密切人大代表与选民关系的几点设想——以我国基层人大为例，本文主要内容关键词为：选民论文,几点论文,为例论文,人大代表论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D622文献标识码：A文章编号：1671-0681(2009)02-0064-04
基层人大的选举制度是最能体现社会主义民主真实性与广泛性的制度，因而，研究基层人大代表与选民关系，能激发大家对完善我国人民代表大会选举制度作进一步思考，以推动这一联结民主理念与宪政实践的政治制度良性发展。
一、人民代表大会制度下代表与选民关系的性质
我国宪法与选举法对代表与选民的关系未作出明确规定，因而人大代表与选民之间究竟属何种关系，学界目前尚无定论。
有学者将其归纳为如下几种[1]。第一种观点认为，从代表同选民(或选举单位)的关系来说，代表不应是全体人民的代表。在采取地域选举的情况下，每位人民代表基本上是本选区或本地域群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每位代表是本行业或者本阶层群众意志和利益的代表者。每位代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对其进行罢免的。第二种观点认为，代表应代表其所在单位、部门、行业的利益。理由为代表对自己工作和生活的单位、部门、行业最熟悉、最了解，实践中这种现象也确实普遍存在。第三种观点认为，无论是直接选举还是间接选举产生的代表，也无论是地域代表还是职业代表，应代表全体人民的利益。第四种观点认为，代表一经选举产生，人民就应给予他绝对的信任权，他在参政议政过程中完全依个人的良知与能力来判断和抉择，有权采取他认为合理和明智的行为。
有学者运用马列主义原理，对我国人大代表性质予以分析，认为强制委托论符合我国当前人大代表的性质①。他认为，虽然马列主义理论没有对代表的性质进行专门系统的论述，但能从他们批判资产阶级议会制的理论中窥见他们的一些观点。该学者将马列关于代表机关特点的有关论述归纳为两点：第一，强调代表的“公仆”性质。认为代表是由人民“选派”或“委托”去参加代表机关工作的，代表必须忠实于选民的意志和利益。第二，选民随时可以撤换代表，以迫使代表时刻遵从选民意志。因此，认为强制委托理论符合马列主义的代表制的观点[2]。
笔者基本认同强制委托论，同时又认为以下几点值得我们注意。首先，因每位代表只能反映本选区的意志与利益，而不能积极地为全民族的整体利益代言，易滋长地方保护主义，且因代表缺乏共同的利益基础，各自褊狭于本选区的特定利益，使代议机关在利益抉择过程中无法有效地协调好多元化的利益格局。其次，人大代表既可是自身利益的代言人，也可是选民利益的代言人，并非只是选民的代言人。他们既是代表全国人民，对全国人民负责，又是代表其选举单位人民的利益，对选举单位的人民负责，而并非仅仅是对自己选区的人民负责。
二、人大代表与选民关系存在隔膜的原因分析
(一)基层人大选举中存在的问题
1.选民与代表间的利益交换机制失衡，厌选情绪严重
选民与代表间的关系实为一种利益关系。从法理上说，选民选举代表作为自身的代言人在人民代表大会上发表意见作决策，以维护自身的利益，代表为选民服务并向选民负责，受选民监督，代表与选民的这种关系是一种互相给予利益的状况。然而，经过考察发现，在基层人大代表选举中，选民一旦付出政治信任后对代表没有更多的期盼，代表不勤勉履职也不会遭受选民更多的责难，彼此以一种相对平和的状态共存。在此情形下，利益的重心事实上向代表倾斜，最终导致代表失信于选民的信任危机。[3]
正因两者间的利益交换机制失衡，选民的厌选情绪严重。选民并不认为代表的选举与自身的利益有密切关系，多数选民认为人大代表的选举不如村民自治的选举。据有关调查表明，有近四五成的人不愿再参加选举或抱无所谓的心态。这些人无论受教育程度如何，都认为选举同自己无关。大量问卷调查结论也表明，“民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系；相反，只有利益才是决定选举的动力。”[4]
2.代表候选人申请制度的缺失
当前，我国尚未建立代表候选人申请制度，导致被提名的候选人代表在选举过程中几乎处于无所作为的窘境之中。如在党派团体的提名中，经常不征求个人意见，实行“领导负责制”。即使征求个人意见，如个人不愿担任人大代表，也要说服其服从工作需要。而有些被党派团体提名上来的候选人总以为自己作为候选人是组织的安排，是上级的意图，因而只考虑对组织负责，而对选民如何负责却置若罔闻。就联合提名而言，能更为尊重个人的意愿，在提名前能做到事先征得个人的同意。在此，我们暂且不论这两种提名方式的优劣如何，仅就两者缺乏个人申请程序而言，笔者认为不无遗憾之处。
3.候选人提名机制、确定程序不合理
在西方，候选人通常是通过一定数量的选民提名并进行预选而产生的。因此，在进行最终选举前，各选举人已经“过五关、斩六将”。[5](P448)反观我国，在基层人大选举中，代表提名时往往过分强调先进性、广泛性，而忽略了代表的参政能力。人民代表大会作为国家最高权力机关，它的高效运作需要代表具有相当程度的法律素养与政治智慧。通常情况下，管理选举事务的机构为了所谓的政治需要强调代表的结构比例，从而使得选举脱离了其精神内核，代表成了“怠表”，使人大的功能大打折扣，使决策流于形式。[6]
选举法第31条所规定的“选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”的程序，过于简陋，实践中难以操作，导致酝酿协商正式候选人的过程一直缺乏公开性和透明度。选举法并没有明确规定选举委员会必须向选民说明选民联名推荐和各人民团体及政党推荐的初步候选人落选的理由，这就为实施组织干预和控制提供了制度空间。
4.候选人介绍方式不完善
《选举法》第33条规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”由此可见，对候选人有介绍义务的是选举组织机构或推荐候选人的政党、团体或选民、代表等。候选人本人并不存在自我介绍的义务，甚至根本无须与广大选民见面②。
为此，我们需要讨论两个问题：一是选民对候选人情况的了解，只能依靠选举委员会或人大主席团，以及推荐者在选民小组或代表小组会议上的介绍。在实际操作中，提名人为图方便，往往将代表候选人情况简化成一张简单的个人简历，选民从简历上只能了解代表候选人的姓名、性别、党派、工作单位等基本信息，而对代表候选人的政治态度与履职意识则无从知晓。这样，选民的投票凭着感觉走也就顺理成章。二是法律规定了选举组织机构或推荐候选人的政党、团体或选民对候选人所担负的介绍义务，却没有规定这些介绍义务人虚假介绍、介绍不实，以致误导选民对候选人的选择时所承担的责任。凭借这种虚假不实介绍而骗取选民投票，最终当选为代议机关代表的人，必然不会尽职代表选民的利益。③
(二)代表履职中存在的问题
1.代表履职意识淡薄，缺乏良好的外部动力
一方面，部分代表尤其是私企的厂长、经理代表，误以为人大代表是一种荣誉职务，是自己本职工作出色所得到的回报，意识不到这一职务是源于人民对自身的信任，代表意识淡薄。“个别地方甚至发生过身为人大代表的厂长派秘书参加代表活动的事情，发人深省。”[7]
另一方面，因为人大代表与选民、原选举单位没有形成紧密的委托关系和联络渠道，选民原选举单位对其当选代表后履职情况不了解，对自己选出的代表履职行为缺乏有效的监督，也在一定程度导致了代表丧失责任感、危机感，失去了勤勉履职的外部动力。
2.联系与沟通的途径不多
当前，代表同选民联系与沟通的途径主要有：设立代表接待日或代表接待室，定时定点接待选民；代表开设“民情线”，集中在会前听取选民意见；组织开展代表向选民述职活动；召集部分选民召开座谈会；代表走访了解和视察检查等。这些联系方式接触的选民人数有限，限制了代表更广泛地听取选民的声音。设立意见箱、公布电子信箱或电话号码等，因受代表物质条件和自身素质的局限，也难以成为代表联系选民的普遍方式。
3.联系与沟通的内容不广。从已有的实践看，代表联系选民工作主要是听取选民的意见和建议，选民向代表反映具体问题。代表在履职过程中没能做到把宣传有关法律法规同提高基层群众的民主法治意识结合起来，把代表人民的意志和利益同行使管理国家事务的权力结合起来。甚至有的代表因自身素质较低，对联系选民工作心有余而力不足，对单独开展联系选民活动无从下手。
(三)监督机制中存在的问题
尽管我国宪法、代表法、选举法等都对代表必须接受原选举单位或原选区选民的监督作了原则规定，但在具体监督实践中仍存有不少问题，导致相关法律条文和精神无法落实，监督代表更多止步于制度文本层面。
首先，基层人大对监督代表缺乏正确的认识。有些地方人大偏重监督“一府两院”，而对代表的监督却被忽视。即使代表不积极履职，只要不严重违法，大多能维持到任期届满，形成事实上的“代表终届制”。在这种“代表终届制”下，存在着许多弊端，如届中镇、街和企业主要负责人的调整交流，个别代表长期外出务工等，这些代表因工作岗位和生活地点的变化，已脱离了原选区和选民，无法深入了解民情，参加代表活动。同时，因受名额限制，一些新任的镇、街和企业主要负责人又无法补选为代表，无法开展代表工作，影响人大代表职务的有效行使。
其次，已有的法律规定过于原则，监督代表缺少必要的形式与手段。对代表的监督，尽管代表法和选举法都作了规定。如代表法第4条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”选举法第43条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”但在具体监督中，仍存有不少问题。如现行法律仅规定选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，而对选民和选举单位如何对代表的行为进行具体的监督，则缺乏明确的、有约束力的规定。特别是有关罢免基层人大选举产生的代表的规定，过于原则、笼统，法定程序不明确。因此，选民对人大代表的监督罢免权难以落实到位。从当前监督代表的做法看，普遍采取的监督形式是组织代表定期向选民述职，接受选民评议。但在实际操作中，进行述职的只是部分代表，听取述职的也只是部分选民，且多数选民对代表履职情况的了解仅限于代表的自我汇报。个别代表在评议大会上只讲成绩，不讲缺点。由此看来，仅靠述职评议也难以达到对代表履职进行有效监督的目的。
三、密切人大代表与选民关系的设想
(一)完善基层人大代表选举的相关制度
1.建立代表候选人申请制度
笔者以为，在基层人大代表选举中，要把个人申请与民主举荐、联合考察与依法选举结合起来，对代表侯选人素质进行综合评估。如果没有一个规范的代表候选人申请制度，就会影响到民主权利的顺利实现。事实证明，经过个人申请产生的代表候选人，必然会珍惜自己的职务，兢兢业业地履行自己的职责。为此，笔者建议，应当通过立法规定，只有个人先提出候选申请，经由法定机关或团体审批，然后经法定提名，才能获得成为代表候选人的资格。
2.改进代表候选人提名制度
首先，细化候选人提名的类别。以往各地在统计初步代表候选人时，都将党政与人民团体推荐的代表候选人归为一类，将选民10人以上联合提名的代表候选人归为另一类。笔者以为，代表候选人的提名应重新分类，更为可取的方法是单列出中国共产党各级组织的提名、各民主党派的提名、人民团体的提名、选民10人以上联合提名这四类，今后对选民自荐参选候选人给予法律上的认可后，也应单独划归一类。细化候选人提名类别虽属技术性问题，但其能更真切地反映代表候选人提名的情况，同时也能真实地反映各党派团体候选人提名的比例。
其次，完善法律制度中的相关内容。联合提名是选民对代表候选人的信任，是推动民主的基础性工作，因而对代表的联合提名规定适当比例是必要的。扩大选民联合提名候选人的比例，切实保障选民提名权，采取一系列有效措施将选民提名权落到实处，确保选民选出自己满意的代表。另外，在候选人提名顺序上应坚持选民提名在先，党政团体补充在后的原则。在协商确定正式候选人阶段要采取民主公开的方式。在选民小组会上，可采取无记名投票确定正式候选人，同时要有选民代表在场监督。
3.优化代表候选人介绍机制
首先，建立候选人与选民直接见面制度。在正式候选人产生后，组织候选人同选民见面，由候选人发表简短的演说，介绍自己的情况，并现场回答选民提出的问题。对此，法律应规范正式代表候选人与选民见面活动的程序，对见面活动的形式、程序、会议主持人职责等内容，作出明确规定。
其次，竞选宣传方式应多样化。代表候选人和主持选举的机构应充分利用各类新闻媒体发表施政演说，向选民介绍候选人的情况。
再次，介绍内容应全面真实、介绍时间应有充足保障。介绍内容不能局限于候选人的性别、年龄、籍贯、工作简历等基本情况，更要注重其政治表现、工作能力、参政水平等方面的内容。关于介绍时间，介绍人不仅要在推荐候选人阶段，而且要在酝酿协商、确定正式候选人阶段，直至投票选举日前一天，利用各种机会和形式进行宣传介绍。同时，还需设立一种制度核查介绍内容的真实性，并对在介绍中弄虚作假的人员予以追究和制裁。
(二)提高代表履职能力，拓宽代表与选民联络的渠道
代表能否密切联系选民，依法履行职责，同代表的履职意识、履职能力密切相关。基层人大要组织代表进行相关知识的学习培训，使代表明确自己的职责，提高履职意识，掌握主动联系选民的方式方法，提高处理群众反映问题的能力。
拓宽代表与选民联络的渠道，完善民意表达机制。第一，细化代表联系选民的制度。基层人大要制定代表联系选民的制度，把代表联系选民工作规范化、制度化。具体包括以下内容：一是对代表联系选民的要求、内容、形式作较为灵活、可操作性强的规定；二是明确选民反映的问题的处理办法；三是建立完善代表联系选民工作的约束激励机制。第二，丰富代表联系选民的形式。代表联系选民可采取多种形式。如开通“网上亲民平台”，公布代表的电子信箱和基本资料；实行代表建议公示制，督促代表时刻注意联系选民，主动倾听选民意见；建立代表接待室；建立代表公示制，把代表的姓名、照片、联系地址及电话向社会公开，方便选民与代表联系；建立代表联络员制度等。第三，拓宽代表联系选民的内容。人大代表要树立为民服务的理念，把联系选民作为服务的重要手段，与选民联系的内容要广泛，不仅要听取选民的建议和意见，还要向选民宣传党的有关政策和法律法规，宣传当地经济社会发展目标与现状；了解选民的生活生产状况；加强与选民的联系，沟通与选民的感情；等等。[8]
(三)创新选民监督代表的相关制度
1.成立代表监督委员会
笔者以为，可以设立代表监督委员会来监督代表的履职行为。监督委员会的组成人员由代表大会从代表中选举产生，委员会对代表大会负责。选民有权提出对人大代表的质询案，由该机构决定转告受质询的人大代表，后者必须在规定期限内作出答复。选民对答复不满意的，可要求再作答复或再质询，或进行专门的调查。
2.建立选民询问制度
《代表法》第25条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。”当选民对自己选出的人大代表的工作感到不满意时，或当代表对选民反映的问题不作为时，选民有权依法向有关人大代表就有关代表职权范围内的工作提出询问。被询问的人大代表应当接受选民的询问，对选民询问中提出的问题或建议、意见，人大代表应认真听取，不能以任何借口拒绝或搪塞选民的询问。对属于人大代表职权范围内的要积极采纳，对属于其他部门的问题，应当向选民解释清楚，并向有关部门积极反映。
3.建立选民罢免制度
当选民对本选区内的个别人大代表履行职责的情况感到不满意或发现某位人大代表有严重违法乱纪现象时，有权向有关机关举报，并有权联名向有关国家机关提出罢免案，对个别人大代表依法实行罢免。目前，这方面的相关法律尚不健全，笔者认为，全国人大及其常委会应尽快制定相关的法律加以完善。
注释：
①蔡定剑先生将我国宪法理论界对代表与选民或选举单位关系的理论概括为强制委托论、非强制委托论和集中代表论三种。非强制委托论认为，代表可不受选民强制性委托的约束；集中代表论认为，代表不是特定选区和选举单位的受托人，而是全体选民意志和利益的集中代表者。
②因为《选举法》第33条规定的是“可以”组织代表候选人与选民见面，从法理看，“可以”意味着介绍主体有权利组织或不组织见面。
③如2003年1月中下旬，处于双规期间的原广州渔业企业集团总经理梁锋当选为广州市人大代表，就是其中一例。