论政府在西部农村基础设施建设投资中的分工合作，本文主要内容关键词为：分工合作论文,基础设施建设论文,西部论文,农村论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，基础设施不完善、投资不足是导致西部农村社会经济发展滞后的主要原因。本文针对经济转型期中央政府与地方政府在区域公共投资中的分工合作关系，分析中央政府和地方政府在西部农村基础设施投资中的地位和作用。
一、中央政府与地方政府在区域公共投资中的分工合作关系
首先，中央政府具有提供全国性和跨区域性公共品的职能。政府具有资源配置、收入分配与稳定经济等多项经济职能。就中央政府而言，其资源配置方面的职能主要是提供全国性和跨区域性公共品，成为全国性和跨区域性公共投资活动的主导力量（注：从公共品的受益范围看，公共品可以分为全国性共产品和地方性公共品，前者主要指具有全国性外部效应的公共品，后者指具有地方性外部效应的公共品。）。中央政府作为全国性和跨区域性公共投资活动的主导力量，表现在如下几方面：一是中央政府承担着全国性和跨区域性公共品生产投资的大部分筹资责任；二是中央政府对全国性和跨区域性公共投资活动进全局性布局规划和决策，并制定全国性公共投资战略；三是中央政府通过经济政策引导全国性和跨区域性公共投资活动的区位与产业选择，使不同项目、不同规模、不同区位的公共投资能够相互协调，防止不合理的重复投资和低效率投资现象；四是中央政府承担着在全国范围内协调不同区域的公共投资活动，使不同地方政府的公共投资活动相互协调，形成合理的分工合作关系；五是中央政府对全国性公共投资活动进行调控和管制，引导私人投资和外商投资活动，使公共投资与私人投资相协调。
其次，地方政府具有提供地方公共品、从事地方公共投资活动的职能。在多级政府经济体系中，地方政府在本行政管辖区域内进行公共投资活动，通过地方公共投资活动的区位选择与产业指向，引导私人投资活动，促进区域资源优化，推动区域经济发展。地方政府的公共投资活动具有如下特点：（1）地方政府是地方公共投资的主要筹资者，地方政府的筹资能力和预算支出直接影响到地方公共投资规模和结构；（2）地方政府既要对地方公共投资项目的区位选择和产业指向进行规划和决策，又要制定地方公共投资政策与发展战略；（3）地方政府对地方公共投资活动进行干预和管制，使之成为实现区域经济社会发展目标的工具；（4）地方政府在公共投资过程中要与中央政府或其他地方政府进行协调与磋商，为地方公共投资创造良好的外部环境；（5）地方政府还通过引导私人经济活动为地方公共投资创造良好的市场条件，从微观层次优化地方公共投资环境。可见，通过地方公共投资促进区域经济发展，是地方政府的一项重要职能。
再次，中央政府与地方政府在公共投资领域存在密切的分工合作关系。在区域经济发展不平衡的大国经济体系中，中央政府的全国性和跨区域性公共投资活动会对地方公共投资活动和区域经济政策制定与实施产生影响，而地方公共投资活动也会影响到中央政府的经济活动和宏观经济政策的制定与实施。在公共投资过程中，中央政府与地方政府之间存在密切的分工合作关系，主要表现在如下几个方面：一是中央政府通过公共投资补助形式为地方公共投资提供支持，引导地方政府的公共投资活动，使之与宏观经济政策目标相协调；二是地方政府通过向中央政府上交部分财政收入或对中央政府的公共投资活动提供部分财政支持等形式，影响宏观经济政策制定与实施，进而为地方公共投资或不同地方政府在公共投资方面的分工合作提供良好的宏观经济环境；三是中央政府与地方政府对某些全国性与区域性的公共投资项目，按一定比例联合出资、联合建设与管理，以提高全国和地方公共品的供给水平，调整和优化全国生产力和区域生产力布局；四是由中央政府主导、多个地方政府参与，进行某些跨区域但又不具有全国性的公共投资项目的投资和建设，促进多区域经济发展。公共投资过程中，中央政府与地方政府之间的分工合作关系在全国性公共投资与地方公共投资重叠领域表现尤为突出。
二、中央政府在西部农村基础设施建设投资中的地位和作用
中央政府作为重要的公共投资主体，在欠发达地区特别是西部农村基础设施建设投资中具有关键性影响和作用。中央政府介入西部农村基础设施投资活动的主要目的，一是提高西部农村公共品的供给能力，优化生产力布局，提高资源配置效率；二是支持西部农村社会经济发展，为不同发展水平的区域提供公平的发展机会。中央政府在西部农村基础设施投资中具有如下两个方面的重要作用。
第一，中央政府是西部农村全国性公共产品与跨区域地方公共产品的主要提供者，承担着西部农村基础设施跨区域特别是跨省区网络化投资与管理的任务。中央政府扩大在西部农村地区，特别是区位条件优越、经济基础较好的农村地区的投资，有利于从整体上提高西部地区经济运行效率，改善投资环境，促进西部开发。欠发达地区地方政府的公共投资能力较弱，中央政府的公共投资对推动欠发达地区农村经济发展有决定性作用。中央政府加大对西部农村区位条件优越地区的公共投资力度，不仅是弥补西部农村经济发展公共投资不足的历史“欠帐”，还有利于西部农村经济发展中的比较优势的充分发挥。20世纪90年代中后期，特别是随着西部大开发战略与东北老工业基地振兴战略的制定和实施，中央政府成为弥补区域经济发展差距，引导区域经济协调发展的重要力量，然而，中央政府对西部农村基础设施投资的支持力度仍然有待进一步提高和完善。
第二，中央政府扩大对西部农村的公共投资有利于缩小西部地区的城乡发展差距，同时缩小西部与东部的区域发展差距，实现区域经济非均衡协调发展。随着我国市场经济体制的逐渐形成和完善，区域之间的市场竞争也日益激烈，由于地理区位、经济基础、历史文化条件的差异，不同区域在市场竞争中的优势和地位也存在明显差异，使得农村与城市、东部沿海发达地区与广大中西部欠发达地区之间的发展差距扩大。而中央政府在西部农村的公共投资有利于弥补西部农村公共投资资金的不足，推动西部地区的市场化进程，提高西部地区参与国内与国际市场竞争的能力，为西部农村地区经济发展创公平的市场竞争环境和平等的经济政策条件。
简言之，中央政府在西部农村跨区域基础设施投资建设和管理方面发挥着关键性作用，不仅有利于缩小西部地方城市与农村的发展差距，还有利于缩小东部与西部地区之间的区域发展差距，推进西部农村的市场化与城市化。
三、地方政府在西部农村基础设施建设投资中的地位和作用
地方政府在西部农村基础设施建设投资过程中发挥着重要作用。在多级政府经济体系中，经济职能在不同层级政府间的划分对增强政府宏观调控能力、提高政府自身运行效率有重要意义（注：马斯格雷夫（Musgrave，1959）提出了政府具有资源配置、收入分配和稳定经济三大经济职能。在他看来，中央政府的主要经济职能是调节收入分配和维持经济稳定，中央以下政府仅在资源配置方面发挥作用。）。在中央政府具有的三大经济职能中，地方政府可以行使资源配置的职能，在提供地方公共品方面发挥信息优势，但地方政府在调节收入分配和稳定经济方面的作用很小（注：在开放经济条件下，一国之内的不同地区彼此开放，某一地方政府干预本地经济活动的政策措施很可能由于开放的经济联系而抵消。如一个地区在经济衰退时实行的减税政策可能会导致消费者购买更多的进口商品，而这对本地的生产只能产生负作用。地方政府也缺乏稳定经济的政策工具，由于一国只有一种货币，且不存在国内贸易壁垒，地方政府不能使用诸如货币政策、汇率调整、关税或配额等稳定经济的工具。）。地方政府一方面要协助中央政府承担起推动市场化改革，化解改革成本，为市场化改革提供保障的责任，另一方面，又要为弥补市场失灵提供公共品。双重责任要求地方政府不仅具有资源配置职能，而且要具有一定的收入分配和稳定职能。地方政府在西部农村基础设施建设的作用主要表现在投资和管理两个方面。
第一，地方政府承担着为西部农村提供适合本地区社会经济发展需要的地方公共产品，促进西部农村基础设施建设投资，优化投资结构并提高效率的职责（注：地方公共品仅使特定地域空间范围的人收益，其成本和收益局限于特定区域。蒂博特的“以足投票”理论表明，每一社区根据居民偏好拥有各自的地方公共品与地方税收组合，当区域间移民是完全自由无成本时，所有居民将有效地确定自己愿意居住的区域。蒂博特模型是在个人移动无成本假设下提出的，考虑到现实情况，富人可以自由迁移，穷人虽然由于迁移成本的存在而难以移动，但如果某一地区实施再分配政策如高度累进税率政策，则会刺激穷人蜂拥而至，使富人不断外迁，最终会使这一再分配政策无效，导致整个社会再分配水平的下降。）。为了提供地方公共品，地方政府既要对辖区内公众征税，又要了解公众对地方公共品的偏好。对一个多区域国家而言，不同地区公众对公共品的偏好存在差异，以全国统一的标准为不同地区公众提供相同数量和种类的地方公共品，强迫所有人都消费相同水平的地方公共品并缴纳税收，必然抹杀人们在地方公共品消费方面的差异，这种公共品供给方式既无效率也不公平。相反，地方政府更接近当地公众，更容易获得当地公众有关地方公共品数量和种类需求的真实信息，从而使地方政府在供给地方公共品方面比中央政府拥有信息优势，有利于提高地方公共品供给的效率。因此，从效率角度看，中央政府提供全国性公共品，中央以下政府提供地方公共品是合理的。此外，与中央政府相比，地方政府没有提供全国性公共服务的压力，更容易从西部农村实际情况出发，提高农村地区公共品供给效率。
第二，地方政府应该为西部农村基础设施建设投资管理提供区域性制度保障，保障辖区内农村居民基本生活，为西部农村居民提供公平的市场进入与市场竞争机会。由于劳动力市场发育不完善和户籍管理制度等的约束，西部农村劳动力在各区域之间自由流动仍然受多种因素的影响和制约，西部地方政府稳定经济的措施很难受人口流动的影响而失效。从计划经济向市场经济转型，作为一种契约关系的转换，首先要确立的就是如何把计划经济时期由国家（中央政府）集中的交易权力以公正的方式分散到各交易方，为每一公民提供平等的交换条件。地方政府由于拥有管理本地经济社会事务的更多权力，因而协助中央政府为本地区农村居民提供参与市场竞争的平等条件，是维护西部农村经济发展和社会稳定的重要方面。在城市化与市场化水平较低的西部农村地区，为农村居民提高具备的地方公共品保障与管理服务成为地方政府职能的主要方面。
简言之，地方政府不仅是西部农村基础设施建设的主要投资者和管理者，还承担着西部农村基础建设发展战略与规划的制定与实施、制度规则与制度安排的提供与改进的职能，弥补农村社会经济发展的市场失灵，提高西部农村地方公共产品的供给能力并地方公共品的地域空间配置结构。
四、评述性结论
中央政府与地方政府在西部农村基础设施建设投资和管理过程中具有复杂的分工合作关系，承担着相互补充、相互协调的全国性、跨区域与地方公共产品的供给责任。中央政府对西部农村地区基础设施的投资能够为这些地区社会经济发展创造公平的公共投资与政策条件，推进农村城市化、工业化进程，同时也为城市和发达地区经济的进一步发展创造更大的市场空间，提高国民经济的整体资源配置效率。地方政府作为西部农村基础设施建设另一主要投资者与管理者，承担着为辖区内居民特别是农村居民维持基本生活提供基本的基础设施建设投资及其相关地方公共产品的供给的责任，还必须通过地方性法规和规则的制定，为西部农村地方公共品的供给提供制度安排与制度组织保障。地方政府经济职能是地方政府经济活动中内在的、客观具有的经济功能，各级地方政府经济职能的划分要以自身的政治和经济条件为依据，促进农村基础设施建设和相关地方公共品供给始终是西部地方政府社会经济职能的主要内容。在经济转型时期，中央政府的地位和作用发生了很大变化，既不完全同于计划经济时期，也不完全同于发达市场经济国家，而是介于计划经济与市场经济的要求之间，但这不能成为中央政府减少在西部农村基础设施建设投资与管理责任的依据。必须进一步加强中央政府与地方政府对西部农村基础设施建设的投资和管理，促进西部开发战略目标的早日实现。