一种全方位、多部门、立体式的国民经济管理活动。这也是西方主流媒体把中国的宏观调控称为“macro-economic controls”的主要原因。当然，随着中国经济增长的逐渐趋稳、市场经济程度的逐步提高以及各方面体制改革的不断到位，有理由相信，宏观调控必将与成熟市场经济国家的“宏观经济政策”实现基本接轨。到那时，也就不用花很大精力把宏观调控和一般性宏观经济管理刻意区分开来。
4.宏观调控概念的内涵式表述
综合上面的论述，本文将宏观调控定义为：宏观调控是中央政府采取的一种非常规的国民经济管理活动。一旦各种宏观经济指标显示出偏离正常轨道的迹象，例行的国民经济管理预见到或面临经济发展中可能引发全局问题的异常情况时，国民经济管理中的某些政策手段便相机采取临时性和非常规的行动进行逆向调节，力求阻止形势恶化，并把经济运行推上正常轨道。这种行动既可能是宏观管理行为，也可能是微观管理行为，但都表现为宏观调控行为。当经济异动现象消失后，宏观经济管理工作也就恢复正常状态。
四、宏观调控的政策手段体系
宏观调控体系中存在两大政策手段体系。适应于不同的微观基础和市场机制，形成了内生性宏观调控体系和外生性宏观调控体系。⑦前者接近于成熟市场经济体的“宏观经济政策”，后者则是典型的“宏观目标、微观手段”。
1.市场主体、市场机制与宏观调控体系
宏观调控作为一种公共政策，静态来看是一个体系，由政策手段、操作目标、中间目标、实施机构等构成；动态来看又是一种过程。这种过程要想正常运转并最终实现其目标，必然受制于一定的外部环境。其中，市场主体和市场机制分别作为宏观调控的微观基础和市场环境，决定着宏观调控体系的性质。
一个开放的现代经济体由企业、居民、金融机构、政府和国外五个主体构成。各个主体通过各种经济资源载体进入生产、流通、分配、消费、投资等经济活动。在经济运行过程中，各个经济主体之间形成各种经济关系。在市场经济条件下，经济活动的完成和经济关系的形成，主要受制于包括价格机制、竞争机制、供求机制和风险机制在内的市场机制的调节。
一个国家或地区市场经济的发育程度，主要表现为经济活动自我组织和自我调节的实现程度；而经济活动的自我组织和自我调节又取决于市场主体的完备性、其行为的自由度和市场机制的健全程度。微观主体或市场机制任何一方面的不完善，都意味着市场经济处于缺失状态。
在一个完善的市场经济体中，政府干预宏观经济的嵌入点是各种市场机制。通过各种经济手段，政府在价值层面改变各种经济杠杆，撬动市场机制的自动传导功能，从而间接影响微观主体的经济活动，最终使得宏观经济朝着健康的方向调整。这便形成了内生性宏观调控体系。这种调控体系普遍应用于发达市场经济国家。而在一个存在市场缺失的经济体中，政府干预宏观经济出于一种补充或替代思路，即对存在缺失的市场机制或市场主体功能的补充或替代。政府通过各种行政手段，改变各种许可性质的指标，直接限制微观主体的经济活动，最终使得宏观经济朝着健康的方向调整，由此形成了外生性宏观调控体系。由于行政手段大量参与宏观调控，因此外生性宏观调控体系又可称为行政调控体系。这种调控体系主要见于转型期的市场经济国家。两种体系互有优缺点，其具体构成详见表3。
2.经济手段与内生性宏观调控体系
内生性宏观调控体系的核心是经济手段。经济手段的实质在于通过变动各种具有一定弹性的价值类操作工具，为市场主体制造一个有利还是不利、利大还是利小的政策环境。利用经济手段实施宏观调控只需要把握宏观经济形势，而将处于微观层面的调控对象视为一个“黑匣子”，交由市场机制优胜劣汰。
经济手段，特别是货币政策，其优点在于它是一种借助于市场机制的间接微调。这种微调允许调控中的“试错”行为——通过跟踪宏观经济数据，比对宏观调控目标，如果发现政策力度过度或不足，经济手段可以很容易地作出调整，而不至于对微观经济造成很大损伤。其缺点在于它是一种借助于若干环节的间接调控，从操作目标到中间目标再到最终目标，受制于复杂的传导机制，因此政策效应时滞长、损耗大、见效慢。
3.行政手段与外生性宏观调控体系
外生性宏观调控体系的核心是行政手段。行政手段的实质在于非市场化规制或行政监督以平抑经济发展中的异常波动为出发点参与宏观调控，通过直接影响市场主体的供需活动或政府各级职能部门的政策执行情况，以求宏观经济目标的最终实现。一旦成为宏观调控的手段，行政规制和行政监督的原初目标(分别为克服市场失灵和政府失灵)便让位于宏观经济目标。
行政手段的优点在于它的操作目标、中间目标和最终目标具有高度一致性，因而力度大、见效快。其缺点在于它是一种跳过市场机制的直接调控，因而很难区别区域差异、部门差异、产业差异或者企业个体差异，有着“一刀切”的弊端。也就是说，行政手段很难做到细分不同市场个体资质的好坏及其适应市场风险的能力，而只是一味提高门槛，一概拒之门外；经济手段则可以做到在发出经济异动的风险信号后，把微观决策权交给最贴近市场的主体，由市场机制优胜劣汰，从而真正做到“有保有压”。并且由于经济现象的复杂性以及决策者远离市场等原因，决策者有可能误判形势，一旦对经济形势产生误判，行政手段政策失误的后果将远远大于经济手段政策失误的后果。
4.产业政策、法律手段与宏观调控体系
最后需要指出宏观调控体系认识中的两个模糊地带：一是产业政策是不是宏观调控的手段之一？二是将法律手段作为宏观调控中独立于经济手段和行政手段的另外一种调控手段是否合适？
考察产业政策形成的历史和产业政策的特性，可以发现把产业政策作为宏观调控的手段是不恰当的。市场经济初期，产业结构是市场配置资源的结果，产业结构问题属于微观层面。因为对于国民经济发展的下一个新的、有前景的产业所在，绝大多数情况下每个企业的看法不同，不会形成社会共识，政府也不可能比企业有更准确的信息。在此条件下，从促进经济发展的动力机制来讲，政府最好的选择是让各个企业凭自己的判断选择项目、进行投资。在众多的投资中，少数企业的项目会成功、多数企业的项目会失败，经济的不断发展就靠那些经过市场筛选，事后证明成功的少数企业的投资项目来推动下一轮新产业的出现，带动整个国民经济发展的。[6]当代市场经济条件下，随着国际分工的深化以及国家竞争的加剧，对于那些国内产业并非处于世界产业链最前沿的“后发”国家而言，产业政策的本质在于国家对于国际分工中国家竞争力发展方向的把握。由于这种把握具有高度的战略性，并且需要承担巨大的风险，因而是分散的市场主体无力承担的，产业结构问题便逐步进入宏观层面和政府干预的视野。但产业政策是一种中长期规划，属于一般宏观经济管理范畴。从三次产业之间的结构到单个产业之间的结构再到每个大的产业内部的结构，存在各种各样的比例关系，政府政策若试图改变或影响这些比例关系变化的方向，短期内是无法奏效的，必须经过长期的努力。战后日本的经历就是典型的例证。日本是公认的实施产业政策较为成功的国家，但是它的几乎每一项产业政策都是在若干年之后才产生效果的，期间虽有政府的不断更迭，但产业政策却始终不渝地得以贯彻。[7]之所以认为产业政策是宏观调控手段，是因为通过调整产业政策中的进入门槛来实施宏观调整，这种现象的背后依然是行政手段参与宏观调控，而非产业政策介入宏观调控。
法律手段的性质决定了它不适宜作为宏观调控的手段。广义上来说，一个法治政府治理经济波动的经济手段和行政手段都是有法律依据或法律授权的，所有的政策手段都可视为法律手段。在此意义上，法律手段与前面两种手段不属于同一逻辑层次。并且法律手段具有形成过程的复杂性和漫长性以及执行中的刚性和被动性，因而并不符合宏观调控手段需要具备很强时效性和灵活性的要求。如果认为存在“宏观调控法”的话，那也只能是一种程序法，即对宏观调控的程序进行法律规定。狭义上来讲，法律手段是借助立法、司法手段实施特定的经济政策，比如说非常状态下的资金冻结法案或者经济管制法案等。[8]也就是说，法律手段介入宏观调控只有在极端情况下才可能发生，因而不具普遍意义。
注释：
①这四项职能在党的十六大上首次正式提出，是政府作为社会管理者被赋予的四项基本职能。除了社会管理者的身份，我国政府还是庞大国有资产的所有权人代表，因而还具有国有资产管理的职能。
②宏观调控作为政府职能来讲是长期性的。也就是说，政府的宏观调控和市场发挥配置资源的基础性作用都是社会主义市场经济体制的有机组成部分，缺一不可。从这个意义上讲，宏观调控是一个长期任务，不存在何时结束的问题。但每一项宏观调控政策都是短期的，是随着情况的发展不断调整的，不同时期的宏观调控取向、重点、力度以及节奏的把握会有所不同。
③“次贷”即次级抵押贷款，是指放贷机构向信用等级较低的客户提供的住房贷款。传统上，放贷银行应该把贷款记在自己的资产负债表上，相应地，把信用风险留在内部。但是，在当下的华尔街，有专门的投资银行向提供次级贷款的银行和房地产商买下这些贷款，再将其打包成贷款抵押债券，出售给全世界的投资者。这种“资产证券化”在提高抵押贷款资产流动性的同时，也拉长了信用链条，扩大了风险范围。美国房地产市场的持续低迷最终导致了次贷危机的爆发。自2007年4月美国第二大次贷公司——新世纪金融公司申请破产保护以来，次贷危机已造成约60家相关机构破产。昔日那些在金融市场上叱咤风云的华尔街投资银行家们纷纷在这场危机中栽倒。次贷漩涡几乎使全球金融市场处于风雨飘摇的边缘。截至2008年3月10日，全球金融行业的次贷相关损失已经高达2150亿美元，其中美国机构的损失占55％，欧洲金融机构在次贷危机中的损失约785亿美元，亚洲和加拿大机构的损失合计约为137亿美元(日本金融厅长官佐藤隆文)。另据美国著名评级机构的最新报告，次贷危机给全球金融机构造成的相关损失预计最终可能高达近10000亿美元。
④自2007年9月18日到2008年3月19日，美国为应对“次贷危机”采取的宏观经济政策主要有：美联储下调联邦基准利率和贴现率，通过贷款拍卖机制向面临流动性不足的商业银行提供资金，扩大债券回购规模，定期证券借贷安排，与欧洲央行、瑞士央行的临时性互惠货币安排，让纽约联邦储备银行通过摩根大通银行向贝尔斯登公司提供应急资金，授权纽约联邦储备银行为初级交易商创设新的贴现窗口融资工具；财政部出面与抵押贷款机构达成协议，将200多万借款人的“初始”抵押贷款利率冻结5年；经国会参、众两院批准，美国总统签署了分两年实施的总额约1680亿美元的以增加退税为内容的一揽子经济刺激方案；美国联邦住房企业监督办公室取消对两家最大抵押贷款机构的投资限额并放宽其资本金要求。2008年2月17日，英国财政大臣达林宣布将因美国次级住房抵押贷款危机出现融资困难而遭遇挤兑风潮的英国第五大抵押贷款机构诺森罗克银行暂时收归国有。欧洲和日本央行除了向货币市场注资外，主要采取了维持基准利率不变的策略。
⑤纵观我国宏观调控的历史，每当密集出台宏观调控措施之时，相关政府文件中必然会出现“经济运行中出现了一些新情况、新问题”，或者“经济运行中的突出矛盾和问题”这样的标志性用语。也就是说，经济发展中的某些异常情况成为宏观调控的前奏。一旦某个问题被纳入宏观调控的视野，便意味着该问题已经发展到非常严峻的地步并受到政策的高度关注，成为一定阶段内经济工作的重点。
⑥与以往几次针对经济过热的紧缩型宏观调控不同的是，本轮宏观调控时间跨度长、目标领域多、政策手段杂、技术把握成熟，在面临更为复杂局面和严峻挑战的情况下，有效地避免了经济增长的大起大落。
⑦这里的内生与外生是相对于市场机制而言的，并非发展经济学外生增长理论或内生增长理论意义上的内生与外生。
⑧中国作为世界上最大的处于转型期的市场经济国家，虽然宏观经济政策的运用还不尽成熟，存在众多问题，但却在独特的市场经济环境中逐步形成并发展了较为综合的宏观调控体系(兼具两种调控体系)。基于这种考虑，表3对于宏观调控体系的概括是以中国当前具体情况为参照的，以求对宏观调控体系有一个初步的和较为完整的直观印象。由表3可见，正是由于行政手段的大量存在，决定了我国宏观调控体系的复杂性。另外，表3中的操作目标具体表现为宏观调控政策手段所采用的政策工具。
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