和谐社会建设对中国改革的挑战，本文主要内容关键词为：中国论文,和谐社会建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1005－460X（2008）05－0019－07
和谐社会建设与中央先前提出的全面建设小康社会、以及此后提出的社会主义新农村建设一起，成为各级政府工作的立足点和出发点。笔者认为，应当根据社会实际来客观地把握有关社会和谐的逻辑框架。无论是社会和谐也好，还是社会不和谐也好，根本上都与政治与行政的制度设计、机制设计和行为规范有直接关系，它反映出政府的管理质量和水平。说到底，一个社会和谐不和谐，取决于一个社会利益分配公平不公平，社会利益分配公平不公平取决于政府公共权力的公正不公正，而政府公共权力的公正不公正则取决于政治体制的民主不民主。
根据这样一个逻辑分析框架，对社会上现存的不和谐问题就不能采取头痛医头、脚痛医脚的方法，而是采取整体考虑、全局解决的思路。为此而进行的创新和改革就应当是一个微观创新和宏观改革相结合的方案，行政改革与政治改革并举的方案，就是党的领导制度和政府管理体制兼顾的方案。只有这种意义上的政府创新和改革，才能真正有助于我国和谐社会的建设。
一、和谐社会建设的时代背景
改革开放至今，我国在经济改革经济建设领域取得了很大成就，市场经济体制的逐步建立，使长期受到压抑的生产力得到释放，这一点可以从我国经济总量迅速增加和GDP年递增率得到证明。从2000—2006年的经济总量来看，2000年是89000多亿，到了2006年已经达到了21万亿。而GDP的增长率，从1979年以来，平均保持着9％左右的速度。2000年我国人均GDP是7054元，而2006年时的人均GDP就接近了15600元，如果以现在的美元汇率计，已达2000美元。仅仅从账面上看，我国财政收入在2001年是1.6万个亿，2006年已经接近4万亿元，如果加上预算外收入和各类收费大约有5万亿财政收入。2000—2006年间，城镇人均收入从6280元提升到11750元，村民人均从2253元增长到3587元。在新世纪开始的时候，我国已经实现了“总体小康”的预期目标，并在理念、制度和经济总体水平上有了一定的基础，这是国内外有目共睹的事实。多年改革开放所获得的这个积累，无疑是我国进行全面建设小康社会、和谐社会建设和新农村建设的重要前提条件。
新发展目标即全面建设小康社会、和谐社会建设和新农村建设的目标。三者虽然表述不同，各有侧重，但实质都是为了促进全社会平衡、平稳、健康和可持续发展。其中，全面建设小康社会体现了对人民生活富裕程度的追求，社会主义新农村建设则体现了党和政府针对我国发展全局中最薄弱部分的重点支持策略，而和谐社会建设则体现了我国对社会平等与公正的追求。总之，新政府管理的目标，就是建设一个既有效率又有公平的“富裕的和谐社会”或者“和谐的富裕社会”。
1.全面建设小康社会的挑战。全面建设小康社会是在十六大上确定的，其中一项计划就是到2020年，中国要奔3000美元人均GDP和超过4万亿美元的年度国内生产总值的目标。当然，根据新汇率和我国经济发展的速度，这个目标很可能会有很大提升。根据美国卡内基国际和平基金会研究人员和中国国务院发展研究中心研究人员共同完成的《2006—2020年中国经济前景》研究报告预测：2006—2010年中国GDP年增长率8％左右，2010年GDP将达到3.6万亿美元，人均GDP约为2670美元，相当于巴西、南非和土耳其目前的收入。到2020年，GDP将达到7.5万亿美元，人均GDP约为5300美元，相当于当今波兰和匈牙利的收入。还有人预测到2020年，中国的GDP总量将达到19.87万亿美元，人均将达13954美元。① 除了GDP指标外，全面建设小康社会还有其他十多项艰巨任务。
2.和谐社会建设的挑战。2005年年初，胡锦涛总书记正式阐述了“和谐社会”的系统理论，包括和谐社会的基本特征、重要原则、深刻内涵和主要任务，强调要建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。十六届五中全会上，又把构建和谐社会作为贯彻科学发展观的一项重大任务提到了全党面前。十六届六中全会，则是第一次在党的全会上研究和谐社会建设问题，并提出到2020年，我国民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成；全社会创造活力显著增强，创新型国家基本建成；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；资源利用效率显著提高，生态环境明显好转；实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。在十七大上又提出，“调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面”，“推动建设和谐社会”。
3.新农村建设的挑战。党的十六届五中全会正式提出要把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个重大历史任务。十七大报告继续强调“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“把解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，始终作为全党工作的重中之重。”在我国整体发展的布局中，很显然，农村发展始终是瓶颈问题。如果9亿农村人口不能达到一个小康生活的底线的话，中国全面建设小康社会和和谐社会建设的目标，就等于是水中月镜中花。所以对于各级政府来说，三农的发展，就是今后相当一段时间内政府管理的重中之重。在这个阶段，我国要加快建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，实现“经济翻两番，收入超6000元，村庄聚成镇，楼房随处见，房内通水电，房外有花园，家家有电视，户户电话连，教育均九年，就医不走远，寿命75岁，山青水天蓝”的目标。
开放改革二十多年，使我国的经济制度发生了根本变化，生产力获得进一步释放，经济总量得到迅速增加，人们的生活水平有了巨大改善。但是在进入人均GDP 1000美元的发展门槛之后，我国恰恰不是一路凯歌，而是呈现出“风险社会”的若干迹象，一些潜在的矛盾在新时期得到进一步放大和表面化。比如贫富差距在迅速拉大；权力与市场经济的结合使越来越多的党政领导干部掉进腐败的泥坑，公共权力背离行政伦理和公正原则的情况司空见惯；农民数量以及农业从业人员的比重仍然很大；劳动力迄今为止仍然表现出供大于求的强劲势头，农村可转移劳动力1.5个亿，城市下岗职工2000万左右，还有毕业生找不到工作的问题；人口还没有挣钱富裕起来就过早的老龄化，大量的老年人口下来以后，不仅成为家庭的负担，而且成为国家社会的负担；按照国际贫困线的标准，仅农村就有1亿多贫困人口；这些问题的直接结果，就是衍生和制造出一系列的矛盾，首先是城乡矛盾，接着是阶层矛盾，最后成为社会矛盾，从而使我国在经济迅速发展的同时，若干风险也逐渐从潜在的状况变成显在状况。现实至少告诉人们三点：
第一，仅仅有市场经济是不够的。即便是一个制度完善的市场经济，虽然能有很高的资源配置效率，但也无法自动克服它本身所具有的“无限竞争、马太效应、高垫洼掘”的缺陷。更何况在我国这样一个民主法治环境不够充分和处于发展中的新市场制度环境中，它自身的种种漏洞，要求政府必须担当起弥补市场不足、促进社会公平的角色，在限制市场缺陷的同时，切实承担起社会管理和公共服务的职能来。
第二，仅仅有经济积累是不够的。由于市场的作用再加上政府的投资和扶持，经济在一段时期中可能会很快增长。但如果没有好的社会管理和公共服务制度和机制，社会的财富就不会自动公平惠及所有人。虽然在总量上很好看，但内部财富分配却会出现严重的两极分化。结果就无异于19世纪之前的资本主义原始积累。这种情况只有靠政府的合理介入才能矫正和避免。
第三，仅仅有城市发展也是不够的。长期以来，城市化、工业化是中国现代化的主要追求目标。在此诱导下，各级政府的精力、人力、财力和物力重点基本上不在农村，管理者们希望通过努力，将落后农村逐渐纳入城市的生活轨道。这种轻重失衡的策略模式不仅抑制了农村发展，而且也影响了城市的健康发展。对于中国这样一个具有国情特色的农业大国来说，无论我们主观上怎样努力走向城市化，客观的现实是我们不能没有农村，也不可能“零化”农村。我们唯一的选择是改造农村生产方式和提高农村生活质量，和谐城乡之间发展，填平城乡之间鸿沟，擦掉传统城乡界限，中断病态的农民流动冲动，将城乡纳入各自理性发展的轨道。
二、影响社会和谐的主要问题
正如前面说的，在进入人均GDP1000美元的门槛之后，我国的发展不是一路凯歌，而是呈现出“风险社会”的一些特征。对这些风险的认识如果仅仅是局限于人与自然关系、城乡关系、贫富关系、区域发展关系等是很不够的。为了有的放矢地采取应对措施，需要对当前社会不和谐因素进行全面、系统分析和梳理。
（一）人与自然之间的冲突
我国在经济迅速发展当中，由于长期依赖传统产业和传统方式，始终没有走出高污染、高投入、高消耗和高成本的阴影，在人与自然之间形成了严重的矛盾和冲突。
一是污染严重。中国目前污染物排放总量长期居高不下，远远超过环境自净能力。一些流域和城市水和大气污染十分严重。2005年1月份环境检测报告结果是，我国七大水系Ⅰ类和Ⅱ类洁净水大约只占总量27％，Ⅴ类和劣Ⅴ类占到总量大约37％。全国25％的地下水遭到污染，54％的地下水不符合生活用水标准。
二是生态恶化。我国荒漠化土地已达262万平方公里，并且每年还在以2460平方公里的速度扩展。黄河、长江、澜沧江的发源地三江源已成为青海省草地退化最严重的地区。沙尘暴源头的阿拉善地区荒漠化面积占80％，沙漠每年以1000平方公里的面积扩展。全国90％以上的天然草原不同程度退化，草原退化、沙化和碱化面积达1.35亿公顷，占草地总面积的1／3，并仍以每年200万公顷的速度增加。
三是资源危机。从资源来看，地大但物不博。人均资源占有量与世界平均水平相比，煤炭大约是1／2，水资源是1／4，石油是1／8，天然气仅为1／25。与此同时，资源利用率又很差，浪费比较严重。比如国内重点钢铁企业吨钢可比能耗比国际水平高40％，电力行业中火电煤耗比国际水平高30％，万元GDP的耗水量比国际水平高5倍，万元GDP的总能耗是世界平均水平的3倍。这里有一组数据被屡屡引证：中国以世界水泥消耗总量的50％、钢铁的34％、煤炭的31％、氧化铝的25％、电力的13％，实现的却仅仅是世界4％的GDP总量——即便我们想维持这种以高投入、高消耗为代价的高增长，资源与环境也将无力承受。
（二）社会发展的严重失衡
第一，区域发展中的失衡。我国地区之间发展的差距不断扩大。1997—2002年，中部地区人均GDP相对于东部的比重从54.1％下降到52.6％，西部从43.1％下降到40.6％。发展投资结构失衡是区域发展不平衡的根源。“九五”以来，中西部地区所占投资比重有所增长，但规模仍然较小，2002年全社会固定资产投资43202亿元，其中投向西部的仅占13.1％，东部也只有17.6％。非公有经济和中小企业发育不足是阻碍其发展的另一个重要因素，2002年，中小企业从业人员中56％集中在东部地区，中部占30％，西部仅占14％；同时，私营企业超过10万户的中西部地区6个省市，全部集中在东部。同时，素质偏低也是阻碍中西部地区劳动力转移的重要因素。根据2002年农业部的调查，东部外出农村劳动力中69.8％受过初中以上教育，而西部农村劳动力中这一比例仅为48.1％。虽然国家已经注意采取措施，但这种状况仍然继续扩大。
第二，城乡发展中的失衡。中国的社会结构存在两种独立体系，一个是城市社会，另一个则是农村社会，而判断处于哪种结构的依据在于持有户口的类别。从20世纪50年代起，国家就颁布了一系列政策和法令，用户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市居民和农村居民分割开来。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。这是由身份壁垒、不平等交换、城市化滞后乃至包括户口、粮食供应、住宅等等造成的不平等现象。改革开放20年后，我国社会又向着城乡二元结构和城市二元结构并存的情况发展：一方面，户籍制度仍然制约着市民和农民从出生到死亡的各自不同轨道；另一方面，国家在政策上虽然为农民提供了一些非农化途径，但是，农民在城市中并不存在与市民等同的机会，他们的就业，除了受自身人力资本的限制之外，还要受社会资源的限制。
第三，公共服务方面的失衡。二十多年改革开放使我国发生了巨大变化。但与城镇居民相比，迄今为止我国13亿人口中的9亿农村居民却基本仍未享受到真正的公共服务，社会保障、医疗保健、公共教育、基本公共生活设施对农民可以说一直都是奢侈品。在我国农村，还有许多居民没有获得符合卫生标准的饮用水，农村有近50％尚未饮用自来水；缺乏必要的医疗卫生设施和服务；九年义务教育制度的目标亦未能实现；没有养老保险；交通网、能源网、信息网、清洁厕所、卫生间等基本生活设施严重缺乏。这些设施，在城市是免费或以低收费供应市民的，而在广大农村，要村民集资建设，比如道路、饮用水、广播系统以及路灯等，在好多地方还要依靠农民自己出资兴办。这种状况不仅成为加剧当前城乡矛盾、阶层矛盾、社会矛盾的诱因之一，还拖累着全面建设小康社会的进程。
第四，财富分配中的失衡。主要影响来自三个方面：首先，城乡居民之间收入差距巨大。农民人均年支配收入和城镇居民人均年支配收入的比率在2005年是1∶3.22（3255元∶10493元），2006年成为1∶3.28（3587元∶11759元），农民人均生活消费支出和城市居民人均生活消费支出的比率在1985年是1∶2.12；2004年成为1∶3.28（2185元∶7182元）。到2005年底，我国人均年纯收入低于683元的农村赤贫人口有2365万；人均年纯收入低于944元的农村贫困人口则总共有6441万。其次，行业之间收入差距巨大。国有经济单位中，石油、石化、电力、电信、银行、证券、铁路、烟草、煤炭、航空、供水和燃气等等行业，靠自然垄断和行政垄断造成的优势，获取比其他行业平均工资高得多的收入，而且这种状况至今犹存。另外一个情况是腐败因素造成的收入问题成为破坏社会和谐的大问题。商务部一份调查报告披露，仅4000个外逃官员，就携走公共资金约500亿美元。这种国有企业的自然垄断和公共权力的行政垄断再加上不少权力持有者通过权钱交易迅速获利和暴富的过程，打破了广大普通民众心理承受的最低限度，从而成为破坏社会和谐的重要诱因。
（三）公权与私权之间的矛盾
第一，是政府自身过度消费，大量挤占公共服务资源。2005年两会上有的代表和全国政协委员提供的数据认为，我国当今吃“财政饭”的总人数已高达4500多万人，其中各类公务员有653.67万人，各类事业单位有2900多万人，离退休人员大约是1000万；另还有500万人仰赖于政府赐予的权力在农村实行自收自支。官多行政消费就多，一组公开且受到广泛认可的数据是，党政机关的车费、招待费和出国培训考察费，总数已经达到9000亿元，国内外同类情况比较的结果是，我国政府这类开支创造了世界上的最高纪录。我国公布行政运转的开支到2007年占公共财政19％，而按照财政专家的统计研究，这个开支的实际比重已经接近38％。另据业内人士计算，全国乡村两级负债已经相当严重，大概达到8000亿元左右的水平。这就意味着可能有2／3的乡镇政府实际上已经在赤字运转。整体上看，我国的财政管理民主化水平和法治化水平不高。财政的预算管理缺乏合乎民主要求的规范和程序，有些地方的政府预算其实就是地方党政机关的书记和行政首长再加上财政局领导拍脑袋拍出来的，然后再交给缺乏专业知识的人大代表举手表决通过。而在执行过程当中，不仅各级政府党政“一把手”对财政支出的随意支配权力太大，更要命的是没有真正有权有责的机构、部门依据一个可操作性的法律对预算执行进行有效监督和约束，无论是党委还是政府的一些要害单位，都可以找出理由，不经过人大民主程序，随便改变、截留、追加预算用于那些实际上与纳税人要求和广大民众利益毫不相干的政绩工程。
第二，干部与群众关系紧张。已经有一系列的群体事件、以及不断增加的来信来访说明这个问题。比如重庆以公务员名义与搬运工之间发生纠纷而引起的万人冲击政府的万州事件；因政府不当决策引起的银川市出租车罢运事件；因侵占农民土地引起的怒江虎跳峡水电站的冲突；因政府无视居民利益强行建路而引起的深圳丰泽湖山庄业主维权堵路事件等。一些干部尤其是一些基层一线干部，因为官僚主义、形式主义、家长作风、以权谋私、用权腐败、不讲诚信、好大喜功、欺上瞒下、甚至横行乡里欺压百姓等，对群众的利益和感情造成伤害。本来党政机关的工作人员和民众是服务与被服务的关系，但这种自己历来强调的公仆身份，却实际上变成主人身份，自己吃财政、办公事的天经地义，在一些公务员那里逐渐变成对社会对民众的一种恩赐、甚至已经变成一种有偿服务。在一些政府机关中，公众去寻求服务和帮助时，遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的尴尬是常有的事情。
开放改革二十多年间，虽然依法治国和依法行政逐渐成为国家政府管理的目标追求，而且一批限制约束公权力的法律也先后出台，使我国传统政治文化中公权高于、大于、强于私权的情况开始改变，但现实生活中两者不对等的情况仍然严重。在一些政府职能机构的公务行为和执法服务当中，从有些公务员在公民服务中漫不经心甚至蛮横霸道中，其实就能够看出我们一些公职人员那种公权高于、大于、强于私权的心理。比如在湖南“嘉禾拆迁”事件中，当地政府不仅以公共利益名义随意强行拆迁，而且用红头文件逼迫公职人员必须保证他们的亲属，在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、甚至还要他们保证亲属对拆迁及补偿不满意时，不集体上访和联名告状，如果做不到，就要被暂停工作、停发工资，甚至是被开除或下放到边远地区工作。同类事例还有江西三爪仑旅游公司与靖安县政府的冲突；陕西泾阳县公安局的“处女嫖娼案”等。这些问题的解决，有待于各级政府公务员从自然法的本质，来理解和认识公权与私权的关系本质，即，在两者之间，私权是本原，公权是派生；私权是绝对的，而公权是相对的；私权是目的，公权是手段。公权存在的唯一理由是为了保证私权利益的保值和增值。
（四）管理体制自身的不和谐
第一，管理手段与管理目的不和谐。执政和管理目标很清楚：立党为公，执政为民；科学执政，民主执政，依法执政；求真务实，开拓创新，勤政高效，清正廉洁；“三个代表”以及“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。但具体实践方法有时候仍然过时。有时表现为用家长的管理制度和方式去寻求民主和民众利益，贤人政治、能人政治、清官政治、主观随意等仍然有所表现。在管理方法上仍然有不少陈旧、僵化、甚至“左”倾的习惯时而死灰复燃，运动模式、形式主义、表面文章、政治压倒一切的沉疴痼疾仍然需要根治。比如我们的人民代表大会，它是传达民间声音和体现公民主张愿望的制度，是我国民主政治的一个关键。可是，有机会到这里说话的人绝大部分都是党政领导，大概至少占据代表总数的70％。领导者一年到头制定决策、执行决策，而一到开会的时候，我们干领导工作的又聚拢一起来评价自己的管理工作的得失。由于违背了“异体制衡与监督”的体制设置一般原则，就很难保证中国“议会”的质量，很难达到开会的目的。现在人大制度中，已有的程序和规则还不能保证真正的平民代表占到2／3以上，也不能保证这些代表来自于真正的民意选择，当然也就不能保证这个重要群体的代表性和对其应有的民主法治素质的要求。
第二，政治行政体制方面的不和谐。这个方面的问题根本上是党政关系一直没有找到一个恰当有效、成本低廉、权责一致、有法可依的配置方式。长期以来，政企关系、政事关系和政社关系的处理一直是政府管理改革的核心话题，可改来改去总是难以到位。其实往深里看，所有这些关系的实质就是党政关系、党社关系、党事关系、党企关系，还有党和立法机构、党和司法机构、党和政协等方方面面的关系。也就是说，党是我国政治制度以至于行政管理体制中的核心单元。党的组织力量、党的组织原则、党的工作方式和党的核心地位，决定了我国政治制度和行政体制的性质和质量，也决定了我国法治建设的程度和任何一项改革的边界。因此，党的民主化进度就是我国政治民主化的限度。这个认识的意义在于，党必须尽快通过内部制度民主化来为我国的行政体制改革和政府管理创新进一步拓展空间，并进而为我国民主政治建设铺平道路。
第三，治理理念与现代化发展的不和谐。在关系到国家现代化发展问题上，关系到全面改革和彻底改革问题上，理论不够彻底，实践检验和实事求是的思想方法不能贯彻到底。现代化最终追赶的是对人的终极关怀，即实现人的幸福。这个幸福体现在两个方面，一个是要满足人对物质生活的需求，即“体面”的需求；一个是要满足人对精神生活的需求，即“尊严”的需求。所谓“以人为本”，出发点和落脚点都在这个词语四个字里面。
然而在现实当中却经常出现理念与实践的悖谬。比如在市场经济价值和人权尺度上，我们已经认同了国际社会的通用标准。但在政治伦理价值上却仍然带有明显情感理性的痕迹。典型的是在对待政治文化的人类遗产和成熟经验上，不少领导者和理论工作者的思想方法还是带有先定性和偏见成分。对一个制度设计不是看它的实际效果和对人的价值，而是以产地画线，以主义画线，以成见画线。结果经常是自己给自己画地为牢，作茧自缚。这一倾向在我们有关约束公共权力的制度追求中表现得尤其突出。频率不低的公权腐败急需我们改革现行的权力制约监督制度，而欧洲等地方的一些发达国家的经验已经证明简捷合理和行之有效，却被用这样那样的理由挡在门外，结果是使社会广大公众继续为频繁发生的权力腐败埋单。
本来，以人为本、以人的幸福及其所包含的“体面”和“尊严”为本是国家治理和政府管理的目的，其所依赖的一切制度则是手段。手段服务于目的，目的借助于手段。当手段不能实现目的时，就要寻找别的可行手段。但现实中手段成为目的的情况并不少见。当实践一再证明我们所固持的某些制度对于实现现代化和提升人民生活质量没有作用甚至只有反作用时，僵化陈旧甚至“左”倾的情感理性却仍然支配我们的一些领导者和理论工作者坚持旧符，不思变革，以至于到了“宁要社会主义草，不要资本主义的苗”的荒唐地步。这是把手段当目的的典型。结果是，理念上的含混、偏颇和不彻底，不可避免导致制度选择的问题。而制度选择上的问题又必然围绕社会和谐连带产生一系列障碍和矛盾。
上述因素可以被大体归类为理念性因素、制度性因素、体制性因素、政策性因素和行为性因素。价值理念是根本的因素，影响到制度选择；制度选择进而影响到体制架构；进而影响到决策质量，进而影响到行为方式。因此，各种不和谐因素在整体中的分量和影响差别很大，故权重也不一样。有些因素是表层因素，有些则是深层因素。表层因素的解决相对容易，但深层因素的解决需要勇气和决心；表层因素是调整，深层因素是难度很大的改革与创新。
三、我国下一步改革的战略布局
十六大和十届人大以来，中央新一届领导集体在我国经济与社会发展的新形势、新条件、新矛盾面前，开始形成改革的新意识，拓展改革的新空间，进入改革的新境界。无论从主观还是客观两方面看，赋予改革以新内涵，开创党的领导和政府管理新局面，形成不同于以往的“新政府管理”模式，已经成为合民心、利国家、顺潮流的施政方针。所谓“新政府管理”至少体现与过去不同的“五新”，即新管理目标、新管理理念、新管理职能、新管理方式和新管理体制。这五方面中，前四个是过去改革中关注的重点，而且已经有了进展。但在体制改革方面、特别是更加深入的行政改革，因为涉及政治体制和运行机制问题，一直是有待于大力开发的领域。
在和谐社会建设时期，中国新政府管理的目标定位应是：实现由无限政府向有限政府、由管制型政府向服务型政府、由人治政府向法治政府、由权力政府向责任政府、由封闭政府向阳光政府的转变。从现在开始到2020年，经过不懈努力，基本上将中国政府管理再造为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的名副其实的公共行政体制，这应当是我国行政改革的明确目标。为此，下一步要展开行政和政治两方面兼顾并举的混合性改革，改革的触角要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键领域。
1.建立民主财政体制。当前财政体制的创新中，不仅要弥补管理当中的技术性漏洞和缺陷，而且更要依法加强对管理者的管理，克服国家机关消费无度、行政支出奢华侈靡的问题。前者可通过完善财政转移支付制度、国库集中收付制度、政府采购制度以及建立“金财工程”“金税工程”等达到目的；而针对后者，则必须从宪政的高度进行根本性改革，建立符合民主要求的公共财政体制，形成以各级人大为主的、针对国家财政收支的民主决策与监督机制，将各级政府的财政收入和预算支出，置于宪法和法律的硬约束之下。政府财政管理必须尊重人民群众意志，珍惜每一分钱的收入，将来自于纳税人和国有资产经营的钱财，主要用于生产和提供基本公共服务产品，杜绝日益严重的“书记财政”“首长财政”“随意财政”“模糊财政”“浪费财政”等现象，规范政府自身财政支出行为，降低政府维持性行政成本，确保国家各级财政的民主、依法、规范、透明、公平和效益。
2.减少行政层级。与相应的国际经验对照，我国显然在地方政府之间的层级设置上存在叠床架屋的劣势。由此造成政策执行尾大不掉、指令传导信息扭曲、行政成本高而效率低等一系列后果。调整的目标应当是以宪法为依据，在具备必要条件的省份，将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级结构。同时参照国外通行做法，将“地级市”由现在的“广域型管理”改为比较纯粹的“适域型管理”。这是减少政府管理与服务过程损耗、提高行政效率的结构性保障。应当本着实事求是的原则，稳妥推进这项改革。与之相应，为了减轻省级政府由此带来的管理压力，可考虑根据地域、地理、文化、经济和人口等相关因素，适当增加省级政区或者直辖市的数量，使省级政府管理幅度和能力尽量与所辖人口规模、地域空间、县级政府数量等相匹配。这项动作难度高，风险大，必须根据条件，因势利导，避免震荡，稳妥渐进。
3.重构政府间关系。目标是建立和完善各级政府能力与责任相对应、权利与义务相统一的体制，改变中央和省级政府财强、责轻，而县级和乡镇政府财弱、责重的问题。应通过法律重新规定中央与地方各级政府之间的合理职责权限，对垂直管理部门与地方政府的关系作适当调整。比较具有操作意义的是，总结已有的探索经验，鼓励引导条件成熟的地方实行“强县扩权”和“省直管县”的体制，并进而根据国际上若干国家的现成经验，探索和实验有利于权力、责任、能力相匹配的县级地方自主治理的新模式。让依据地方政府组织法、经由当地民主选举产生的、以行政首长为代表的县市政府，对地方发展和人民利益负完全责任，为中央与地方政府之间依法合理划分职能边界和实行行政问责制创造制度基础。同时，也为克服一直以来因为收放随意、权责失衡、上侵下权、越俎代庖而造成的具有普遍性的“上有政策下有对策”等地方政府与中央政府的不良博弈现象，寻找一条根本出路。
4.发展民间非营利组织。如果政府要实现职能转变，克服“越位、缺位、错位”的沉疴，做到“政市分开、政企分开、政社分开”，其中不可缺少的一环，就是引导和促进我国民间非营利组织的健康发展，否则政府应当放手的一些职能就没有接管的主体。政府应充分认识和重视全球公共管理潮流中NGO组织的自我管理与服务功能，为我国NGO组织的健康发展创造更宽松自由的空间，构筑在政府主导下，由政府、市场、NGO组织组成的三元社会管理和公共服务格局。为了实现这个目标，各级党和政府领导机关，首先需要变革观念，调整思维，将政府与NGO组织两者之间的关系，由领导变为引导，由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展。以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类NGO组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。
5.探索党政分开体制。克服我国管理中形成的党政不分、以党代政的弊端，对于建立规范的政府管理，对于提高行政效率和降低行政成本，具有关键影响。我国的政府管理实际有功能相同的两套班子两套机构和两套人马，党委起支配作用，而政府处于从属地位。这种结构，无论从法理和名义上看，还是从效率和成本上看，都不是好的制度设计，这已为实践所证明。解决这个问题，无论是邓小平同志提出的党政分开也好，还是有些地方探索的党政合一也好，都可以允许抓紧试验。关键是尽快解决职能重叠、机构重叠和成本重叠等问题。作为执政党，它必须在宪法的约束下和民主程序下，通过采取选派干部经由选举的方式进入政府等国家政权机构任职来贯彻党的执政方针，实现党的领导意图。这样的改革可以使党的执政和政府的行政都能够名副其实。
6.完善制约权力体制。我国的改革是一个系统工程，由易到难依次是经济改革、行政改革和政治改革。这三个改革就如同“三级火箭”，具有为我国现代化发展提供动能的作用，缺一不可。目前，我国经济改革和行政改革的“两级火箭”已经升空并极大促进了我国的进步。但同时也暴露了若干矛盾和问题。它们的解决再靠经济和行政两个改革自身已经无能为力。比如公共权力的异化和腐败，不仅影响了社会和谐，而且也腐蚀着前两个改革的成果，还弱化了我国的可持续发展能力，已经对政府的公信度和党的执政能力构成严重挑战。对此，必须启动政治改革的“第三级火箭”，通过深化改革来建立制约权力、遏制腐败的新体制。除了继续使用人大监督、司法监督、审计监督和行政监察等传统手段外，需要依照宪法，由乡镇、县市开始，尽快针对关键领导岗位和县级以上人大代表，实行真正符合民主规范和程序的选举制。国内外经验证明，定期的民主选举是制约公共权力、保护公民权益、提升政府绩效、保障市场秩序、促进社会和谐和实现政治文明的根本之举。只有真实的民主选举，才能够及时中断公权力盘根错节、结党营私的规律性异化进程，促使政府官员形成诚实、守信、廉洁和服务的行政品格。因此，政治改革的“第三级火箭”需要尽快“点火升空”，以便使我国正在进行的经济改革和行政改革获得进一步“能量”补充，获得克服现有矛盾和困难的政治体制方面的支持，增强我国改革与发展的可持续性。
“新管理体制”建设，涉及到政府管理的核心部位，且大都是行政改革与政治改革的交错与结合部位，因而影响广，难度大，风险高，所以是下一步改革的真正重点、难点问题。长期以来，这其中的改革内容一直处于党和政府改革者的不断认识、讨论和有限的探索当中，但离行政与政治现代化的实践还相差很远。伴随形势、任务的变化和条件的逐步成熟，这些重点、难点的解决必须提上党和国家政府改革的议程，否则，中国的改革与经济与社会发展就很难具有内外期待的可持续性。
收稿日期：2007－11－02
注释：
① 根据高盛公司预测，2020年我国人口将为14.24亿。李世春分析预测：对GDP增长率、人民币通货膨胀率、汇率升值率及统计口径调整系数确定一组取值区间，即：GDP增长率为每年7％～8％，通货膨胀率为每年2％～3％，汇率升值率为每年6％～7％，统计口径调整系数为每年0％～1.4％。分别取低位、中位和高位值，即可预测2020年我国的GDP规模。低位预测，四个变量分别取7％、2％、6％和0，则2020年GDP是19.87万亿美元，人均将达13954美元；中位预测，四个变量分别取7.5％、2.5％、6.5％和0.7％，则2020年GDP为27.91万亿美元，人均19600美元；高位预测，四个变量分别取8％、3％、7％和1.4％，则2020年GDP将达39.13万亿美元，人均27479美元。参见李世春：《2020年中国经济规模预测》，2006年12月，http://www.5jia1.com/league/forum/topic.php? id＝21886。
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