我国教育管理体制改革三十年述评，本文主要内容关键词为：述评论文,三十年论文,管理体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、恢复稳定阶段（“文革”结束～1984年）
“文革”前，我国经过艰难探索已初步建立起教育管理体制，1952年、1963年先后颁发过中学和小学《暂行规程（草案）》、全日制中学和小学《暂行工作条例（草案）》，保障了正常的教育教学秩序。但“文革”期间，教育管理体制遭到严重破坏。
“文革”结束后，邓小平同志提出要“尊重知识、尊重人才”，随后，停止十年的高等学校本科和研究生全国统一招生考试制度得到恢复。1978年4月召开的全国教育工作会议强调要恢复被破坏的规章制度，识别和选拔领导干部，整顿领导班子，整顿好学校。同年7月，教育部修订并颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，规定“全日制小学由县（市属区）教育行政部门统一领导和管理。社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理”、“全日制中学由县以上教育行政部门领导和管理。社队办的中学，可以在县的统一领导下，由社队管理”。实践表明，无论是高考制度的恢复，还是全日制中学和小学工作条例的修订颁发，都在“文革”后迅速稳定教育秩序中发挥了关键作用。
二、重点突破阶段（1985～2000年）
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台，标志着新一轮教育管理体制改革的开始。这轮改革的核心是权力下放，在以下两大制度上实现了重点突破。
1.“地方负责、分级管理”体制的确立
《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“基础教育由地方负责、分级管理的原则”。随后的1986年《义务教育法》又以法律形式规定了这一管理体制。1992年发布的《义务教育法实施细则》更为具体地指出“按省、县、乡分级管理”。1993年颁发的《中国教育改革与发展纲要》也明确提出教育体制改革要“有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性”。实践表明，“地方负责、分级管理”的体制，显示出极大的激励功能，充分调动了乡镇政府的积极性，保证了“普九”任务的顺利完成。在此时期，基础教育管理体制的价值取向主要表现为提高管理效率，促进义务教育普及率的提高。可以说，制度所具有的激励功能在“地方负责、分级管理”体制中得到了充分的发挥。
2.校长负责制的推行
校长负责制的实行，是我国改革开放以来教育管理改革的另一个重要突破口和成果。但校长负责制的实行经历了一个逐步推进、逐步完善的过程。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“学校逐步实行校长负责制”，同时要求“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”显然，从中央政策层面来看，推行校长负责制的同时，就意识到对校长权力实行监督的重要性。
1993年颁发的《中国教育改革与发展纲要》中也提出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”该政策的出台，使校长负责制在我国中小学得到广泛推行，也强调了教职工的民主监督。但从制度实施的效果来看，校长负责制一直存在一些问题，比如校长的责任到底有哪些，对校长权力的监督机制还是比较空泛，如校务委员会由谁组成、教职工代表大会如何监督等问题都是模糊的，操作性较差。1995年《中华人民共和国教育法》对此也没有明确的表述，仅仅表达为“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”一些地方、一些学校对教职工代表大会制度、校长职级制虽然进行了探索，但从全国层面来看，校长负责制的相关配套制度并没有很好地建立起来。
三、全面深化阶段（2001年至今）
进入新世纪以来，我国教育管理体制改革呈现出从重点突破到全面深化的特征。以县为主管理体制的提出、校长聘任制度的推行、现代学校制度的建设、教育公共服务的改革等等，虽各有侧重点，但又相互联系，全面、系统地推进我国教育管理体制改革的深化和完善。
1.在“地方负责、分级管理”基础上，明确“县级人民政府为主管理”
世纪交替之际，我国义务教育虽然已经基本普及，但面临发展严重不平衡、教师工资得不到保障以及农村税费改革等新情况、新问题。2001年国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，……县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”2006年，新修订的《义务教育法》又从法律上明确了“县级人民政府为主管理”的体制，并指出“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。
2.逐步建立校长负责制的配套制度
2001年《关于基础教育改革与发展的决定》提出要“改革中小学校长的选拔任用和管理制度。高级中学和完全中学校长一般由县级以上教育行政部门提名、考察或参与考察，按干部管理权限任用和聘任；其他中小学校长由县级教育行政部门选拔任用并归口管理。推行中小学校长聘任制，明确校长的任职资格，逐步建立校长公开招聘、竞争上岗的机制。实行校长任期制，可以连聘连任。积极推进校长职级制。”另外，《2003～2007教育振兴行动计划》也提出“严格掌握校长任职条件，积极推行校长聘任制。”“在普通中小学和中等职业技术学校，全面推行校长聘任制和校长负责制，建立公开选拔、竞争上岗、择优聘任的校长选拔任用机制，健全校长考核、培训、激励、监督、流动等相关制度。”
可见，在进入新世纪后，校长负责制的配套制度逐步完善起来，校长选拔机制、校长聘任制、校长任期制、校长职级制与校长负责制构成了一个制度系统。在制度系统中，校长负责制处于核心位置，其它机制的效用作用在于对校长的权力进行必要的约束。当前，有学者提出校长问责制的概念，其目的也在于此。
3.探索建立现代学校制度
“十五”期间，现代学校制度成为教育管理研究中讨论最多的问题之一，先后有一些地区在有关部门和专家的指导下积极构建基础教育阶段现代学校制度。在政策层面，《2003～2007教育振兴行动计划》也明确提出了“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”的要求。
现代学校制度改革，其目的是为了理清政府、学校与社会的关系，建设一个有利于现代学校发展的制度系统，包括政府与学校职责的划分、学校内部管理制度的健全、学校与社会互动机制的形成三个相互联系的方面。从制度演进的角度来看，讨论和推进现代学校制度的意义，在于能够促进制度整合意识的增强。
4.教育公共服务改革
从政府来看，随着教育管理体制改革的深化、公共管理和公共服务理论的影响，有限政府、法制政府、服务政府的理念逐渐成为制定政策法规的指导思想，政府的公共性日益凸显出来。国家“十一五”规划中明确了公共服务的领域，其中义务教育处于重中之重的地位。党的十七大报告也明确提出要“着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”。
一些地方政府如北京市、宁波市除了制定国民经济与社会发展“十一五”规划、“十一五”教育规划之外，还分别制定了社会公共服务规划、社会事业重大设施建设规划，以统筹包括基础教育在内的各项社会事业，构建覆盖城乡、分布合理的社会公共服务体系，促进基本社会公共服务的均衡化。一些地方政府还尝试在坚持责任不转移的前提下把一些政府并不擅长的研究、评估、部分管理等事务委托出去，如上海从2007年开始实施“以委托管理推进郊区农村义务教育内涵发展项目”等等。正因如此，教育决策咨询、委托管理、委托评估成为近年来教育管理制度改革的重要推动力。教育决策与管理的科学化和民主化程度也不断提高。
四、我国教育管理体制改革的经验和启示
1.在价值取向上从提高管理效率为主转向促进教育公平
教育管理体制改革一直是推动我国教育事业发展的强大力量，但在不同历史时期由于受政治、经济、文化体制改革以及教育事业自身发展等因素的影响，所表现出的价值取向不尽相同。
制度本质上是一种规则，规范秩序是其最基本的功能。但教育秩序的规范必须符合教育规律，有利于学生的培养，只有如此，才能经得起历史考验。1985年以来，我国逐步推行和完善校长负责制，就是为了在学校内部建立一种有利于中小学生培养的基本的管理秩序。当前，在新的教育发展背景下分析校长负责制的弊端，进一步完善校长负责制，必须坚持这一原则，而不能为制度改革而改革，让制度改革成为校长或者其他当事人追寻自身利益的手段。
当然，体制、制度改革不可能回避利益问题，因为制度直接调整人们的利益关系，但是，正确的改革方向应在可能条件下优先保障大多数学生的利益、国家的整体利益。改革开放以来教育发展实践表明，在教育机会不充分、教育资源比较紧张的情况下，制度改革的价值取向主要表现为提高管理效率，从总体上配置更多的教育资源。而当进入新世纪后，由于我国总体上已经基本普及义务教育，教育资源相对比较充裕，因而制度改革便转向促进义务教育均衡发展，促进教育公平。实际上，这种转向是与教育发展的条件变化联系在一起的，早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就提出教育发展不平衡性的问题，并指出“不仅要承认全国各省市区之间经济文化发展的不平衡性，而且要承认在一个省、一个市、一个县范围内的发展也是不平衡的”，但在当时条件下的政策选择只能是“必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高。”
改革开放三十年来，我国教育管理体制改革价值取向的逐步转变，为今后一段时间进一步探索现代学校制度和加强教育公共服务提供了明确的方向。当前，一些地区把现代学校制度建设的价值指向于教育投入渠道多样化，虽有合理性，但从根本上讲应更多的关注学生和教师的发展，推进素质教育的深入实施，推进义务教育均衡发展，否则现代学校制度建设将会成为少数人谋取私人利益的“载体”、“代言人”，牺牲大多数人的公共利益。
而加强教育公共服务，不仅仅需要转变观念，更需要制度的保障，诸如建立健全基础教育财政转移支付制度、教师区域内或跨区域合理流动制度、基础教育服务绩效评价制度等等。在制度的改革和探索上，必须考虑到教育条件发生的新变化，比如，当前，一些大型城市中心城区居住人口大幅减少，尽管很多人在中心城区工作，但子女教育多是在居住区就近入学。在这样的背景下，跨区县教育公共服务的问题就慢慢凸显出来，而真正推进跨区县教育公共服务不能只是观念上的转变，而必须从体制、制度上进行改革。总之，努力发挥制度的导向功能，切实保障教育的公益性，提高广大人民群众对教育事业发展的满意率，是我国教育管理体制改革的一个发展趋势。
2.学校办学自主权的扩大和自主发展意识的提高，成为教育管理制度改革的内在推动力
学校是教育改革与发展的基本单位，这是教育发展的规律，也是改革开放以来我国教育事业发展的一条经验。实践表明，任何教育改革，最终都是通过学校来实现；一个国家或地区的教育发展水平最终将由学校的办学水平来决定。但受历史、文化的影响，学校在我国教育管理中曾经长期扮演被动执行的角色，缺乏主体性。1985年颁布实施的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出要“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，这也成为改革开放三十年以来教育管理体制改革的主线。
改革开放以来，在政策层面，我国学校内部管理体制改革的核心制度——校长负责制逐步完善；在研究层面，校本管理的理念逐渐深入人心；而在实践层面，学校自我管理、自我评价的机制逐步建立和完善，学校主动发展规划和项目设计成为越来越多的学校的自觉行为。学校主体性的提升成为学校发展最根本的保障。学校发展日益成为组织的内在需要，而不是依靠外部指令的力量。学校对主体性的需要，也成为教育管理制度改革的内在推动力。
这也启示我们，探索现代学校制度、改进薄弱学校与名校持续发展，都需要重视学校主体性的不断提升。薄弱学校的改进，除了需要教育均衡发展政策的推动，更需要优化学校内部管理制度安排，激发教职员工的积极性。而历史上的“重点学校”是计划经济体制下的产物，主要依靠行政手段集中各种资源重点建设而成，但随着市场经济体制的完善和基础教育均衡发展的推进，名校发展必须完成向“特色学校”、“示范学校”的转变，从制度上和文化上为学校持续发展提供内在的能力保障，成为真正意义上的名校，而不是“钦定”的名校。
而现代学校制度的深入探索，必须聚焦学校，把促进现代学校发展作为根本目的，把改革重心放在提升学校主体性意识和能力上。虽然说现代学校制度建设的主体是政府、学校与社区、教育服务中介等社会组织，但主要目标并不是政府、学校与社区本身，而是政府、学校与社会所构成的制度环境。当然，现代学校制度建设不是一般意义上的规章制度的制定，而是对政府、学校与社会三者关系在市场经济背景下的重构，是对三者在促进现代学校发展和学生发展职责权利方面的重新定位。现代学校制度建设虽然需要政府及其教育主管部门的积极推进，但更需要学校意识和能力的提升，没有学校自下而上的探索，现代中小学制度建设将会变得艰难而没有价值。
3.从单纯以政策推进体制改革，过渡到以政策和法律共同规范和推进
从我国教育管理体制改革的历程来看，体制改革史实际上也是一部教育法制史。无论是“地方负责、分级管理”体制的确立和完善，还是校长负责制的推行，都是先以政策形式提出并实施，然后以法律形式对教育管理体制改革的成果进行巩固。1986年《义务教育法》的出台以及2006年的修订，在教育管理体制改革中起到了重要的保障作用。比如，2006年新修订的《义务教育法》规定“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”这实际上是对1985年以来推行校长负责制、“十五”期间推行校长任期制和校长聘任制等改革成果的巩固，有利于校长负责制的不断深化和完善。
教育管理体制改革的经验告诉我们，体制性障碍的存在，固然有社会文化背景和历史传统的束缚，但克服体制性障碍不能仅仅依靠文化历史的变革，还需要通过自上而下的法律来推动。以法制为基础开展教育管理体制改革，是经验，也是发展趋势。目前，我国教育改革重心逐步下移到学校层面，现代学校制度建设的推进和深化面临挑战，因而尽快出台《学校法》，以法律的形式明确学校办学自主权，显得日益重要。
综上所述，从我国教育管理制度演进过程来看，制度改革具有时代性，有其自身的逻辑。这种逻辑就在于教育管理制度改革必须服务于教育事业发展，必须依靠自上而下与自下而上两种力量，必须建立一套制度系统。制度本质上是一种规则，不是越多越好，而关键是协调。
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