地方财政压力：来自土地引资与融资策略的验证，本文主要内容关键词为：地方财政论文,融资论文,土地论文,压力论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 中国经济增长的一个重要表现是由地方政府主导的“为增长而竞争”的模式(张军、周黎安，2008)。地方政府为何展开竞争，已有研究从地方政府面临的激励与约束机制进行了广泛解释。以“财权上移”、“事权留置”为特征的分税制改革，形成了地方财政缺口。这直接导致地方政府寻求两个方面的行为努力：追求预算内财政收入、预算外财政收入与非预算资金收入的增加(杨志勇、张之刚，2008)，前者刺激了以“工业园区”为标志的中国工业化的迅速推进，后者导致了以“城市经营”为特征的中国城镇化的急剧扩张(罗必良，2010)。财政压力与政绩考核相结合，形成了中国特有的增长机制，即“为增长而竞争”的地方政府竞争模式。 一方面，以土地划拨出让、协议出让等廉价方式招商引资，形成了地方之间的引资竞争(张莉等，2011)，并进一步形成了以投资推动增长的格局。地方政府间的竞争，在一定程度上表现为招商引资的“优惠”竞争，即廉价出让土地的“占地竞赛”。另一方面，以“招、拍、挂”的方式获取土地价格“剪刀差”来弥补地方财政缺口(陶然等，2009)。通过垄断建设用地供给获取高额的土地出让收入，实现地方利用土地动机向“租税分离，以租补税”的转变(中国经济增长前沿课题组，2011)。已有的研究主要从土地财政规模、财政增收的视角，考察各地通过扭曲土地资源价格获取资金，部分地区的土地出让收入甚至远高于预算内财政收入(刘守英，2014)。 地方政府支配土地资源有双重目标：任期内的可支配财政收入最大化和政绩显示最大化，同时地方政府在国有土地要素使用中面临着土地要素引资功能(资源属性)和融资功能的权衡(资产属性)。现有的文献对地方政府对土地要素不同功能的选择研究尚属空白，同时缺乏对地方政府在土地要素使用行为偏好的探索。本文通过分析不同类型的土地要素功能对地方政府财政压力的影响因素，探寻不同类型的地方政府在不同发展阶段资源政策的差异。 二、理论分析 (一)地方财政解困与土地资源的“引资”和“融资”功能 1.分税制与地方政府财政困境 以“财权上移”、“事权留置”为特征的分税制改革，形成了地方财政缺口(周飞舟，2010)。面临财政困境，地方政府通常有两种选择：一是促进经济增长，获取更多的税收，官员获取晋升机会；二是增加非正式资金收入，增加地方官员的晋升机会并获得更多的转移支付。第一个选择，地方政府将支出范围逐渐收缩到主要提供基础设施建设等公共服务，而且需要较长的周期才能实现，作为官员换届制的政治体制下，地方官员通常不愿意“自己植树后人乘凉”。对于第二种选择，周期短见效快，促使地方政府寻求预算外收入和体制外收入。 2.廉价土地出让与“引资”竞争 中国地方政府的竞争行为呈现出广泛性、多样性和激烈性，不仅表现为赢得优惠政策、吸引人才，更重要的是表现为利用辖区土地资源进行引资与融资竞争(罗必良、李尚蒲，2014)。同时，地方政府竞争行为存在且具有明显的阶段性特征，即从分税制改革前的地方政府“藏富于企业”，到利用土地资源“引资”和“主动负债融资”(李尚蒲、罗必良，2015)。 土地资源“引资”与地方政府财政支出行为紧密相关。伴随税收制度的逐渐规范，地方政府间的财政竞争转向以提供优质的地方公共品和服务为特点的财政支出竞争上来，税收优惠仅仅作为战略性的竞争工具(张晏，2007)。招商引资的“优惠”竞争，表现为廉价出让土地的“占地竞赛”，即通过改善本地的基础设施和公共服务系统吸引了落户的商家。 3.土地融资功能：城市化和地方政府债务 土地融资功能与土地资产属性密切联系，表现为土地出让价格和土地抵押收入两个方面。土地出让和土地抵押与区域经济发展情况、城市化进程紧密相关。城市化成为中国保持高速经济增长，屹立于金融海啸和主权债务危机中的秘籍(中国经济增长前沿课题组，2011)。地方政府推动城市化进程中，形成了“土地收储和挂牌出让→攫取土地批租收益→倚靠土地收益提供借债信用担保→融资平台公司向金融机构举债→债务融资助建市政基础设施→城市土地资产升值→土地收储和挂牌出让的循环传导举债融资模式”(郭玉清等，2014)。 四川和重庆是较早以土地储备中心进行土地抵押创新的区域，该模式在国内迅速推广，2003年以后土地抵押收入迅猛增长。相比土地出让收入，土地抵押收入的省级统计资料相对匮乏，土地抵押收入的规模却比较庞大。截至2014年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为45.10万公顷，抵押贷款总额9.51万亿元，同比分别增长11.7%和22.5%。2014年全国出让国有建设用地27.18万公顷，出让合同总价款3.34万亿元(2014国土资源公报)。 土地融资功能受到市场和政策风险的双重影响，供求关系变化影响着城市土地要素价格波动，而房地产市场受宏观调控影响明显。如果出现对房地产市场的偏紧的宏观调控政策，就会导致政府土地出让收入急剧下降，将形成两难困境：一方面，地方政府预算外收入减少，但保增长带来的地方政府财政资金需求压力并没有减轻；另一方面，地方政府债务规模已经形成，风险在不断地积累，继续发债满足财政资金需求将难以为继。 (二)地方政府征地困境与土地出让成本 1.严峻的征地冲突 土地价格“剪刀差”和征地补偿标准偏低是我国征地颇受诟病，征地问题成为农村群体性事件的主要原因。当前的征地的收益分配过程中，60%～70%的收入被市、县或乡镇政府和开发商拿走，25%～30%的份额给了村集体，农民只拿了5%～10%(刘迪平等，2008)。征地冲突带来了严重的经济、社会和政治损失。征地冲突造成人员伤亡、财产损失、严重破坏社会秩序。恶性征地冲突事件的发生使农民的政治感知中出现了明显的中央和基层党组织分层现象，受影响的农民通常会长久地表现出对地方政府管理的抵制。 2.土地开发透支与征地农民安置 地方官员在土地开发上的透支行为主要表现在留用地安置方式。首先，农民在其集体土地上拥有道义权利(生存权与发展权)，在法律和政策上体现为“确保被征地农民的原有生活水平不降低，长期生计有保障”；其次，地方官员受政绩考核和任期制的限制，在土地开发上具有强烈的透支动机，导致地方政府的征地规模超出自身的支付能力。为了安置大批被征地农民，地方政府只好采用留用地安置的办法，被征地农民的安置权遂演变成按征用土地的一定比例获得土地开发权(曹正汉，2009)。 3.地方政府土地出让成本 地方政府征地成本包括：给农民的征地补偿、征地“维稳”成本、非市场化出让机会成本和“生地”开发成本，以及与违背中央规定的惩处成本。(1)征地补偿与“维稳”成本。农业部提供的数据显示：关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的50%以上。征地后“维稳”所消耗的公共资源，可能远高于农民的征地补偿费用。(2)以土地划拨出让、协议出让等廉价方式招商引资是以牺牲土地要素市场化出让为代价，土地非市场化出让的机会成本却鲜有文献涉及。根据香港熟地上市的经验，地方政府在开发区事先进行“三通一平”和“七通一平”的基础设施投资，这种前期投入的开发成本会加剧地方财政紧张状况。(3)中央的严惩力度是地方政府违规征地的隐性成本。地方政府存在着在土地生态价值和经济价值的权衡，建设用地审批与区域经济增长存在长期稳定关系，在“保增长”指标约束条件下，地方政府具有了擅自突破国家用地审批指标的内在冲动，同时中央对土地违法的查处力度是遏制地方政府超额占地的重要因素(李尚蒲等，2013)。 三、计量分析：来自省级数据的验证 (一)计量模型和变量选择 根据前面的理论分析，各地土地收益包含着：“引资”和“融资”两项功能，同时，区域经济发展状况，征地成本和中央对土地违法案件的监管和查处力度是影响主要因素。借鉴前期研究中协议出让土地对地方财政收入、地区腐败案件对区域经济增长的影响，以及土地违法案件的影响因素等模型(梁若冰，2009；赵文哲等，2010；龙开胜、陈利根，2011)。本文构建如下计量模型：
模型(1)中
表示地方政府财政状况，ε是随机干扰项。模型(1)解释变量分为两部分：一是土地收益用
表示，包含着“引资”和“融资”两项功能；二是控制变量用
表示，结合数据可获取性，仅选择中央对土地监管力度和对土地违法查处力度作为地方政府土地出让成本，此外选择选取区域发展指标。 地方财政状况的指标有两种：(1)财政自给率，即预算内财政收入与财政支出的比率。需要指出，地方政府财政自己率呈现出明显的地域特征，东部地区的财政自给率要远高于西部地区，东中西部地区财政自给率的均值分别为：0.7630，0.4333和0.3693，各地的财政自给率呈现逐年递减的状况。(2)财政赤字规模，使用省级政府的财政预算赤字与该省GDP的比重表征(刘洪铎，2011)。 解释变量中土地出让划分为引资和融资两项功能。一是土地的引资功能，土地引资功能体现在廉价土地出让，即行政划拨和协议出让两种方式，前期的研究表明：划拨出让表现为出让宗数竞争，而协议出让表现为出让面积竞争。在指标选择上，选取协议面积比率和划拨宗数比率，即：前者是土地协议出让占土地供应出让的面积比，后者是土地划拨出让占土地供应出让的宗数比。二是土地的融资功能体现为土地财政收入，根据前期对土地财政分类(李尚蒲、罗必良，2010)，可以划分为与土地相关的税收收入、土地抵押收入、土地非税收入和土地抵押收入之和。此外，土地的融资功能还可以表现为土地要素的市场化率，即土地出让中“招拍挂”土地面积占供应出让面积之比(唐鹏等，2014)。 控制变量反映区域发展状况的指标有三类。(1)城乡收入差距，本文选择泰尔指数(Theil Index)。城乡收入差距一般选取绝对指标和泰尔指数。绝对值法的缺陷是没有反映城乡人口所占比重的变化，忽略我国城乡二元结构。泰尔指数弥补了绝对值法的缺陷，它对两端(高收入和低收入阶层)收入的变动比较敏感，而我国城乡收入差距主要体现两端的变化，研究者认为其能够准确度量我国的城乡收入差距(王少平、欧阳志刚，2007)。(2)城市化水平。传统型的城市化定义为人口城市化，考虑到中国人口城市化与土地城市化脱节，土地城市化在1994年后显示出更强劲的增长势头。本文选择土地城市化指标作为城市化衡量指标，即城市建成区面积与城市土地面积之比。(3)政府参与经济活动程度，本文选取固定资产投资中国有经济和集体经济的比重，以及地方政府支出与GDP的比值等指标进行表征。 此外，中央对土地的监管力度借鉴龙开胜和陈利根(2011)的研究，将中央对土地违规查处的技术和制度方面的创新设为控制变量。按照中央对土地违法治理监控技术水平提高和政策严格程度的层次递进关系的赋值，将1999年取值为1，2000-2003年取值为2，2004-2006年取值为3，2007-2009年取值为4。中央对土地违法案件的惩罚力度，结合前期的研究结论：查处频率相对查处面积能够更好地起到威慑作用，本文选取反映查处频率的“查处土地违法案件宗数”。
(二)数据处理与单位根检验 为了避免伪回归，确保估计结果的有效性，需要对面板序列的平稳性进行检验。检验面板数据平稳性常使用四种单位根检验方法：包括同质单位根检验的LLC检验和异质单位根检验IPS检验、ADF-Fisher检验、PP-Fisher检验。相应结果在下表2列出由相伴概率看出：(1)财政自给率、土地引资功能、城乡收入差距、国有经济在固定资产投资中占的比重，以及中央对土地监控和土地违法惩处力度等指标，数据稳健性较好，不存在单位根，服从零阶单整I(0)，可以直接进入模型进行回归分析。(2)财政赤字规模、土地融资功能和政府支出占GDP等指标，一阶差分后不存在单位根，记为I(1)，需要协整检验判断长期稳定性后再选择合适的计量方法。
注：(1)零假设是变量存在单位根，检验的统计值绝对大于临界值，拒绝零假设，变量序列平稳；(2)ADF是通过三个模型完成，首先从含截距和趋势的模型开始，再检验只含截距项模型，最后检验两者都不含的模型，只要其中一个模型的检验结果拒绝了零假设，就可以认为时间序列是平稳的。“类型”所表明的检验形式(c，t，k)，其中：c代表模型中常数项，t代表时间趋势，k代表之后阶数。 (三)静态分析：财政自给率的影响因素分析 反映全国数据(表3)的方程(1)和方程(5)可以看出：土地廉价出让是各地吸引资本的重要手段之一，引资有助于缓解地方财政压力。前期研究曾表明，各地的引资竞争在一定程度上会表现为“占地竞赛”，土地的“引资功能”缓解地方财政压力，提高预算内财政自给率。饱受诟病的土地城市化，以及城市空间发展失控问题，对缓解地方财政自给率的作用也是非常显著的。各地城市化过程中“造城”行为，以及对工业化的积极推动，可以理解成地方政府对可支配财政收入最大化的一种理性选择。 从财政支出的结构出发，财政支出可以划分为购买性支出和转移性支出。政府参与经济活动的程度可以视为购买性支出。各级地方政府积极参与经济建设活动，可以类似的视为“国家赶超战略”的微观实施，表现出经济发展不平等的厌恶。政府参与经济活动具有传承性，从新中国成立初期发展重工业建立了“三位一体”的经济制度——扭曲产品价格并压低要素价格、计划配置资源和剥夺企业微观自主权，直至市场经济建立后地方政府仍然表现出较强的生产性职能。受到数据平稳性的限制，本文选取固定资产投资中国有经济和集体经济所占的比重来衡量地方政府购买性支出。政府为缓解城乡收入差距所做的努力可以视为转移性支出。本文忽略了财政支出(特别是转移性支出)对缓解城乡收入差距实际效果，仅聚焦地方政府因城乡收入差距而肩负的转移支付压力。从计量结果可以看出，政府参与经济活动和城乡收入差距均对财政自给率的影响为负。 此外，中央对土地监管技术的提高以及相关制度完善显著降低了财政自给率。中央的监管力度提升不利于地方政府牺牲土地资源、扭曲土地要素价格等行为的实施。然而，中央对土地违法的查处频率，却没有在当期起到抑制地方政府占地行为的作用，可能的原因是我国对土地违法案件的查处多是事后监督。 为了进一步考察各地区财政自给率的影响因素。方程(2，3，4)和方程(6，7，8)划分了东、中、西部进行回归分析。分区域的估算结果与全国整体估算基本一致：土地引资力度和城市化水平有助于缓解地方财政压力，提高财政自给率；政府参与经济活动程度和城乡收入差距增加了地方财政支出负担，对财政自给率的影响为负。中央对土地监管技术的提高降低了财政自给率。同时需要指出，各地也存在着较为明显的差异：(1)从土地引资功能上看，中西部地区表现为土地出让面积的竞争，东部地区体现为划拨宗数的竞争。(2)土地城市化对缓解中西部地区的财政压力效果显著，在东部地区土地城市化进程增加了地方政府财政压力。与刘守英(2014)的研究类似，东部地区国有土地资源有限，土地城市化的成本较高，体现了农地资源稀缺性与廉价土地出让的不可持续性。
(四)动态分析：财政赤字规模的影响因素 1.面板协整检验 土地财政各类变量是对数形式，按照不变价格计算。根据单位根检验可知，政府财政赤字规模、土地财政和地方政府参与经济程度等各项指标形式为一阶单整序列。面板数据协整检验方法可以分为两类，一是在E-G两步法检验基础上的面板协整检验，具体方法是运用基于残差的Kao检验，Pedroni检验。二是建立在Johansen协整检验基础上的面板协整检验。本文使用Eviews7.0分别计算Kao检验，Pedroni检验，以及Fisher协整检验(其中截面时间序列的检验是Johansen的迹检验和最大特征值检验)，对政府审批用地变量和区域经济变量进行协整检验。原假设是“存在协整关系”滞后阶数按照SCI准则自动选择，检验结果如表4所示。 从协整检验的12个统计量中，除了Pedroni检验中Group rho和Group PP计算结果欠佳，剩余的指标均显著。也有的研究重点关注：KAO检验中ADF值，Pedroni检验ADF和Group ADF，判断变量间是否存在长期稳定关系。地方财政赤字与各类土地财政之间存在着协整关系，即各项统计量在10%的显著水平下拒绝“不存在协整关系”的原假设。同理，上述检验表明政府支出占GDP比重与财政赤字规模之间也存在着协整关系。取滞后项为“1”，得到表4的格兰杰因果检验结果，该结果基本上土地财政和政府干预是财政赤字规模的格兰杰因果原因，从而模型设置提供了借鉴意义。
2.误差修正模型及估算 由于区域宏观经济数据存在一阶单整，在验证推论2的结论时，本文构建土地财政、政府支出与财政赤字的误差修正模型(2)。依据前期协整分析结论，以及根据Granger定理：如果变量X与Y是协整的，则它们间的短期非均衡关系总能由一个误差修正模型表述。在模型(2)的基础上，得到一阶误差修正模型(3)。
在模型(2)和模型(3)中，
表示财政赤字规模，
是土地财政对数值，从土地财政的构成角度划分为四类：土地税收收入、土地抵押收入、土地出让收入(用土地市场化率替代)、土地出让和抵押收入。政府参与经济活动的程度，选取政府支出占GDP的比重。 在模型(2)中
是截距项，
分别是土地财政和政府参与经济的程度的参数，ε是服从独立同分布的特质误差项或特质扰动项。在误差修正模型(3)中，
表示误差修正项的系数，
表示误差修正项。
系数的大小体现了长期调整速度。若
=0，表明不存在长期关系；若
＜0，表明存在误差修正向机制，若
＞0，表明存在误差修负向机制。
反映了土地财政对财政赤字规模的长期均衡关系，
反映了政府参与经济对财政赤字规模的长期均衡关系。
体现了变量间的短期关系，前者表示土地财政增量与财政赤字规模增量之间的关系，后者表示政府参与经济活动增量与财政赤字规模增量之间的关系。 面板误差修正模型根据估计方法的不同共分三类。Ⅰ类估计方法假设所有个体的长期弹性系数相等，且误差修正系数均相等，但短期系数则可随个体改变估计；Ⅱ类估计方法假设所有个体的长期误差修正系数，短期系数都随个体而改变；Ⅲ类估计方法假设长期误差修正系数和短期系数均为常数，不随个体改变。三类估计方法的检验结果，均支持第Ⅲ类估计方法，不存在个体效应，即采用固定效应动态面板估计量。本文使用Stata11.0对面板误差修正模型进行估计，结果如表5所示。 方程(9)至方程(12)，长期调整速度(误差调整项系数
)为负，验证了在考察财政赤字规模与土地财政和政府参与经济活动关系时构建误差修正模型较为合适，即：存在着误差调整过程，同时表明存在着正向的误差修正机制。 从长期而言，各类土地财政收入有助于缩小财政赤字规模，从土地财政的各项构成看：土地出让和抵押收入对财政赤字规模的影响是最为明显，系数为负的0.0302；其次是土地抵押收入，系数为负的0.0107；土地税收收入对缓解地方财政赤字规模的作用最弱，系数仅为负的0.0032。上述计量结果表明，土地财政在长期确实有助于缓解地方财政压力，土地抵押收入和出让收入对缓解财政压力的功效最明显。然而，本文还选取了土地市场化率作为衡量土地财政的替代指标，反映了土地融资功能与引资功能的对比情况，土地市场化率并没有有效的缩小地方财政赤字规模。这表明地方政府在土地资源的使用上，更倾向于发挥土地的引资功能，从面积计算的土地资源的市场化率仅有25.73%。 地方政府干预经济的程度增加了财政赤字规模。从长期而言，地方政府参与经济的程度对财政赤字规模的作用方程(9)至方程(12)均显示出较强的正向影响。这体现了地方政府在经济增长竞争压力下，区域间表现出较强的追赶动机，从东、中、西部地方政府参与经济的程度看，呈现出明显区域特征和递增态势。出于对经济发展不平等地位的厌恶，欠发达地区可能更有动机采取策略行为，扩大财政赤字规模缩小经济发展差距。 从短期而言，土地财政增量对财政赤字规模增量的影响为负，作用却不显著。可能的原因是地方政府支配土地资源有双重目标：任期内的可支配财政收入最大化和政绩显示最大化。在土地供给呈刚性、地方官员的任期制以及地区间招商引资竞争等因素影响下，这两大目标存在着冲突。在短期内，地方政府如果选择土地的引资功能(资源属性)，必然放弃部分融资功能(资产属性)。当建设用地数量一定时，地方政府能够最大化土地“引资”与“融资”，做到两者的平衡和互补。在短期内“引资”和“融资”是相互冲突的目标。因此，在土地市场化率的方程(12)中，可以看出地方政府倾向于发挥土地的引资功能。从短期看，地方政府参与经济活动的增量对财政赤字规模增量的影响为显著正，说明地方政府具有影响经济活动的资源和能力。
四、结论与讨论 在国有建设用地供给刚性、地区财政压力、地区经济发展等因素影响下，本研究尝试分析地方政府在土地要素资源使用中面临的选择，土地的融资功能(资产属性)还是引资功能(资源属性)，探寻不同类型的政府在不同发展阶段资源政策的差异性。考虑到宏观数据的平稳性特征，土地引资功能和融资功能无法同时比较，本文选择静态面板数据和动态面板数据进行分别建模和论证。 从静态的角度分析财政自给率影响因素，着重考察土地引资功能对缓解财政压力的作用，结论如下：(1)土地廉价出让是各地吸引资本的重要手段之一，土地的引资有助于缓解地方财政压力。(2)土地城市化对缓解地方财政压力作用显著。从分区域的计量结果看，土地城市化对缓解中、西部地区的财政压力效果显著，东部地区的土地城市化进程增加了地方政府财政压力。农地资源稀缺性与廉价土地出让的不可持续性，使得土地城市化难以为继。(3)政府参与经济活动和城乡收入差距指标均增加了地方政府财政压力。中央对土地监管技术的提高显著降低了财政自给率，然而对土地违法案件的查处多是事后监督，却没有在当期抑制起地方政府占地行为。 为解决数据平稳性问题，本文构建了土地财政、政府支出与财政赤字的误差修正模型，考察土地融资功能在长期是否起到缓解地方财政压力，结论如下：(1)各类土地财政收入有助于缩小财政赤字规模，土地出让和抵押收入对财政赤字规模的影响最为明显。(2)土地市场化率反映了土地融资功能与引资功能的对比情况，土地市场化率并没有有效的缩小地方财政赤字规模。这表明地方政府在土地资源的使用上，更倾向于发挥土地的引资功能。(3)地方政府参与经济的程度对财政赤字规模的作用，在经济增长竞争压力下，区域间表现出较强的追赶动机，欠发达地区对“不平等的厌恶”在行动上努力改变贫困、落后现状。 考虑到短期建设用地供给刚性，土地“引资”功能和“融资”功能相互冲突的目标，土地财政增量对财政赤字规模增量存在负向影响。土地市场化率的计量结果则表达了地方政府倾向于发挥土地的引资功能，地方政府参与经济活动的增量对财政赤字规模增量的影响存在显著正向影响，即表达了地方政府在土地资源利用时更多表达出经济职能。 局限于数据的获取，本研究仍然存在着以下不足：一是尚未有效衡量土地引资与融资功能的相互转换，即土地城市化在城市化的初期表现为数量效应，随后可能表现为价格效应，数量和价格效应在实证的转换值得探索；二是关于地方政府征地成本的分析不够深入，未来研究需要结合微观调研数据进行细化研究，即考察征地补偿、征地“维稳”成本、非市场化出让机会成本等；三是缺少对地方融资平台的深入探讨，2005年后地方政府呈现主动的债务融资特征，如何将土地财政、融资平台与地方财政赤字膨胀三者有效结合，分析其互动关系研究值得思考。
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