试论开发区进一步发展的六大辩证关系——On the Six Main Relationships in the Further Developmentof Development Zones，本文主要内容关键词为：进一步发展论文,试论论文,开发区论文,辩证关系论文,Main论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高技术产业化与开发区建设
开发区的崛起，对于我国新兴产业的形成发展，对于地方经济的全面振兴，对于产业结构的调整、推进科技进步，都具有不可替代的作用。
1 关于开发区发展的数量与质量的关系问题
对开发区而言，数量与质量的关系突出表现在开发区在一个区域范围内乃至全国范围内合理布局的问题，即开发区应按什么样的标准，发展到一个什么样的程度，在区域、行业上如何形成合理的布局与结构。
在充分肯定开发区近年来的蓬勃发展成绩的基础上，也应看到，开发区在某些区域和行业上开始出现布局不合理的现象，个别地方出现“一哄而上”的端倪，其造成的弊端在于：
其一、投资仍然在低水平上重复，造成资源的浪费和投资效益低下；
其二、由于同一区域或行业重复建设开发区，在项目引进上非公平竞争；
其三、一些开发区之间产业发展出现“趋同化”；
其四、极个别开发区毫无竞争优势可言，投资无法收回，部分土地闲置。
可见，在处理开发区发展数量与质量的问题上，其原则应是：控制数量，追求质量，讲究效益，均衡发展。
首先，控制开发区的数量。迄今，经国务院批准的国家级经济技术开发区有32个，高新技术产业开发区有52个，再把省级和地县自办的开发区加起来有近千个。因此，办好现有开发区，尤其是重点办好国家级开发区和择优发展省市级开发区，避免热衷铺新摊子，进行重复建设。
其次，必须坚持办开发区的条件和标准。不论是经济开发区还是高新技术开发区，都需要一定的条件和基础，包括科技人才条件、交通通讯条件、产业基础等。
再次是合理控制开发区数量，保证质量，使开发区做到均衡、有序、健康地发展。要从客观整体上把握开发区发展的总体趋势和大方向，调整开发区的区域布局和产业布局，按照比较优势原则和市场竞争机制，该扶植的扶植，该发展的发展，对名不符实、该淘汰的应坚决淘汰。
2 关于优势主导产业与其它产业的关系
一个开发区成功与否，是与优势主导产业的形成发展联系在一起的。所谓优势主导产业，意味着该产业实力雄厚，投资强度大，在整个开发区经济指标中所占份额高、比重大。优势主导产业的形成，一是在原有的技术、人才优势的基础上，主要有以下几种途径：将技术开发及成果优势转化为产业优势，如美国“硅谷”亦属此类；二是通过引进外资，高起点、高标准、高投入，直接跨越中间技术阶段，迅速形成崛起为主导产业。沿海一些开发区属这种发展模式；三是争取到国家、省市重大产业项目布点，在国家产业发展规划时优先考虑，通过大项目形成大产业；四是前面三种的综合。
在优先发展主导产业的同时，绝不可以忽视甚至放弃其它产业发展，如果产业结构“单打一”，过于依赖某一产业，当受不可预测因素严重影响时，开发区的产业基础就会受到严重削弱。有鉴于此，必须辩证把握优势主导产业与其它产业的关系，在大力发展主导产业的同时，培植其它新的经济增长点，这样，一是可以加大经济增长总量，二是可以形成以一个或几个产业为主体、多个产业同步协调发展的新的合理产业布局，三是可以有效利用自我均衡机制抵消主导产业受损引起的开发区经济振荡。
其它产业的发展，同样需要本着发挥优势、量力而行、因地制宜的原则。在优势主导产业初步确立的情况下，可以考虑从以下几方面逐步发展起其它产业群体：
第一，与优势主导产业相关连或与之相配套服务的相关产业，具有一定的相关度，但又有一定的非相关度，即亦可独立形成一个产业并可为其它产业服务。当为主导产业配套遇到一定障碍时，自身同样可以求得相对独立地发展。
第二，发挥本地区固有资源优势，形成资源开发型产业，包括农副产品深加工，自然资源深加工产品。相对而言，这类产业与市场影响变化的相关度不太大，开发成本相对低一些。只要加以适当扶植和发展，极可能成为新的增长点。
第三，与本地区传统产业的改造相结合。由于开发区多是新区，这种结合多数是与老企业的整体搬迁、技术改造、重新布点联系起来的。利用老企业的基础，以及开发区的政策和机制，加上国家、省（市）有关部门的扶植，发展形成新的企业群。
3 关于盘活现有存量与引进新的增量的关系
党的十四届五中全会提出“两个根本性转变”，这是我国经济发展长期的战略性的根本任务。实现经济增长方式的根本性转变，在开发区有一项十分重要的内容就是要正确处理存量与增量的关系。目前开发区大量的还是靠新增投入来实现新增产出的，因此开发区本身也存在一个增长方式转轨变型的问题。这就给我们提示，在怎样加大招商引资力度同时，又充分发挥现有资产的潜能和效益。
盘活现有存量包括两方面内容：一是尽快发挥已投产企业的产出效益，早见成效，多见成效；二是通过多种途径盘活已投资产，尤其是业已“沉淀”的资产。应当说，开发区资产存量与增量应摆在同等重要的位置。在强调把工作重点放在招商引资、引进新增增量时，切不忘记搞活现有存量的重要性。尤其是考虑到吸引新增增量难度加大这一客观因素时，强调投入的产出效应显得更为重要。也就是说，开发区的工作重点应从规模投入转到规模产出阶段，把已入区企业搞好搞活，特别是对那些投资量不算少但建设周期长、产出速度和效益太低的企业，应加大工作力度，这是盘活现有存量的重要内容。
盘活存量与引进新增量又是相辅相成的。许多存量要搞活，需要注入少量增量来“激活”现有存量，包括管委会自身企业。
4 关于投资硬环境与软环境之间的关系
所谓投资硬环境，是指开发区为入区企业提供的交通、通讯、水电等基础设施的总和；所谓软环境，一般是指开发区为人区企业提供的包括政策、资金支持、服务质量等 在内的服务体系的总和。
硬环境和软环境的有机统一，构成了开发区得以顺利发展的投资整体环境。从投资硬环境和软环境二者的关系来看，硬环境是基础性的前提条件，软环境是开发区顺利发展的保证措施。一般而言，在开发区建设之初，重点强化的是硬环境。在开发区初具规模之后，重点放在软环境的全面构建和硬环境的不断完善上。
就开发区现阶段发展而言，要抓好以下几方面的工作：
（1）继续完善开发区各项基础设施及配套设施建设， 硬环境建设的唯一目的是服务于招商引资，服务于企业的产出规模。
（2）加大软环境建设力度。这包括：第一，加大改革力度， 真正把开发区办成改革开放的示范区和“试验田”；第二，在完善现有政策法规基础上，构建相对完善的开发区政策法规体系，尤其重点加快与经济建设、规范开发区行政管理紧密相关的法规和政策；第三，严格控制各种“乱收费”等不合理收费。凡未经开发区管委会同意，有关部门一律不得自行向人区企业收费；第四，提高开发区管委会及各有关部门的服务意识和服务质量，切实做到“一条龙”服务优质高效。
5 关于开发区建设与发展的关系问题
5.1 关于开发区新的开发建设模式的思路
陈云同志说过一句很深刻的话：“一要吃饭，二要发展。”随着开发区的发展，其自我积累发展能力逐步增强，财政收入逐年增多，但就其总量而言仍然是远不够的，不能满足开发区方方面面日益发展的需要，除了需要继续得到社会各界的大力支持外，开发区自身存在一个如何正确处理建设与发展、增强开发区财政实力和广开资金渠道的关系问题。在具体工作中，涉及到计划、财政、银行、企业之间的配合与协调问题。
如何解放思想、改革投资体制，形成开发区新的开发建设模式，有以下几点考虑：
（1）以企业为主体，鼓励多元竞争，形成开发区基本建设、 基础设施开发的业主开发模式。引进竞争机制，鼓励不同投资主体成片开发，或单体基础设施项目开发，从而进一步加快开发区基础设施建设。
（2）采用多种方式加快基础设施建设。除了财政适当支持外， 对有些公用的、共用的基础设施，如污水处理、道路在内的一些有一定经济效益，但主要强调社会效益的公共工程，可以采取转让项目开发权、经营权、股份合作开发等方式，吸引社会资本参与，逐步回收投资。
（3）做好土地这篇大文章，充分发掘开发区土地资源优势， 通过土地的滚动开发，自我积累、自我发展。
（4）搞好资本营运，按照资产负债的合理比例， 多方寻求银行贷款支持，适度负债经营，以加快开发速度。
5.2 关于开发区的发展问题
建设的目的是服务于发展。“发展是硬道理”，发展是开发区的主旋律。开发区当今发展主要抓三个方面的工作：产业发展、社会发展和自身实力的发展。
产业发展最为重要。开发区本质上讲是产业开发区。只有形成产业，才能谈到开发区整体经济的发展。总体上看，开发区产业已初具规模，下一步重点抓：一是已投产企业的尽快上规模、上水平、上效益，扩大和占有市场份额；二是正在建设期企业尽快转入正常生产经营阶段，尽可能缩短中间阶段；三是开发区建立产业发展基金，用以支持企业的发展，与企业自有资金和银行贷款匹配起来，结合使用；四是在引进新项目时，开发区以总公司为载体，对其中较好的项目投资，一则可以体现开发区对项目的支持，吸引好项目进区，形成项目开发的利益共同体，二则可以通过投资方式，直接参与项目开发，壮大自身实力，获取经济效益。
社会发展是开发区整体发展的重要组成部分。广义地讲，包括与经济建设并行的精神文明建设、科教文卫、生活服务等。由于这部分发展所需投入的产出一般是社会效益，因此在这方面必要的财政投入是不可缺少的，比如教育。其投入量的大小需与整个经济发展状况相适应，并随着开发区财力的不断增强而逐步增加。
壮大自身实力，是开发区发展中面临的一个新的重大课题。这是因为大多数开发区面临着国家税收返回政策期限已到，且自身积累并不多。在新的形势下，必须壮大自己、发展自己，“靠实力说话”，成为最有实力技术经济集团之一。
发展自身实力，是在大力扶持人区企业的同时，注重开发区自我积累与发展。目前重点要抓的几项工作是：
（1）抓好现有已投资企业的经营管理，盘活现有存量， 放活人才和机制，重点围绕开发区建设配套发展。
（2）按现代企业制度构建开发区直属企业， 通过股份制等多渠道吸纳社会资金，设立股份制企业。
（3）随着开发区财力的逐年增加， 应每年从财政计划安排中切取一定比例作为“产业投资发展基金”，重点作为开发区投资，支持那些效益较好、技术含量较高的项目。
（4）充分发挥开发区最大的优势资源——土地， 通过土地的开发增值，壮大开发区自身实力，管委会按照国家有关政策法规，必须垄断一级土地市场，从而扩大财源。与此同时，应采取适度扶植措施，推进开发区直属企业参与土地和基础设施开发，既通过开发推动开发区发展，又达到壮大自身实力的目的。就现阶段来讲，这是壮大自身实力最有效、最富效益的途径之一。
6 关于开发区管委会与有关部门的关系问题
开发区的管理体制，一直是开发区发展中既重要又敏感的问题。而管理体制中最核心的问题，又是管委会如何定位，即管委会与其它有关部门的关系是什么。
首先是确立管委会的定位。开发区不是管委会的开发区，是全市人民的开发区，是市委市政府办的开发区。正是从这点出发，“开发区条例”从地方立法角度规定，管委会代表市人民政府对开发区实行统一管理。这对管委会的定位是十分明确和准确的。从一般意义上讲，管委会可以行使市一级的经济管理权限。在实际过程中，根据具体情况和事权划分，市一级所有管理权限中管委会有的可以直接行使，有的需要授权行使，有的可以“代表”行使。
另一方面，由于开发区不是行政区，按照相应的有关规定，似乎有些职能管委会又不能具备，但只要确认管委会可以代表市人民政府行使管理职能，即可行使在更大的行政区域范围的管理权限（在受委托的情况下），因此，从理论上讲，在开发区范围内，任何行政区所应能行使的职能，管委会亦能行使。问题只是与相关行政区在事权、职责上的划分问题。
从行政法上讲，政府各相关管理部门是政府机构的组成部分。尤其是近几年来，有关“条条”部门颁布的法规或行政规章更加强调行业管理部门的职能。当开发区发展涉及到相应范围的管理职权时，一个十分现实的问题就是：谁来代表市政府行使在此方面的管理权？是管委会还是相关部门？似乎从不同角度都可得出有利于自己的法律依据和行为规则。在开发区实践中，具体到不同事情，不同部门一般采取各自不同的做法。其基本模式无非是三类：开发区管委会有关部门直接行使或受委托行使；市直有关部门行使；采取双重管理、共同负责，以开发区或市县部门为主。即使是由管委会及其部门直接行使某一行业或方面的管理，在业务上必须接受市相关部门的指导。
对这些关系的分析基于两个前提：不存在任何本位主义观念而人为设置的障碍；双方都希望从理性出发，从有利于开发区工作出发来协商处理。事实上，应当客观地承认，市各相关部门对开发区工作是相当支持的。没有这样的大力支持，开发区的发展是很难的。分歧在于对管委会职权定位的认识和如何理解相应的规章或规定。笔者认为：
（1）原则上， 所有涉及经济社会发展的行政管理事务应由管委会承担。按照精简高效原则，管委会不宜设立所有与市直相关部门完全对口的部门，而是多设综合性、多功能的工作部门，少设行业性、专业性过强的管理部门。上述管委会部门在开展工作时接受市直有关部门的指导、监督。
（2）极个别部门由于开发区处于开创发展阶段， 相应条件尚不具备，暂不能开展相应业务管理工作，可采取在开发区“挂牌”，市有关部门派员的办法加以解决并积极创造条件帮助开发区尽快开展业务。
（3）按国家有关规定，属于“条条”管理的行政部门， 也应条块结合。在坚持以“条条（市直部门）”为主的情况下，多争取开发区管委会的支持。管委会也有义务为之创造必要的条件，取得他们的支持。
（4）不论采用哪种方式，亦采用一种团结、协作、沟通、 共享的机制，适当考虑和照顾市有关部门的利益。
另外一个重要问题，是开发区管委会与所在区具县的关系问题。开发区从自然地理角度，是在原行政区的区域上设立和发展起来的，有的开发区还跨2个行政区。开发区的发展，需要不断征用土地， 需要在其范围内实行统一管理，就不可避免地与所在的行政区县发生联系。由于开发区与行政区在自然区域上相互交叉，在实施管理时，利益共享时，管委会与区县政府二者的目标不大一致，是很自然的，因而相应带来一些矛盾。
解决这一矛盾时，有些开发区所在省市政府采取所谓“封闭管理”的办法，即把开发区规划区域内的乡村从行政隶属关系划归管委会统一领导，以期减少在土地征用农转非安置等方面的矛盾。但由于开发区所在区域在行政区域仍隶属于原区县，加上长期以来与原区县在政治、经济、文化各个方面根深蒂固、千丝万缕的联系，不能不考虑到既坚持“封闭管理”，又适当合理有度地照顾区县利益，这主要应体现在经济增量（产值、税收）的分享上。以现有年份的经济指标为基数，管委会在确保区县原有利益的前提下，新增税收部分可以考虑在财力许可条件下给予区县一定的经济支持，以推进区县发展。同时，在所在乡村划归开发区管理后，应在开发区整体发展规划和年度发展计划上，适当倾斜支持乡村发展。开发区带动了所在区域发展，无论从哪个角度，也是支持了区县的发展。
在没有实行“封闭管理”的开发区，其与所在区县的矛盾可能会更多一些，突出表现在土地征用的管辖权、农转非劳动力的安置渠道、企业工商登记、税收管理关系上。由于事实上并存两个行政管理主体，相互之间再理解、再支持，矛盾也是不可避免的。在此背景下，开发区管委会应当说也有其优势，可以集中精力发展产业，而不必过多地充当地方政府的角色，把相当精力去处理繁杂的各项社会事务。但最大弊端是在我们当前崇尚行政管理权的情况下，难以真正做到对开发区实施统一管理。这类开发区更多的是属于依托老城区或原有基础兴建起来的。正确处理这一关系，一是开发区与区县之间应合理划分事权，原则上涉及开发区企业发展的经济行政管理权在管委会，社会事务管理权在区县政府；二是二者之间应建立定期沟通、协调机制，尤其是在涉及双方重大利益或双方认识不一致时应充分交换意见；三是对涉及到的有关重大问题，如双方难以达成一致，应及时提请市政府本着既有利于开发区发展，又照顾区县利益的原则加以协调解决；四是从扶植企业发展和充分利用政策的角度出发，企业税收应统一由开发区征收。按照分产值、分税收的原则，适当考虑照顾区县利益，并随着税收额度的不断增加，逐年加大对区县的财政返还数量；五是市、开发区、区县都应创造条件，逐步实行“封闭管理”，至少先做到对开发区企业要由管委会实行“一体化”管理，以避免政出多门、干扰过多，从而加快企业和开发区的发展。
收稿日期 1997—03—19