城市扶贫：从制度创新到组织创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,组织论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代中期以来，随着我国城市改革的不断深化，单位之间与单位内部都在出现分化，单位体制受到巨大冲击。大批职工下岗、失业，流入社会，原来隐藏于脆弱的单位体制下的剩余劳动人员问题，终于急速地突现出来，成为城市“新贫困层”的主要组成部分。
在此情况下，单靠原有的社会救济制度已经不能解决问题，因此，应对城市新贫困的制度创新迫在眉睫。
一、制度创新与城市扶贫
在制度创新的实践中，上海市走在了前面。1992年，上海市就召开了专门会议，研究对各种收入较低、生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题，会议要求各级领导和部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活保障制度的重要性和紧迫性。1993年6月，在调查研究的基础上，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度（简称“低保”制度）。
上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出：对城市社会救济对象，要逐步按当地最低生活保障标准（“低保”标准）实行救济。大致从那时开始，最低生活保障制度在越来越多的城市开始试点和推广。
随着最低生活保障制度有效性的日益显现，它开始引起最高决策部门的注意。1996年3月，第八届全国人大十次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出：要建立城市居民最低生活保障制度。江泽民1997年在中共“十五大”报告中也指出：应当实行保障城镇困难居民基本生活的政策。
1997年9月，国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求各地把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓，必须在1999年底之前完成此项工作。到1999年10月，全国688个市和1689个县建立了城市居民最低生活保障制度。为了引导和规范最低生活保障工作，1999年9月28日，国务院还颁布了《城市居民最低生活保障条例》。
到此为止，一项新的社会保障制度终于成形。它与原有社会救济制度相比，至少体现出以下一些新的特点：试图扩大保障范围，覆盖所有城市贫困人口，提高了保障标准；通过落实财政转移支付，稳定了经费来源；试图提高社会救济的规范化、制度化水平，从而确保公民的基本生存权利；试图替代单位体制的保障功能，再造我国社会保障制度，而不是象以前的社会救济，只是作为单位保障的补充。
2001年，在中央政府的大力支持和各级民政部门、各级地方政府的共同努力下，全国“低保”工作取得重大进展，低保面迅速扩大，已经接近实现全覆盖的目标，全国1589.41万“低保”对象可望很快进入最低生活保障这张“最后的安全网”，免遭生存问题之困扰。
二、组织创新在城市扶贫中的重要性
为了评估我国城市居民最低生活保障制度的实践，探讨省会城市、直辖市居民最低生活保障的指导性标准，笔者认为，在下一步的城市扶贫工作中，组织创新将是一个关键问题。
所谓组织创新，也就是扶贫组织机构的改革、调整、发展和创造，它涉及到组织形式、人员素质、组织技术和组织活动等等方面。从大的方面讲，组织创新的重要性主要体现在以下两个方面：
第一，组织创新是有效开展“低保”工作，促进“低保”制度效益最大化的需要。
在我们考察和调查的过程中，很多基层民政干部提出要增设专门机构，增加专门人员。民政部也认为组织机构不健全是长期影响“低保”工作发展的突出问题。一方面，对于“低保”对象进行动态管理的任务越来越重，另一方面，多数地方仍然维持过去从事传统社会救济时的管理机构和工作人员。特别是负责具体实施工作的基层民政部门、街道办事处和居委会，从事“低保”工作的人员年龄结构老化，办公条件差，缺乏必要的工作经费，工作手段落后，难以适应繁重而精细的工作任务。我们在调查时发现，街道一级通常只有一名民政助理员负责各项民政工作，真正是“上面千条线，下面一根针”。
“低保”工作机构力量薄弱，不能适应工作推进的需要，主要是以下一些因素造成的：(1)对于“低保”工作的复杂性、艰巨性和重要性认识不足，以为依靠原有的救济机构和人员就可以了；(2)自上而下的机构改革，使得裁员成为各级民政部门的一项任务，一些地区在增加低保工作的同时，相关的人员编制却缩减了；(3)低保资金中并没有明确安排必要的工作经费和人员经费；(4)基层低保工作人员培训不足，经验缺乏，管理能力跟不上。
第二，组织创新有利于为贫困人口提供多方面的社会服务，促进其社会参与，实现真正的反贫困。
城市居民最低生活保障制度作为城市反贫困的一项重要制度创新，无疑对于城市反贫困有着一定的积极意义。但是，必须强调的是：最低生活保障并不等于反贫困。所谓反贫困，至少要达到三个基本目标，或者说，解决三个基本问题：一是保障居民的基本生活，使其能够生存下去；二是缩小贫富差距，促进收入分配的平等；三是促进贫困者融入主流社会，避免他们的疏离化、边缘化。
事实上，“低保”制度的扶贫目标是有限的，其运行的最佳结果也只是保障居民的基本生活，发挥一种“托底”的作用，为城市反贫困提供一个基础。如果没有其他相关活动与制度的配套，“低保”制度本身是难以使贫困者摆脱贫困状况的。甚至，鉴于各地“低保”的“保肚皮”性质，此项制度还可能会导致一个意外的结果，即维持或“制造”一个低收入阶层。
要实现有效的城市反贫困，不仅要“授人以鱼”，更重要的是“授人以渔”，促进贫困者的社会参与，并使其在社会参与中锻炼和恢复自己的竞争能力，把握获取收入的机会，增进对于主流社会的认同。换句话说，反贫困是一项系统工程，并不仅仅局限于满足贫困者基本的物质需要。如果只是给一些居民标定为“穷人”或“缺乏收入的人”，而给予单纯的现金或物质救助，这实际上是过于简单化的做法，在很多情况下，甚至会使一些人更加疏离主流社会，走向边缘化，从而不利于社会整合。
因此，真正意义上的反贫困必须考虑贫困者多方面的需求，必须把其看作与其他社会成员一样，是具有全面性、丰富性需求的人，而不是单纯缺乏收入的人。经验表明，单靠形式化的制度而没有制度的实践活动，单靠政府机构而没有其他组织形式，都是无法全面满足贫困者之需要的。只有进行必要的组织创新与建设，充分发挥家庭、亲属网络、社区、社团以及一些专业的社会工作机构的作用，才能营造一个能使贫困者满足其全面需求的社会环境，才能通过各种类型的组织活动使贫困者逐步融入主流社会。
三、组织创新的内涵与方向
民政部对于“低保”组织机构改革与创新的基本设想是：利用现有基层工作机构，把工作重点放在社区，充分发挥基层民政部门和街道办事处的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络，配备专职人员，解决必要的办公条件，并要求财政部门安排所需的工作经费和人员经费。与此同时，加大培训和技术投入力度，加快“低保”信息管理软件的推广和应用，逐步实现通过银行、邮局等机构发放“低保”金。
细分起来，民政部的设想大致包含了以下2个方面的意图：(1)在组织形式上，尽量利用现有基层组织机构；(2)通过扩张现有组织规模、加强人员培训和增加资金技术投入等措施，提高组织效率。
应该说，民政部的上述设想有其一定的合理性。但是，这种设想的基本目标只是促进“低保”工作，说到底，最多也只是为了更好地满足贫困者的基本物质需要，并不能有效满足前文所提及的贫困者的多方面的需求，包括提高技能的需求、参与社会的需求、心理和精神健康的需求，以及其他价值性需求。换句话说，民政部所设想的组织机构改革与创新，不能适应全面反贫困的需要。
即使是从促进“低保”工作的角度讲，利用和改良现有组织机构也具有一定的局限性。因为：(1)正在进行的基层行政机构的精简与改革是必须坚持的大方向，政府官员过多，人浮于事，仍然是目前政府机构的一大弊端，需要切实解决，这与民政部扩张“低保”机构、增加“低保”人员的想法是存在着矛盾的；(2)在现有基础上继续增加机构与人员，会大大增加“低保”制度实施的成本，增加财政负担，不是最经济的做法；(3)更重要的是，依照现有模式，继续“政事不分”，难以克服由于政府垄断带来的官僚主义和低效率；(4)把各种行政事务都集中到居民委员会，使一个自治机构政府化，也会产生一些长远的负面影响。
因此，应当鼓励多种多样的组织创新方案，鼓励组织创新的新方向。根据我国社会结构演变的趋势以及社会管理体制改革的大方向，应当以“政事分离”为指导思想，鼓励建立独立的“低保”工作事业机构，特别是鼓励和发展社区性的低保工作专业组织。理论上，这些组织通过雇佣受过专业训练的社会工作者，竞争性地开展城市“低保”工作，有助于改善服务质量、降低实施成本、提高工作效率。如果这一组织创新的方向被实践证明有效，那么政府就只要充当政策制定者、出资者和监督、管理者的角色，不必再直接介入具体的“低保”实施工作。
与此同时，还应当创造条件，鼓励各种类型的非政府组织介入城市扶贫，大力发展各种以社区为基础的社会工作机构，加强城市家庭建设和社区建设，以便为贫困者提供有针对性的、多样化的、全方位的社会服务和社会支持，促使其早日脱贫，重返主流社会。