中国城乡经济协调发展与财政政策导向，本文主要内容关键词为：财政政策论文,协调发展论文,中国论文,导向论文,城乡经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国城乡经济已经进入一个十分重要的发展时期。如何进一步深化城乡经济改革，促进城乡经济协调发展，已成为实现我国社会主义根本目标的重大决择。然而，我国的城乡二元经济结构，严重地阻碍了我国城乡经济协调发展。本文试从分析当前我国城乡经济协调发展中存在的问题入手，探讨促进我国城乡经济协调发展的财政政策导向作用。
一、当前我国城乡经济协调发展面临的主要问题
1、体制问题。长期以来，我国实行着高度集中的计划经济体制。为了优先发展重工业，国家通过计划经济体制将农业剩余转化为重工业扩张所需的资本积累。随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立与完善，那种采取农产品低价收购、派购政策实现剩余产品由农业向工业的转移的方式是取消了。那种采取在生产组织形式上，实行小农经济集体化，便于保证政府干预农业生产的有效性组织形式也取消了。那种采取禁止或限制农村工业和商业活动，将农村产业结构变为单一的种植业结构生产管理体制也取消了。但是，在限制农村劳动力向城市的正常流动户籍制度却没有取消，使占全国人口70%以上的农民固定在有限的土地上，这将广大农村割裂在工业化进程之外，形成了发展“鸿沟”和分割体制，造成城市与农村发展的严重分化。
2、政府行为问题。政府行为不规范，增加了城乡经济协调发展难度。政府行为不规范的问题，主要表现在以下几个方面。一是政府“越位”。主要是对于城乡经济一体化过度推动，出现拔苗助长现象。许多地方不顾当地条件和市场需求，盲目追求农业产业化、工业化、城镇化。二是政府“错位”。主要是政府与农民的职责不清。在不少地方，政府对农民的自主权重视不够，通过行政命令搞“小城镇”，导致劳民伤财的后果。
3、相关政策问题。我国现行的一些相关政策不利于城乡经济协调发展。一个突出问题是农产品加工业增值税负太重。目前，在对农产品加工企业征收增值税时，税率深加工按17%、初加工按13%计算。如此一来，如果深加工、初加工企业从农民那里购进农产品作原料，即使不加工而直接用于销售，仍然需要按原料收购额分别交纳7%或3%的税。目前，我国农产品加工业的装备技术水平，低于冶金、化工、纺织等行业。农产品加工业的增值税负担相对较重，导致城乡经济失调发展。
4、市场问题。市场问题是关系到几亿农民切身利益的大事，也是推进城乡经济协调发展需要解决的基本矛盾之一。这里的主要问题有三点：一是现行的国家宏观调控体系尚未完善，如农业保护价不到位，农产品藏储设施落后等，这都在一定程度上带来了市场波动。二是农产品批发市场发育不全。现有的区域性农产品批发市场建设不仅数量很少，而且存在着设施不全、信息不灵的问题。三是目前国家对一些重要农产品价格在市场运行中行政干预过多，这给市场发育带来很大影响。
5、农民贫困问题。经多年努力，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是，农民贫困问题仍然没有从根本上得到解决。1998年，我国贫困人口仍然占农村人口的4.6%（见表1）。农民贫困问题仍然是制约我国城乡经济协调发展的重要因素。
6、政府负债与农民负担问题。长期以来，大多数乡村政府负债严重，难以对乡村经济进行财政支持。根据有关资料，目前全国乡村两级的负债总额已达4000多亿元，平均每个乡镇负债400万元，每个村级负债20万元。与此同时，农民负担更为严重，1997年，农民现金支出负担占现金收入的7%（见表2）。
7、农业支出问题。投资是现代经济，成长的第一动力，也是推进城乡经济协调发展的至关重要的因素。当前这方面的主要问题是：国家财政对乡村经济支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。例如，1997年比1991年，国家财政中农业支出下降了近两个百分点（见表3）。
8、农业产业化问题。农业产业化是实现城乡经济协调发展的一个重要途径。但是，我国农业产业化的实际进展与实现城乡经济协调发展要求，仍然有较大差距。当前，农业产业化除了存在农产品品种品质结构不适应市场需求变化的需要和农产品加工增值程度低等问题外。最主要的问题是资金短缺。一方面是国家对农业的支出比重不断下降。例如，1997年就比1991年下降近两个百分点。另一方面是国有四大银行收缩农村市场。几年来，国有四大银行撤并的县、乡（镇）机构、网点总数约为三万多个，极大地限制了农业产业化的资金来源。再一方面是农村资金大量流失。据资料显示：仅2002年第一季度，全国邮政储蓄余额累计就达6100多亿元，其中有2/3来自县及县以下，也就说今年一季度有4000亿元的农村资金倒流城市。
9、城市化问题。城市化是城乡经济协调发展的根本出路。然而，中国工业化与城市化发展严重失调。1998年中国工业化率（指工业增加值占国内生产总值的比重）为42.2%，而城市化率（指城市人口占总人口比重）为30.4%，两者相差11个百分点多（见表4）。在国际上，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化水平都高于工业化水平，而中国城市化严重滞后，工业化发展没有有效带动城市化发展。
表1 中国贫困人口变化情况
注：中国官方公布的贫困线相当于每天0.66美元。(2)两种标准下的数据都是根据国家统计局的年度农户抽样调查得出的。(3)资料来源：《世界银行国别报告——中国战胜农村贫困》，中国财政经济出版社2001年11月版
表2 农民现金负担情况
年份
农民现金收入占
农民负担占
以现金支出负担占
纯收入的%
现金收入的% 纯收入的%
1994 64.85
5.5
7.5
1995 62.56
5.6
7.8
1996 63.27
5.6
7.8
1997 67.18
5.2
7.0
资料来源：杨承训、杨继：《加快城镇化必须改革农村上层建筑》《南方经济》2000年第1期
表3 国家财政中农业支出的比重
年份
国家财政支出
国家财政对
国家财政对农业支出占
农业的支出
国家财政支出的比重
1970
649.41
49.40
7.61
1975
820.88
98.96
12.05
1980
1228.83
146.95
11.95
1985
2004.25
153.62
7.66
1990
3083.59
307.84
9.98
1991
3386.62
347.57
10.26
1992
3742.20
376.02
10.05
1993
4642.30
440.45
9.49
1994
5792.62
532.98
9.20
1995
6823.72
574.93
8.43
资料来源：由《中国农村统计年鉴》(1990-1998)推得
表4 中国城市化率与工业化率比较
年份
工业化率
城市化率 两者之差
1949
12.57
10.64
1.93
1950
14.08
11.17
2.91
1955
21.00
13.48
7.52
1960
39.00
19.76
19.24
1965
31.80
17.98
13.82
1970
36.80
17.38
19.42
1975
41.50
17.34
24.16
1980
44.20
19.39
24.81
1985
38.50
23.71
14.79
1990
37.00
26.41
10.59
1995
42.30
29.04
13.26
1998
42.20
30.40
11.8
资料来源：王巧玲：《关于中国城市化水平滞后的分析》《城市问题》2001年第2期
二、充分发挥财政政策在我国城乡经济协调发展中的导向作用
财政政策作为国家宏观调控的重要政策手段，在推进城乡经济协调发展的过程中具有十分重要的资金导向功能和作用。针对我国城乡经济协调发展中存在的问题，需要我们充分发挥现行财政政策在协调城乡经济发展中的导向作用，推进城乡经济协调健康发展。为此，需要在以下几个方面采取措施：
1、制定财政支持城乡经济协调发展规划，强化政府的宏观财政导向作用。一是中央政府要成立一个由有关部委参加的城乡经济协调发展领导机构，组织财政支持城乡经济协调发展；二是尽快制定一系列法规、政策，对城乡财政关系进行宏观调控和规范管理；三是改革城乡管理体制，加快地市合并步伐，理顺城乡财政关系，为城乡经济协调发展奠定体制和组织基础。
2、实施农村财政扶贫开发政策，全面协调城乡经济发展。城乡经济要协调发展，必须要解决农村部分人口贫困问题。为此，第一，借鉴国际经验，对贫困落后地区经济开发实施倾斜补贴政策。例如，德国的《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州各出资50%，对落后的东部地区开发给予补贴。我们也可以考虑专门开征一种“贫困乡村发展税”，以某种立法的形式从沿海发达地区征收一项支援特别贫困乡村发展经济的专项资金。第二，要建立以政府为主导、社会各方面力量共同参与的多元扶贫主体。第三，努力改革农村金融服务体制，加大扶贫资金的投入。
3、实施减轻农民负担的财政措施。农民负担过重是阻碍乡村经济发展的重要原因。为此，首先要实行刺激乡村消费的财政政策。一是增加政府对乡村社会保障支出，要尽快建立完善的乡村社会保障体系。二是多种途径、综合配套解决乡村债务问题。其次是推进农村税费改革。一是国家要改善农业税收征收办法，对贫困地区的农业税予以减免照顾。二要开征耕地占用税，保护农业耕地资源。三要精简乡镇机构，减少农民负担的行政管理费用。四要使农村税费征收制度化、法制化、公开化，彻底改变农村乱收费现象，确实减轻农民负担。
4、加快建立国家农业支持政策体系。在国际上，欧美及日本等国都对农业部门给予了巨额的补贴。我国现存的农业经营规模小，劳动生产率低，风险大。加强政府的财政支持十分重要。为此：第一，充分利用WTO“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围的保护力度。主要是加大对如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等的支付；加强对食物安全目的的公共储备；国内食品援助；自然灾害救济支付等等。第二，建立农产品缓冲储备体系。农产品缓冲储备体系是西方发达国家普遍实行的鼓励农民自己储存农产品的政策。其基本内容是：政府付给农民一定的农产品储存费用，用于保护农民的利益。第三，建立农业保险制度。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。因此，随着加入WTO，我国必须改革农业保险制度，建立符合我国实际的农业保险制度。第四，借鉴国际经验，进一步加大财政补贴力度和广度。一是对农业发展给予各种资金补助。例如，日本政府就对农民采用农业机械设备和进行农业基本建设进行补贴。二是通过关税政策保护国内主要农产品的生产。如欧共体对于出口到非共同体国家的农产品，对高于国际市场的价差部分给予补贴。三是运用银行贷款支持改善农业发展。例如，瑞典、法国、澳大利亚等国政府近年来大力运用银行贷款扶持“农业综合企业”发展，支持农业产业化的发展。
5、确立制度化的乡村经济投入体制。首先，大量增加国家财政对农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等的投入；其次，发挥政策性金融机构的作用，针对乡村经济发展的特点和在不同时期、不同情况下，对乡村经济给予重点金融政策扶持；第三，鼓励和引导民间资本对乡村经济的投资，允许民营经济进入乡村经济的各个领域投资。第四，积极支持乡村培育自我经济开发能力。中央财政可通过实施贷款担保、财政贴息和专项补助等政策，积极扶持乡村培育自我开发经济的能力。第五，积极优化资金投入结构，明确财政支持重点。当前，财政支持重点是农业基础设施建设和生态环境保护；支持乡镇企业发展；支持农业科技进步。
6、坚持城乡一体化的财政政策导向。当前在我国城乡经济发展中，乡村经济“地位低下”的问题是相当突出的。目前，在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，城乡之间基本上是“一国两策”，决策的城市倾向较为严重。因此，必须深化城乡体制改革，逐步废除决策的城市倾向现象，实行城乡发展同等待遇，实现城乡一体化发展。为此，第一，要加大对乡镇企业的财政支持，实现城乡工业一体化。农村工业承担着农业剩余劳动力转移和资金支持两大载体的重任。因此，要从融资、人才交流、信息交流、投资政策、税收政策等方面给予乡镇企业以必要的支持；要对乡镇企业结构调整给予支持，特别鼓励城市大企业与乡镇企业联合与重组，建立城乡企业优势互补的大企业集团。第二，要加大对乡村市场建设的财政支持，实现城乡市场一体化。在城乡之间建立结构完整、层次合理、内外开放、机制健全和规范有序的统一的市场体系，是当代市场经济的基本要求，也是城乡经济协调发展的基本要求。因此，国家财政要投资建设跨地区、跨行业、跨所有制的与城市市场及国际市场需求相联接的各类专业批发市场。第三，要加大对乡村科技事业的财政支持，实现城乡科技一体化。当前，一要财政支持建立有效的乡村育才、引才、用才制度。二要大力鼓励高等院校、科研院所、城市企业与农村建立紧密型的城乡科研协作关系。三要加强国内外先进农业技术的引进、消化吸收与推广工作，加速实现城乡科技一体化进程。
7、加大对农业产业化的投入。农业产业化是协调城乡经济发展的重要途径。如何有效地解决资金投入是发展农业产业化的一个至关重要的问题。为此，首先要切实有效地开拓资金来源渠道，实行投入主体多元化，发挥农民、企业、社会在农业产业化投入中的积极作用。此外，还应制订优惠政策，吸引国外资本对农业产业化的投资。其次，在财政支农资金的分配结构中，进一步强化农业产业化的投资力度。当前和今后一个时期的国家财政支农政策必须进行战略性的调整，把支持农业产业化作为财政的重要职责和任务。一是在中央财政增加投入的基础上，地方财政也要强化投入。二是正确处理农业产业化与其他财政支农工作的关系。如果把改革农业科技推广和社会化服务体系与支持农业产业化发展结合起来；把支持乡镇企业发展与农业产业化结合起来等等。再次，灵活运用财政对农业产业化的投入。例如，把一部分农业产业化的财政投资改为周转金的形式，实行有偿无息、微息或低息发放，支持生产，定期回收，周转使用。二是实行财政贴息，减轻农民支出，提高资金利润率，调动社会各方面投资农业产业化的积极性。
8、实施财政支持农村小城镇化战略。发展小城镇是加快城市化进程根本出路，也是实现城乡经济协调发展的重要途径。为此，一要加快制定财政支持小城镇发展规划，确保有序推进；二要调整财政支持城镇化的投入结构，重点支持建设好中小城市和中心镇；三要财政支持培育主导产业，大力发展小城镇经济；四要财政支持小城镇管理体制改革，主要是改革户籍管理制度，鼓励农民向城镇集中，减少剩余劳动力向城镇转移的制度障碍。
9、出台发展乡村经济投资法，将各级政府对乡村经济财政投入行为规范化。为了更好的实现城乡经济的协调发展目标，改变乡村经济投资中的随意行为，必须尽快制定和出台发展乡村经济投资法。投资法既要明确各级政府发展乡村的职责，也要对各级政府发展乡村经济行为进行规范，防止政府行为“错位”、“越位”。
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