成败之间：城市经营规范化之道，本文主要内容关键词为：之道论文,成败论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共资源是一个城市的命脉，在很大程度上影响着城市的发展环境与人民生活和工作的正常进行。因此，在经营过程中，必须确保每个项目的成功，尽可能减少项目失误给城市带来的经济损失和各种负面影响。北京大岳咨询从正反两个方面各提供了一个案例，对比表明，对于公共事业特许经营这样的“新疆域”来说，在运作过程中，尽最大可能地不犯错误，不仅关乎政府和投资者的利益，更直接关系到城市民生的福祉。
不规范操作“学费”昂贵
我国北方某省会城市于1995年开始进行城市供水产业化的探索，为筹建城市建设资金，市政府决定将一座日处理能力为40万吨、总资产为2.5亿元的水厂的一半资产出售给外商。由于没有聘请融资咨询顾问，而是由政府官员代表市政府与唯一的一家外商直接谈判。其结果是，由市自来水公司与外商签订出售合同，转让价格为1.25亿元，合资期为30年，外资回报率平均为18.2％，自来水公司购买其全部出厂水。市政府没有对项目风险进行评估，合资合同由外方起草，合同中没有保护中方权益的条款。
1999年该市成立了以城市供水等公用设施服务为主营业务的上市公司，以1.5亿元的价格收购外方在本厂项目中的股权，同时与外方签订《技术合经营服务协议》，规定每年服务费用为500万人民币。该协议签署过程中，没有中介机构参加，对服务质量、服务人员的资格等基本内容没有做出约定。
上市公司成立后控制了该市95％的供水能力，与自来水公司签订了长期供水协议——《净化水供应协议》，以固定价格和数量向自来水公司销售净水，销售价格固定为150万立方米/日。但是，该市实际日需水量在130万立方米左右，也就是说自来水公司每天要贴补20万立方米水的购水费。从支付价格上看，市自来水公司的实际成本达到了1.68元，但政府规定的用户终端售水价格为1.42元，也就是说，每方水要贴进0.26元。自来水公司因此背上了沉重的负担。而外商在该水厂的交易中，获得了理想的收益，是外方当初投资额的两倍；相应地，中方政府在交易中蒙受了巨大的损失。2002年在政府安排下，自来水公司购回了上市公司所持有的全部水厂资产。分析该案例，得出以下教训：
中外运作能力不对等 在上述交易中，政府官员缺少国际商业运作经验，又没有聘请有经验的投资咨询机构；国外公司则聘请了强大的顾问队伍，包括咨询公司、法律顾问和技术顾问，有力地保护了投资机构的利益，降低投资风险。因此，中方和外方在洽谈项目时，运作能力悬殊，中方没有能力对项目进行全面风险评估和控制，连起草合同这样的基本权利都交给了外方，才导致出现后来的一系列被动局面。
缺乏竞争环境 按照国际惯例，类似的融资活动至少要有几家候选人，在交易过程中由投资咨询机构负责进行风险评估，而且常采取公开招标方式，使潜在投资人之间展开公平和公开的竞争。在竞争条件下，政府由被动变为主动，项目风险由双方共同承担，项目的投资回报率由市场确定。政府急于短期内实现引资成功，往往采用与某一家外商直接谈判的方法，片面追求融资成功的速度，忽略了融资的条件以及在项目运作过程中的各种风险。在上述水厂转让项目中，外商只有一家，是唯一的洽谈对象，政府处于被动状态，项目最终确定的回报率较高。他们的经验是：
政府普遍缺乏风险意识，轻视商务条件 政府部门习惯与三、五页纸的简单协议，认为遇到问题时可以友好协商解决，不理解一份国际合同为什么动辄需要几百页甚至上千页。实际上，一个交易的商务条件远不只价格等基本要素，还有很多与风险分配相关的重要条件。如上述该水厂项目中，中方没有对终止合同条款做出公平合理的约定，所以中方在提出终止合同时付出了巨大代价。
不善于用合理的办法降低损失 如前所述，在双方履行《技术和经营服务协议》的过程中，中方完全有理由对外方提供的技术和经营服务的内容、质量提出严格的要求，对外方安排的专家和技术人员的素质、业绩、人数、工作时间提出明确的要求；如果外方违约，就可以要求外方赔偿或者终止协议。
因未规范化运作致使中方利益遭受很大损失的例子，国内并不鲜见，如江西市某市在转让水厂时，由于没有聘请顾问，加上转让方缺乏经验，掉入了外方设置的陷阱中，使中方背上了沉重的经济负担。类似案例还在不断上演，这就提醒我们的政府和国有企业以及其他部门在城市经营过程中，千万不能主观臆断，甚至草率采取行政手段来代替应有的合理分析和理智判断。
北京市第十水厂的良好示范
为提高城市供水能力，北京市政府决定在北京市朝阳区定福庄建设供水能力为100万立方米/日的北京市第十水厂，分两期建设，一期(北京市第十水厂A厂)建设规模为50万立方米/日，建设内容包括取水头、一座取水能力为52.5万立方米/日的取水站、一条从取水站到净水厂输水能力为52.5万立方米/日的输水管道和一座日处理能力为50万立方米/日的净水厂。
为进行多元化投资体制改革，同时提高运营管理效率，减少政府对自来水的补贴，市政府决定采用BOT方式建设和运营项目，并通过公开的竞争性招标方式选择境外投资人。政府成立了招标委员会，设立了招标办公室，又聘请了大岳咨询公司等中介机构，通过国际公开招标选择投标人，5家联合体(12家跨国公司)参加了投标，日本三菱和英国安格力安水务联合体中标，中标水价为1.4元/吨，约为政府预测水价的一半，总投资约为政府预测值的70％。
招标选择投资人 北京市第十水厂BOT项目是通过国际公开招标方式选择项目的股本投资人，涉及项目结构、落实项目条件、编写招标文件、招标评标、融资要求、中标后的程序等运作过程，全部按照国际惯例进行，保证了项目运作的规范、有序、为项目最终能够顺利执行打下了坚实的基础。通过招标方式运作项目，项目基本条件能够十分明确的得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范，公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使项目具有很高的成功率。
成立专门招标机构 北京市政府为项目成立了由主管领导牵头的招标委员会(招标委员会的成员包括了有关主管部门的领导)，并设立临时性的执行机构(招标办公室)，制定了得力人员担任招标办公室主任，在项目工作会议上专门研究项目存在的问题和困难，并由招标办公室负责落实招标委员会做出的决定，大大降低了前期工作的复杂程度和难度，有利于加快前期工作进度。
聘请专业咨询公司 咨询公司作为北京市政府的牵头顾问，分析北京市第十水厂BOT项目涉及的各种基本条件和风险因素，研究解决方案和对策，设计合理的项目结构，制定恰当的融资方案，制定科学和易于操作的招标程序、方法和评标标准，编写招标文件和项目需要签署的各类合同和协议，回答投标人的问题，协助政府完成评标、谈判和审批等工作，使项目前期准备工作十分充分，项目进展有条不紊，实现了规避风险和融资成功的目标。
在北京第十水厂BOT项目的融资过程中，由于通过规范的招标方式，使投标人之间展开激烈竞争，各自在不同程度上降低条件和要价，从而使政府在融资活动中处于主动和有利地位，从根本上扭转了不规范融资方式下政府所处的被动局面。