论税收政策与民族地区经济发展，本文主要内容关键词为：税收政策论文,经济发展论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收政策是政府根据社会经济发展的客观要求而确定的指导制定税收法令、制度和开展税收工作的基本依据和准则。它既是财政政策的重要组成部分，也是国家贯彻区域经济发展战略的重要经济手段。因此，根据实际情况，研究制定和完善适合民族地区经济发展的税收政策，对于进一步缩小民族地区与东部发达地区的差距，促进地区间经济的协调发展，具有重要的现实意义。
一、民族地区税收政策现状分析及与东部沿海地区的比较
目前，我国税收政策的运用主要体现在税收优惠上，而且区域特点比较明显。总的情况是，东部沿海地区所享受的税收优惠要宽于中西部地区和民族地区，并且从优惠程度上看，前者也要高于后者。就目前民族地区执行的税收优惠政策而言，大多是一些社会政策性减免，其目的主要在于减轻企业负担，保持社会稳定，而属于产业政策方面的优惠则很少。特别是针对民族地区的特殊性而制定的税收优惠就更加有限，仅在企业所得税中有所体现。如为贯彻民族政策，对实行民族区域自治的自治区、自治州、自治县的企业，需要税收上给予照顾和鼓励的，经省、自治区人民政府批准，可实行定期减免所得税等。
相比之下，东部沿海地区的税收优惠面就比较宽泛，如按外资企业所得税法规定，对在该地区从事生产经营的外商投资企业和外国企业，可实行“免二减三”、“免五减十”、减按低税率征税、亏损结转、再投资退税、外国投资者从外商投资企业取得的利润免征所得税等等。
形成上述“东西有别”的区域税收优惠政策格局的原因是多方面的，但我认为主要有两条：一是改革开放的需要；二是东部地区是国家经济发展战略的重点，这些地区优先发展的经济基础和地理位置比较好。应该说，这些优惠政策对于东部沿海地区吸引外资、引导投资方向，调节产业结构和开发新技术产业等方面发挥了十分重要的作用，也促使这些地区迅速走上了经济发展的快车道。民族地区与东部地区情况不同，固然不能盲目攀比，这里有许多复杂的原因，但伴随着东西部地区差距的进一步扩大和国家经济发展战略的西移，这样一种区域税收优惠格局，已显得越来越难以适应变化了的客观经济形势，并日益暴露出其明显的不足和缺陷，主要表现在：
1.税收优惠主要集中在部分区域，且手段单一，税收政策的普遍适用性不强，不符合市场公平法则。
2.现行税收优惠政策缺乏统一性和规范性。主要是内外资企业实行两套税法，优惠办法各异，即便在增值税和关税等方面也存在税收优惠内外有别的问题。这种多层次的税收优惠政策，既不统一，又不规范，增加了执行政策的随意性，不利于加强征管。
3.不利于缩小民族地区与东部发达地区的差距，也不利于地区经济的协调发展。优惠政策过多地向沿海和外商投资企业倾斜，扭曲了外商投资的地区选择，结果造成外商投资的过分集中，据统计，1989年以来约有90%以上的投资集中于沿海12个省份，而广大的中西部地区（包括民族地区）由于缺乏吸引投资的有效政策而发展缓慢，地区差距进一步拉大。按可比价格计算，1978年东部与中西部人均GDP之比为1∶0.8，而到1993年却下降为1∶0.47。
4.对产业结构的调节效果不明显，地区优势难以发挥。突出区域性调节的税收政策，加剧了产业的趋同性，影响了地区间生产力的合理布局和地区优势的发挥。区域税收政策的实施还带来一些副作用，即在引进外资中“鱼目混珠”，劳动密集型企业多，而生产性项目和技术密集型企业少，形成投资结构的不合理，与产业结构调整的初衷相悖。此外，区域税收政策在贯彻产业政策方面实行内外资企业差别待遇，不符合国际通行做法，不利于公平竞争，也不利于资源的优化配置，结果造成外商投资者只把注意力集中在如何才能获得更多的优惠上，根本不考虑或很少考虑产业方向，而民族地区大量资源由于财力所限得不到合理开发利用，难以形成优势产业，影响了经济的进一步发展。
5.宪法和民族区域自治法中有关发展民族地区经济的特殊规定，在现行税收政策中没有得到充分体现。《宪法》规定，少数民族地区有“根据本地方实际情况贯彻执行国家法律、政策”的权利以及“依据当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”的权利。民族区域自治法第一章第六条也规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的情况下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”该章第三十五条还规定：“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对于属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。”为落实好民族区域自治法，李鹏总理曾要求“中央各有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定和措施，涉及少数民族和民族地区的政策法规，要体现自治法的精神，有助于自治法的实施。”然而，从目前民族地区执行的税收政策来看，上述法律法规仅在个别税种中有所体现，但大部分并未真正落实到位。
二、促进民族地区经济发展的税收政策取向
发展民族地区经济，进一步缩小与东部发达地区的差距，税收政策是一个非常重要的调节手段。可以认为，随着我国经济发展战略的西移，民族地区也迎来了加速发展的极好机遇。为适应这一战略转变，税收政策也应作出相应的调整，这既是发展少数民族地区经济的客观要求，也是国家加强宏观调控、促进地区间经济协调发展的必然选择。
（一）实现税收政策手段的多元化和规范化。首先，应完成税收优惠方式的转变，即由过去的直接性鼓励为主向间接性鼓励为主，直接性鼓励为辅的转变。所谓直接性鼓励就是直接降低纳税人适用税率和给予直接的减免税。这种优惠形式的最大缺点是手段单一，调节效果不明显，容易引起优惠攀比，纳税人只顾眼前利益，而不注重挖掘自身潜力和提高管理水平。而间接性鼓励就是主要采取税前扣除、延期纳税、税收抵免、税收饶让，加速折旧、税收信贷、优惠退税等方式给予纳税人的一种优惠，它体现了税收优惠的普遍性和多样性，可为纳税人创造一个良好的税收环境，同时也有利于纳税人自我约束机制的形成。其次，应实现税收优惠的规范化管理。第一，应统一内外资企业所得税、统一税法、统一优惠政策，体现税收的“经济公平”，即不管纳税人的“身份”、资本来源和所处地区如何，一律平等对待，一视同仁，在税收负担、纳税手续等方面不应有所差别。这也符合市场主体之间竞争规则的平等和竞争机会平等的市场法则。第二，应引入税式支出概念，并将其纳入预算管理，使税收优惠走上规范化和法制化的轨道。
（二）实施有利于发挥民族地区自身优势的税收政策，促进主导产业的形成。这一政策的核心内容是变地区优惠为产业优惠，即把过去区域导向的优惠政策转到产业导向上来，以促进资源的合理开发利用和产业结构的合理化。产业导向的税收优惠政策的实施，一是可以大体上拉平地区间的政策待遇，这对民族地区的长期发展是非常有利的；二是可以很好地发挥民族地区乃至整个中西部地区的资源优势和东部地区的技术优势，从而实现两类地区产业导向与其经济效益的有机结合，实现生产力的合理布局。民族地区最大的优势在于资源，如何才能使资源优势最大限度地转化为经济优势，这对民族地区主导产业的形成和经济的发展至关重要。目前的主要问题在于，资源性产品与加工产品的比价不合理，即能源、原材料以及初级产品的价格偏低，而加工产品价格偏高，东部地区利用廉价的原材料生产出高附加值的工业品又返销到中西部和民族地区。价格的扭曲，导致资源省区产业结构由资源型向制造加工型转变，形成东西部产业趋同，产业结构不合理矛盾加剧。解决这一问题的税收对策是实施产业优惠政策，即对从事资源性开发的企业在所得税上给予优惠，可实行优惠税率、减税免税、加速折旧、再投资退税、给予较宽的税前扣除等；还可以扩大资源税征税范围，提高资源税税率，并实行“先征后退”的办法，退税部分可作为国家投资注入企业，以缓减价格不合理的矛盾，处理好资源利益享受上国家与地方以及东西部的关系，为民族地区发展优势产业创造条件。此外，还可以考虑对民族地区开发资源性投资项目如钢铁、石化、建材等征收的固定资产投资方向调节税全部实行零税率。
（三）实施有利于改善民族地区投资环境的税收政策，以加强基础设施建设，创造良好的资本筹措渠道。制约民族地区经济发展的重要因素之一是投资环境欠佳，而投资环境的好坏，对于引导资金流向起着十分重要的作用。因此只有加强基础设施建设，努力改善生产经营的外部条件，税收优惠才能在吸引投资方面发挥更大作用，也才能真正吸引投资。改革开放以来，民族地区基础设施建设取得了很大成效，投资环境有所改善，但对投资的吸引力还不强，资本的筹措渠道还不通畅，因此还应采取措施解决好投资环境问题。这里除了国家应加大投入力度，优先安排基础设施项目，特别是交通设施之外，还应在税收政策上给予倾斜和照顾，包括减税免税、先征后退、税收信贷等。这不仅有利于吸引本地区资金的投入，而且还有利于吸引区外投资和外国投资，用于这方面的建设。
（四）实施促进非国有经济发展的税收政策，改善所有制结构，培养新的经济增长点。东部地区发展的经验表明，大力发展乡镇企业和个体私营等非国有经济，是实现经济快速增长的重要途径。改革开放以来东部地区经济的高速发展，非国有经济可谓功不可没。统计资料显示，我国发达地区的国有经济比重要明显低于欠发达地区（或者说，发达地区的非国有经济比重要大大高于欠发达地区），如浙江省的国有经济比重1978年为61.7%，到1992年下降为26.4%，广东由67.8%降为37.5%，福建由74.2%降为33.2%，山东由67.6%降为36.6%。而青海、内蒙、宁夏、云南四省区1992年这个比重却分别高达81.4%、76.7%、 74.9%和73%。仅在乡镇企业的发展中，西部和民族地区与东部就有较大差距，如1990年～1994年乡镇企业年均递增速度东部为48 %， 西部仅16.5%，东部乡镇企业产值比西部高8.2倍， 仅江苏一个省乡镇企业的产值就达6552亿元，是西部10个省区乡镇企业产值总和的2倍。 东部乡镇企业、个体、私营经济的迅猛发展，可以说，很大程度上得益于政策的宽松。我国自70年代以来对个体私营经济基本上采取的是轻税政策，而且还给予了较多的优惠，并形成了事实上的“个体轻于私营，私营轻于集体，集体轻于国有，外资轻于内资”的“梯级税负”格局。东部地区非国有经济比重大，可以充分享受这种优惠发展壮大自己，而西部和民族地区由于非国有经济比重小享受到的优惠少，再加上国有经济较重的内外负担，从而使经济发展的差距迅速拉开。对此，民族地区还应进一步提高认识，解放思想，积极调整所有制结构，大力发展非国有经济，并为其提供政策动力，即除了继续实行原有的税收优惠政策外，还可对新办的乡镇企业、个体和私营经济给予地区性税收减免，以鼓励其大力发展。非国有经济的发展，一是可为落后地区经济注入新的活力，培养新的经济增长点；二是可以“避重就轻”，并充分地利用税收优惠政策加快发展步伐。
（五）应单独制定一部旨在促进民族地区经济发展的税收优惠法，以规范税收政策手段，落实好民族区域自治法。民族地区在我国是一个非常特殊的区域，它有许多区别于非民族地区的特性和文化背景。对这样一个区域，在税收上应采取一些特殊政策，可单独制定一部税收优惠法。制定优惠的目的主要在于规范民族地区的税收优惠办法，确定优惠范围，并对优惠内容和优惠形式作出具体规定，以便于操作和管理。该法的制定，既符合民族区域自治法的有关规定，有法律依据，又符合党和国家的一贯方针政策，有政策依据，具有重要的现实意义。
总之，只要国家给予必要的政策扶持，民族地区不断增强其自我发展的能力，各有关部门认真落实好《民族区域自治法》，并且使民族地区增强自身发展能力的措施与东部地区进一步发展的要求相对接，并符合国家整体发展战略，民族地区就能加快发展的步伐，民族地区与东部地区的差距就能在共同发展中逐步得以缩小，并最终实现共同富裕。
收稿日期：1998.1.15
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