我国政府绩效审计的SWOT分析与发展战略，本文主要内容关键词为：发展战略论文,绩效论文,我国论文,政府论文,SWOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府绩效审计的SWOT分析
SWOT分析即：我国政府绩效审计的优势(STRENGTHS)、劣势(WEAKNESSES)、机会(OPPORTUNITIES)、威胁(THREATS)，（如图1所示）。
图1 中国政府绩效审计发展的SWOT分析
（一）政府绩效审计发展优势——我国经济社会发展对全面推进绩效审计提出新需求
党的十七大报告提出，行政管理体制改革要“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。”对政府实施绩效管理是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的一个重要方面。2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上，比较全面地阐述了“国家审计是国家经济社会运行的免疫系统”的理论。“免疫系统”论告诉人们，审计监督的本质不仅仅是对国有资金的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用。因此，大力开展绩效审计是审计机关适应政府体制改革要求的重要途径。深刻理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的需求，对于谋划绩效审计的未来发展目标，科学设计绩效审计的发展对策至关重要，这也构成政府绩效审计业务发展的战略优势。
1.对社会公众力量的正视，要求审计关注政府责任和绩效
和谐社会的发展，公众对政府的监督力量在加强，要求审计机关关注政府责任和绩效，促进政府不断提高管理水平。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。中共中央通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。审计要在推动民主化进程和深化政治体制改革方面发挥积极的作用，必须关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关注政府在实现目标过程中面临的风险，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，提出改进建议，促进政府不断提高管理水平。
2.转变经济发展方式，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况
转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况，关注经济发展的质量，为科学决策提供可靠信息。党和国家提出转变经济发展方式，就是不仅要继续保持国民经济快速发展，还要更加注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续发展。审计机关要为实现这一目标发挥应有的作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价国家宏观政策目标的实现情况，为党和政府科学决策提供可靠的信息。
3.建设资源节约型和环境友好型社会，要求审计机关关注资源利用和环境保护的效率效果
20世纪是科学技术迅猛发展的世纪，人类创造了前所未有的物质财富。与此同时，伴随而来的是人口剧增、资源浪费、环境污染、生态破坏等一系列社会问题，这严重地威胁着人类的生存与发展。作为宏观调控的重要手段和高层次经济监督系统的审计，理应通过加强环境审计监督，切实履行审计职责，谋求在经济发展与环境相互协调的可持续发展中发挥不可替代的作用，以真正实现环境保护与发展经济的双赢战略。审计机关在审计工作中，必须关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方面存在的问题，提出建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设生态文明。
4.加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设，要求审计机关关注国家有关政策的落实情况以及专项资金管理和使用的效益情况
近年来，国家为建设社会主义新农村和改善民生加强社会建设，不仅投入了大量的财政专项资金，还不断出台各项推进新农村建设和改善民生的政策。审计机关应该在审计过程中，关注这些专项资金的管理和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策目标的实现情况，揭露和分析政策执行和资金管理及使用方面存在的问题，提出改进建议，为完善政策和制度，加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设作出贡献。
可见，在新形势下，开展绩效审计是审计机关发挥建设性作用的重要途径。审计作为一种独立的监督和评价活动，对政府活动的有效性方面可以独立发表意见，提出建议，在改进政府绩效水平方面可以发挥巨大作用。我国社会形势的全面发展，要求大力开展绩效审计，将审计的制约性功能和建设性功能结合起来，从多个方面改进政府管理，推动政府活动的廉洁和高效。这些对开展绩效审计提出的新需求，构成了我国政府绩效审计的发展优势。
（二）政府绩效审计发展劣势——影响我国政府绩效审计开展的制约因素
近年来，我国政府绩效审计有了较大发展，但是总的来看，绩效审计推进并不很快。影响绩效审计发展的内部原因十分复杂，具体分析，主要存在以下几方面的问题：
1.绩效审计的基础十分薄弱
任何绩效评价都离不开基础数据和资料的支持。绩效审计的基础主要就是被审计单位提供的资料数据，包括财务资料数据和非财务资料数据。而基础资料和数据只有真实、合法，才能真正作为绩效审计的依据发挥作用，否则将使绩效审计失去意义。当前，我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象相当普遍，同时多数被审计单位管理不完善、会计核算的基础工作不到位，统计、会计数据不真实，加之国家考核指标体系也不完善、审计依据配套性不够等，这些都给开展绩效审计带来了很大难度。
2.绩效审计方法和技术的研究基本上处于空白状态
由于评价对象不同，审计机关难以为绩效审计提供一套统一的方法和技术，审计人员必须灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行绩效审计。绩效审计方法和技术的不统一有其客观原因，但通过大量的绩效审计实践，仍可总结概括出若干科学实用的方法和技术来，以改善其后的绩效审计。发达国家在这方面已进行了不少有益的探索。我国绩效审计刚刚起步，这方面的工作还相对薄弱，对绩效审计典型案例的总结与研究基本属于空白，因而离形成一套较为成熟有效的方法和技术还有很大的距离。这就使绩效审计的风险大为增加。
3.审计队伍难以适应绩效审计的要求
目前我国的审计队伍在专业素质、知识结构、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大的差距。国家审计机关20多年来一直以财务审计为主，审计人员知识单一，审计方法陈旧过时，绝大部分审计人员系财会类专业毕业，工程技术、法律、宏观经济、外经外贸、计算机等方面的专业人才相当紧缺。一项对我国审计人员知识结构的调查（许宁宁，2008）表明，会计、审计专业人员占全部审计人员的71.8%。而绩效审计要求对范围广泛的经济、管理等活动的效益性进行审查、评价，因而客观上要求有多样化的、创新的方法以及多学科的知识作为支撑。
（三）政府绩效审计发展机会——绩效审计将逐步成为我国审计的重要部分
1.绩效审计的重点逐步转向政府效益审计
20世纪80年代初，随着我国审计制度建立，效益审计起步，借鉴国外有关效益审计的理论与本国实践经验总结，开展了效益审计理论与实务工作。20多年来，效益审计在我国的发展经历了以企业为主体的经济效益审计到强调政府效益审计的发展变化。近年来我国审计机关开展的一些行业性效益审计，审计调查型的效益审计，专项资金效益审计，政府采购审计，移民资金审计，机场建设效益审计，尤其是开展的党政领导干部经济责任审计，就是有中国特色的政府绩效审计。
2.政府绩效审计的范围逐步扩大
我国针对公共部门和单位开展的绩效审计是21世纪初开始的。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出，要“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和效益。实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。《审计署2006至2010年审计工作发展规划》进一步提出，“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。
2006年1至11月，全国审计机关已完成绩效审计项目17140个，其中审计署完成79个、省级审计机关完成609个、地级审计机关完成4811个、县级审计机关完成11641个。地方审计机关实施的绩效审计项目数占其审计项目总数的16%，其中有14个省（区、市）、5个计划单列市均超过这一平均水平。2007年1至11月，全国审计机关涉及绩效审计的工作量已占到全部审计工作量的四分之一左右，比2006年同期提高十多个百分点（刘力云，2008）。
3.政府绩效审计的政策支持逐步增强
审计署提出，要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度可见政府绩效审计是现代国家审计发展的必然趋势，势在必行。当前政府绩效审计研究的重点是要着眼于指导我国审计机关开展绩效审计实践，解决操作层面的问题，为广泛开展绩效审计，推进行政管理体制改革，构建责任政府和效能政府服务。
（四）政府绩效审计的外部威胁——绩效审计面临的审计环境的困难
1.社会经济发展处于较低水平
据英国国家审计署2002至2003年度审计报告显示的数据推算，英国每年要花费大量的经费用于绩效审计，美国的绩效审计经费也占到其审计经费总额的一半。没有较高的人均国民收入，就无法满足绩效审计活动的需要。美国1972年公布《政府组织、项目、活动和功能的审计准则》，其国民收入在1970年已达8778.60亿美元，几乎是当时的日本、西德和法国三国国民收入总和的两倍（《世界经济年鉴》，1982）。强大的经济基础为政府绩效审计的发展提供了充裕的资金支持。经济的高速发展伴随着政府开支的日益增大，又促使人们对政府部门的支出效益越来越关心，进一步推动绩效审计的发展。我国目前尚处于体制转轨时期，政府体制改革尚未到位，政府职能尚未完全转化，职权交叉、管理效率低下现象难以杜绝，行政法律法规体系尚未健全，影响政府绩效审计的开展。
2.现行审计体制制约绩效审计的开展
目前我国实行的是行政型审计体制。《审计法》规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以上一级审计机关领导为主。审计的这种双重领导管理体制存在着难以克服的内在矛盾。从委托者、审计者及被审计者的关系看，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导，具有同一隶属关系和共同利益。这种政府自己使用公共财产并自己审查自己的关系，无法有效地保证审计机关的独立性。
3.绩效审计规范还不健全、不完善
自建立政府审计制度以来，我国已陆续出台了一批审计方面的规范文件。但这些文件均主要针对财务审计，对政府绩效审计则没有一个专门的规范或准则来加以规定。虽然在许多文件与规范中也有对效益进行审计监督等字句，但却没有具体的条文内容。目前在已颁布实施的政府审计准则和行业审计规范中，均没有绩效审计方面的审计规范和评估标准，这给绩效审计工作带来一定的难度。审计机关和审计人员在进行绩效审计时，由于缺少审计规范，审计时往往凭各自的想法来摸索，难免有各行其是的情况，不利于审计质量管理及审计风险控制，加大了审计风险。
4.政府绩效审计范围较窄
我国的政府绩效审计尚处在初始阶段，绩效审计工作总量占政府审计工作量的比例较少，在政府审计工作中还算不上主流。目前绩效审计更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的。目前，在我国政府审计实务中，真正意义上的绩效审计并不太多，主要表现在：(1)对于主要的公共部门即行政事业单位的经费开支、专项资金，还很少开展绩效审计。(2)目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上，出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了，至于资金是否用于原定的目标、其效用如何，则没有给予充分关注。(3)国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但近些年来，随着国有企业改革的深化，注重企业绩效已经逐渐成为企业经营管理者的自觉行为，不再成为政府绩效审计的重点。
我国政府绩效审计的发展战略思考
（一）我国政府绩效审计发展的战略目标
绩效审计的最终目标是提高政府和公共机构的管理绩效。综合考虑上述对我国政府绩效审计发展的SWOT分析，未来10年我国绩效审计工作发展的战略目标应该是：绩效审计工作量占审计工作量的70%以上，基本形成以绩效审计为主的中国特色审计业务格局，初步建成与开展绩效审计相适应的审计人员队伍和业务管理体系，实现绩效审计的法制化、规范化、科学化。
（二）未来10年我国政府绩效审计发展的战略举措
1.明确政府绩效审计的法律地位
法律依据是开展绩效审计关键的一环。其一，要在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式加以明确。这样才能在最大限度上保障国家审计的独立性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的法制环境。其二，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定我国的《政府绩效审计准则》和《政府绩效审计执业指南》，以形成系统的、完整的和操作性较强的政府绩效审计准则体系。在准则中应对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出规定。其三，我们需要借鉴国际绩效审计惯例，根据我国目前的审计环境对政府审计的新要求，修改《审计法》，建立我国绩效审计制度，完善我国审计法律体系。
2.确定政府绩效审计范围
最高审计机关国际组织提出审计范围取决于每个最高审计机关的使命和特定环境。我国目前尚处于体制转轨时期，法律法规制度不健全，管理不规范，财政财务收支漏洞多，决策失误等造成重大的损失浪费和腐败现象严重。因此，现阶段我国开展政府绩效审计范围应选择群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目。主要有：(1)公共财政资金绩效审计。围绕公共财政体制建立、审查评价政府和公共机构使用公共财政资金经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。细化财政审计目标，建立预算执行和财政资金使用效益的审计评价体系。促进政府正确决策，依法理财，有效履行职责，不断提高财政资金管理绩效。(2)公共投资绩效审计。公共投资是审计机关开展绩效审计的主要领域，要建立健全公共投资评审体系。我国的城镇基础设施建设、农业水利及文化教育卫生设施等社会公共事业的投入力度不断加大，其投入资金使用绩效日益为公众关注，要从投资立项、招投标、资金拨付，直至建成使用，全过程跟踪审计其支出经济性与产出效益性，并通过后评估与评审指标，评价其投资绩效，提高建设项目管理水平，发挥投资效益。(3)金融绩效审计。审计机关将面临如何强化金融监管和风险防范，如何提高金融资产质量。要加大对银行、证券和保险的监管，强化对银行互联网的监督，提高信贷绩效与金融资产质量、防范金融风险为重点的金融绩效审计。(4)政府采购绩效审计。重点对政府采购预算的合法性（采购项目必须列入预算，按规定用途使用，不得超过预算定额），政府采购资产的真实性，政府采购活动的效益性（采购规模预算控制，项目采购合同的履行与采购程序的审查等），采购资产使用效率的审计以及对采购机构、人员素质、采购资金节约率等的评估。(5)政府环境绩效审计。环境审计与可持续发展，开展政府环境政策绩效审计（包括环境经济政策和环境行政控制政策的效果评估），环境项目效益审计，披露环境绩效审计报告。(6)经济责任审计。我国审计机关开展的领导干部经济责任审计即是合规合法性审计与绩效审计的综合。通过审计来审查评价领导干部履行的经济责任，监督检查其运用权力的机制和效果。国外的管理审计、绩效审计主要也是针对权力人、责任人、行政官员进行的管理绩效审计。领导干部经济责任审计内容包括预决算、专项基金、固定资产保值增值、重大决策、工作目标、遵守财经法规和勤政廉政等审计，是我国政府绩效审计的特色与创新。(7)人力资源审计。《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》（悉尼声明，1986）明确指出，人力资源利用是决定任何公营部门机构的经济性、效率性和效果性的关键因素。国外发达国家也是将人力资源审计作为政府审计的一项重要内容来开展，如2006年英国国家审计署(NAO)对国防部的军队人员招聘和保持、国家健康服务急性和基础基金(NHS)中临时雇员招募利用的绩效评价，都是典型的人力资源审计。我国目前开展的各种绩效审计形式，都是以公共资金的运用为主线的，而对于被审计单位的人员招聘、辞退、培训等人力资源管理内容涉及较少，实际上，人力资源利用效率从直接的费用支出和间接的政策执行两方面影响着公共资金的运用效率，如果不对这部分人力资源利用开发进行审计，显然不能实现真正意义上的政府绩效审计。
3.转变审计体制类型
我国目前的政府审计体制是行政型模式，其独立性和权威性相对较差，无法有效保障审计机关的独立性。因此要改革现行政府审计体制，就必须从提高政府审计的独立性入手。从审计发展趋势来看，立法型审计模式代表当今世界审计体制的发展方向和主流。因此，笔者认为应该改革我国现行的审计模式，使之向立法型转变。国家审计机关隶属于全国人民代表大会，直接对人大负责，向人大提交审计报告。地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大负责并报告工作。只有这样，才能在最大限度上保障国家审计的独立性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的条件。
4.科学合理地制定政府绩效审计评价标准
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的目标。绩效审计评价内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。评价标准按照性质可以划分为定性标准和定量标准两大类：定性标准一般包括被审计单位的各项组织活动是否符合国家的方针政策和法律法规的规定，合法并且有效才能形成效益；定量标准一般包括预先确定的标准、前期的历史标准、行业外部标准等三种类型。并且在制定评价指标时，应遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合、经济效益与社会效益相结合的原则。
5.加强培养绩效审计的队伍
绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员除了具备传统审计专业知识和技能以外，还应通晓和掌握公共政策学、公共管理学、工程学、生态学、统计学等多方面的专业知识和技能。高质量的绩效审计要求审计人员能够深刻地理解政策意图，并有能力运用各种专业知识和技术测定政策效果，以对其作出深刻而中肯的判断和评价。作为政府绩效审计人员，一要熟悉并能正确应用国家的方针、政策、法规、制度及有关规定；二要具有完备的专业知识；三要具备实际操作能力。为确保审计工作质量必须对审计人员的素质进行控制。在聘用时，要认真考核应聘人员的道德品质和专业知识，选用诚实守信，热爱审计事业，熟悉业务知识的人从事审计工作。另外，在职审计人员的培训也必不可少。不仅要进行国内外政府绩效审计理论与实践的培训，更要加强政府环境的培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。既要进行绩效审计方法和技术的培训，又要进行具体绩效审计项目的技能培训。
6.探索政府绩效审计创新技术方法
由绩效审计特征决定了绩效审计需要创新的技术方法。出于绩效审计对象的不同，审计机关难以为绩效审计提供一套统一的技术方法，审计人员必须灵活地选择与审计项目相匹配的技术方法，不能再简单地生搬硬套传统审计的方法。我国政府绩效审计应按“5E”（经济性、效率性、效果性、环境性和适当性）的目标推进，必须加速绩效审计信息化的建设，全力打造一个现代审计的高技术平台，不断探索应用计算机网络下的审计新途径、新方式方法，研发适用于不同审计对象数据采集与数据挖掘的审计软件，做到无缝连接，信息资源充分共享，以提高绩效审计工作效率。
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