浅谈PPP项目社会资本的全生命周期管理
韩晓亮
（广州市盾建地下工程有限公司）
【摘要】 相关政策层面PPP模式的定义、政府方与社会资本方各自应负责的内容需要有个准确的辨识才有利于PPP模式的开展。社会资本介入的时间阶段以及合法合规性；绩效评价的视角与目的及变化；PPP模式中总投资的认定与SPV公司的职责；社会资本方应该怎么对待和梳理不合规的PPP项目；为众多依托PPP模式实施的智慧城市项目提供重要思路
【关键词】 智慧城市；PPP模式；全生命周期；绩效评价；SPV
1 引言
目前，中国经济由高速发展阶段正逐步向高质量发展阶段转变，人民生活日渐富裕，生活需求逐步提升，公共服务需求不断提高、扩大。在亟需提供公共基础设施和公共服务以解决人民需求下，PPP模式的推行解决了项目的规模问题，智慧城市的发展提供了更加人性化、便利化的需求。PPP模式的核心是提供服务，智慧城市的核心目的是运用各种信息技术使城市的服务功能人性化、智慧化等质的提升，PPP模式在智慧城市建设中的应用与结合有着她们本质的默契，PPP模式在智慧城市的建设中有着重要意义和作用。本文旨在分析当下PPP模式的全生命周期管理，为PPP模式在智慧城市的建设中更好的应用提供思路。
2 PPP模式的定义
PPP模式是指政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，通过特许经营（使用者付费）、购买服务（政府付费）、股权合作（可行性缺口补助）三种合作方式具体实施。
3 政府方与社会资本方各自负责内容
政府方负责政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，负责价格和质量监管，以保证公共利益最大化；承担法律、政策等风险，做好PPP项目的“监管者”。
社会资本方负责项目的投资、建设、运营维护，并承担相应的风险；其中主要包括：投资、融资、建设、运营、维护等相关工作内容及风险。
4 关于社会资本方的介入时间与牵头机构
纵观近年来发布的PPP政策文件，对于PPP项目社会资本方的合法合规的介入时间不明确。站在社会资本“投资者”的角度应参与项目全生命周期全过程，全生命周期的阶段划分中采购阶段是社会资本方合法参与时段，而前两个阶段社会资本方仅在PPP相关政策上有“潜在社会资本方”一个合规身份，多数政策文件对社会资本方的责任和任务描述为“投资、融资、设计、建设、建造、运营、维护”等用词， “投资、建设、运营、维护”描述居多，对于项目初期的识别、准备阶段的投资机会研究、项目策划、资金来源、产出目的及规模对社会资本方的参与没有明确描述，仅在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中“鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。”实践中前两个阶段大多是由政府或者政府与金融机构在识别、策划，到了一定阶段才寻找有意向的“潜在社会资本方”，对于社会资本方作为投资者前期识别、策划过程参与有限或者没有参与，即社会资本方对项目是没有全生命周期策划与管理的。
项目总投资一般指在某一时间段内一次预算的一次性投入或分次投入的资金或实物总额。传统项目投资是由政府或者投资商进行投资，整个项目实施过程投资者对项目的全生命周期进行策划、管理，但对于PPP项目是由特殊的两方（政府和社会资本）进行合作，项目前期工作社会资本方很少或者根本没有参与，更谈不上对项目全生命周期的策划与管理，社会资本方作为投资者，对PPP项目前期发生的费用应不应该纳入自己投资的范畴应该有个深入思考。前期费用实际上由合作方的一方单方使用，而又以双方投资为表象的“过账”形式合法性暂且不谈，至少对投资者另一方而言是不公平的。
随着建筑工程给排水施工技术的发展，越来越多在给排水施工过程中的问题被解决，但也有很多新的问题涌现出来。给排水管道材料的种类越来越多，这也在一定程度上加大了施工的难度。通过细致的分析，可以总结出许多施工中出现问题的共性。要提升设计单位对给排水施工设计的重视度，根据项目工程的特点，选取最为适合的工程施工材料。设计方应该提出一个综合设计方法，使施工方在施工的过程中遇到问题有据可依，通过优秀的设计，完美的工艺，在最大程度上减少建筑给排水系统的问题。
5 绩效评价的视角与目的
绩效评价的全过程性值得思考，在实践中的绩效评价由于“结果导向”原则和“项目产出绩效”的目标性，使实际操作更加关注社会资本方的工作内容，绩效评价也潜意识的认为就是对社会资本方的针对性评价，没有将PPP项目作为绩效评价对象，而是将PPP项目的参与者（执行者）之一（社会资本方）作为绩效评价对象，未对PPP项目的“设计者”（实施方案编制方）纳入评价对象，即项目产出的优劣责任全部归责于执行者（社会资本方）。
由于条件的限制，本次研究分3个部分2个板块来实施。3个部分是指分别针对视觉障碍、听觉障碍和老年人设计的课程，2个板块是指在同样的条件下实验组运用设计好的无障碍模式进行学习，对照组则是用普通模式进行学习。
因此，败血型大肠杆菌病的出现，主要是对羊的血液与组织系统造成破坏，要抓紧时间进行治疗，并通过注射药物提高药物的扩散速度，如此治疗该病的见效速度才能加快。保障羔羊的健康成长。
PPP项目绩效评价是行业主管部门对项目公共产品或服务质量和价格建立由政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系（财金[2014]76号）；《评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据》（财金[2014]113号）。此阶段的绩效评价目的并不是作为项目付费的主要依据，而是对项目全生命周期的综合性评价，是对PPP模式决策的参考依据。（财金[2016]92号）PPP暂行办法中明确 “依据评价结果合理安排财政预算资金”明确了按“绩效评价结果付费”的机制；（财金[2019]10号）要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”直接明确了“结果导向”以项目的产出绩效为付费的依据。
综上，绩效评价的目的由为PPP项目模式提供决策依据综合性评价，转变为以绩效评价为付费依据的目的发生了根本性变化，也说明PPP模式从重融资、重建设的初期阶段逐渐转向重运营维护提供优质服务的成熟阶段。对于社会资本方来说也应该从原来的融资专业团队介入转变为集融资、企业特点、优势的综合性PPP团队介入，由重设计、施工向重运营、维护的成熟阶段转变。绩效评价的视角并没有变化，仍然是站在政府和社会公众的角度评价。
实践中遇到的相关问题，PPP项目的前期费用，大多是发生在项目采购阶段之前，前期费用又纳入项目总投资，SPV公司成立后直接支付相关前期费用；这种实质上属于“过账”的部分资金SPV公司没有履行实际管理权、知情权，更无法对资金使用的合理性和使用效率起到任何管理作用。对于社会资本方而言有必要考虑前期费用是否应纳入总投资。
解析：能与Al反应放出H2的溶液,可能呈强酸性也可能呈强碱性。A项中无论是在强酸性溶液中还是在强碱性溶液中均不能大量存在;B项中Al3+与S2-能发生水解相互促进的反应,且S2-与ClO-之间能发生氧化还原反应;C项中各离子在酸性条件下能大量共存;D项,在碱性溶液中、Mg2+不能大量存在,在酸性溶液中,因为的存在不能产生H2。本题答案应为C。
6 总投资与SPV职责
事实上社会资本参与PPP项目的最早介入专业是金融版块，也印证了目前PPP项目以融资为重点的实质，对于一个复杂的PPP项目涉及到的不仅仅是融资，更多应根据项目的行业、地域经济文化、自然条件、社会资源等特点综合考虑投资规模与产出规模的合理性，根据项目目标合理确定投资规模、确定资金来源，进而再落实资本金与融资方案。投资者应该依企业战略规划，政府地区发展、产业规划结合企业优势由专业的综合性机构（至少应该涵盖投融资、财务、工程、运营等方面）组织介入PPP项目将更加有利于从全生命周期的角度考虑项目的整体效益；而不是单从金融角度介入，再交由专业执行机构自由发挥，没有形成PPP模式投资、建设、运营的有机整体，而是机械捆绑式参与，分阶段陆续进入和退出，没有统筹机制和机构。
SPV公司作为独立法人对公司的所有财务支出负责；政府财政部门对SPV公司财务进行监管，在建设过程中以及相关费用支出的合法合规性及履约进行把控审核。政府方对SPV公司资金使用的分配及效益没有管理权，PPP项目的资金使用在合法合规依约使用的情况下应由SPV公司自主决策商业运行。
根据（财金[2016]92号）对PPP项目全生命周期的绩效评价要求和中央全面预算绩效管理的要求“绩效管理要覆盖所有财政资金”，目前PPP项目前期费用的支出并没有进行有效的绩效评价，也没有以项目产出绩效为付费依据，也不符合中共中央、国务院“花钱必问效”原则。站在合法合规的角度前期费用不与运营期项目绩效产出相挂钩是不符合政策要求，属于不规范的PPP项目；PPP项目前期工作的重要性不亚于EPC项目中设计工作对施工阶段影响的重要程度，前期工作质量对PPP项目执行阶段有着引领性、指导性、决定性的重要作用，执行阶段是按照前期制定的实施方案重在“执行”，按照相应的方案执行是否能够取得良好的项目产出很大程度上取决于前期工作的质量。
7 项目的建设过程
按照PPP模式的定义与理解PPP项目的建设过程应该是由SPV公司在政府的监管下独立组织项目的建设过程。在满足合同约定的服务功能下项目的建设是采取工程总承包的EPC模式还是采取PC模式管理应由项目公司自行决策。在正常情况下其他方面不应该有过多的干预，充分发挥社会资本方在市场中的资源优势和专业能力，更有利于PPP项目的资源整合，降低成本提高效益，实现共同的目标。
因此，PPP项目的前期工作绩效评价不能只停留在理论阶段，应该与项目产出绩效及付费相挂钩，促进前期工作质量提升和项目产出的保证，为项目执行阶段绘好优质“蓝图”，为实现项目目标打好基础。
8 不合规的在建PPP项目的解决方向
应该本着合法合规的思路和方向同政府方一道促成合法合规运行。
第三，经济合理。对于规模较大的农村供水工程，一般能做到通过方案比较和技术经济分析，使得管道综合造价低，运行经济，使用寿命长，施工机具解决及安装容易，维护维修方便、工作量少、成本低。但对于规模较小的工程，这方面做得还不够。
在相关法律法规出台之前尽量理性对待，应该视企业情况而定。不能任由地方政府安排，妥协企业红线要求，企业应该有统一的思路和红线底线标准。不能因为部分地方政府条款对公司有利而存在侥幸心理，更不能妥协地方政府过度要求苛刻条款而显失公平。
鉴于PPP项目投资回报时间长，初期投资大，回款过程复杂，受多方因素影响等特点。投资者应该控制 PPP项目投资占企业年度支出的总比例，正确评价自身“财政承受能力”。
选取在该科分娩的GDM双胎妊娠产妇33例为观察对象，年龄 24～43 岁，平均（31.6±2.9）岁，孕周 34～41周，平均（37.9±1.2）周，初产妇24例，经产妇9例。 选取同期在该科分娩的GDM单胎妊娠产妇33例为对照组，年龄 24～41 岁，平均（30.7±2.4）岁，孕周 37～41 周，平均（38.2±1.0）周，初产妇22例，经产妇11例。排除妊娠高血压及其他合并症、严重肝肾功能障碍者。患者均知情同意并经伦理委员会批准，两组一般资料比较差异无统计学意义（P＞0.05）。
SPV公司更应该发挥好他的特性即是融资主体也是投资管理主体的作用。
9 结语
通过了解PPP模式的全生命周期管理，分析全生命周期各个阶段各参与方的责、权、利，能够为智慧城市的规划者及管理人员提供重要思路，充分了解PPP模式的全生命周期管理有着重要意义。
A Discussion of Private Capital Management in the Full Life Cycle of PPP Project
HAN Xiao-liang
(Guangzhou Municipal Dunjian Underground Construction Engineering Co.,Ltd.)
【Abstract】 This article looks into various aspects of PPP (Public-and-Private Partnership) models. It firstly introduces the definitions of PPP models in the policy-level in China. The clearer roles and responsibilities of government and private partner will benefit the further development and application of PPP model. It also discusses the timing that private capital steps into the PPP project and the project legality under the current legal framework. Additionally, it reviews the purposes of performance evaluation and the changes over the years; From a practical perspective, the author answers the questions how Gross Investment is identified; the responsibilities of SPV (Special Purpose Vehicle) and how private partner should deal with those PPP projects that are currently incompatible with government policy. This article provides important thoughts to the Smart City projects which relies on PPP models.
【Keywords】 smart city; PPP models; full life cycle; performance evaluation; SPV
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