我国环境污染责任保险试点及相关问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,环境污染论文,试点论文,责任保险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境污染责任保险是以企业发生的污染事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。概括地说，它是企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，一旦发生污染事故，由保险公司对污染受害者进行赔偿，企业则避免巨额赔偿的风险，污染受害者能得到迅速而有效的救济。
环境污染责任保险具有经济补偿和社会管理双重职能，被形象地称为“绿色保险”。2007年底，国家环保总局(该局已更名为国家环境保护部，以下简称为“国家环保部”)和中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，正式启动环境污染责任保险试点，标志着我国环境污染责任保险开始进入新的发展阶段，成为继“绿色信贷”之后的第二项环境经济政策。
一、我国环境污染责任保险的现状
面对经济高速增长下日益突出的环境污染及损害问题，我国至今为止尚未全面建立实质意义上的环境责任保险制度。值得欣慰的是，国家环保部和中国保监会已正式为环境污染责任保险拟定好制度路线图，目标是在“十一五”期间，“初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度，到2015年基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理和资金理赔等各项机制。”目前，进入试点阶段的环境污染责任保险主要呈现以下几个特点：
(一)首次推出环境污染责任保险主险险种
多年来，我国没有开发专门针对环境损害的保险产品，主要是在公众责任保险、承运人责任险项下投保，或者作为财产保险或其他险种的附加险方式承保，限额较低，一般只承保直接损失或清污费用，投保人很少，没有形成一定规模。后来改进的产品只是把突发性污染事故造成的直接经济损失赔偿责任作为保险标的。但事实上，由于污染而造成民事赔偿的不仅限于突发性污染事故(工厂爆炸、毒气泄漏)，还有累积性污染事故，污染物累积到一定程度，同样会对第三方造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失额要比前者大得多。由于缺乏富有吸引力的产品，导致多年来环境污染责任保险业务停滞不前。为满足企业需求，2008年初，华泰财产保险股份有限公司推出“场所污染责任保险”和“场所污染责任保险(突发及意外保障)”，成为内资公司首家开展环境污染责任保险的企业，这两款产品也是国际上环境污染责任保险的主流险种。该险种主要针对场所污染，适合制造商、化工企业、废弃品处理商和房地产商等企业投保。
(二)先期在三大行业开展环境污染责任保险试点
资料显示，目前我国7 555个大型重化工业项目中，81％布设在江河水域和人口密集区等环境敏感区域，45％为重大风险源，污染事故频发，危害公众健康和社会稳定。环境污染责任保险作为一项新型环境经济政策，直接指向的是企业面临的潜在的或直接的环境风险。环境污染损害涉及面广而且复杂，在目前情况下，在我国大面积开展环境污染责任保险的条件并不具备，因而有必要本着“突出重点、先易后难”原则开展试点，须首先针对环境风险高、污染隐患大的企业先行试点。据了解，国家环保部和中国保监会共同推进的环境污染责任保险试点行业包括三大类，第一类是生产、经营、储存、运输、使用危险化学品的企业，第二类是易发生污染事故的石油化工企业，第三类是危险废物处置企业，这三类企业的共性是环境危害大、最易发生污染事故，且损失最容易确定。
(三)政策性船舶污染责任保险成为环境污染责任保险试点的一大突破口
自2008年11月1日起，江苏在全省沿海内河正式实施船舶污染责任保险，此为政府首推的一项政策性保险业务。该险种的主要特点包括船东可以单独投保、保险责任范围扩大、费率厘定更加合理、赔偿责任限额增加等。考虑到一些重型船只一旦发生撞船等突发事故，油污泄漏或者化学品将会造成大面积污染，所应理赔的资金都不是一个小数目，故在承保方式上采用“共同体方式”，由中国人民财产保险股份有限公司、中国平安财产保险股份有限公司、中国太平洋财产保险股份有限公司和永安财产保险股份有限公司4家商业保险公司，共同承保2008～2009年度江苏省船舶污染责任保险项目。为确保这项创新工作顺利推进，将依靠政府行政杠杆的推动力，按照“(船东)自愿集中投保、(保险公司)经营保本微利”的思路推进。
(四)基本形成“政府推动、市场运作”模式
与人身保险公司开展的商业健康保险等险种类似，环境污染责任保险的发展进程在很大程度上取决于外部政策支持的力度。从环境污染责任保险试点的情况看，各级政府的推动作用不可低估，这是由环境损害特有的外部性特征决定的。早在20世纪90年代初，国内保险公司就已意识到和环保部门合作开展业务的重要性，辽宁省大连市作为最早开办此业务的城市，于1991年正式运作，沈阳、长春和吉林等城市相继仿效，但是受限于当时人们偏弱的环保意识，加之保险公司在非寿险精算方面力量薄弱，更重要的是，地方环保部门没有采取相配套的调节手段促进环境污染责任保险展开，最终导致该业务萎缩和停办。当今的情势比起二十余年前，应当说已发生很大变化。国家已经进入环境污染高发期，每年由于环境污染造成的直接经济损失达1 200亿元，绝大部分损失由受害者、政府和社会承担。数据显示，自2007年以来，国家环保部接报处置的突发环境事件，平均每两个工作日就有一起。“事实上，不仅是企业赔不起的问题，更令人感觉不公的是，企业的污染行为许多情况下都是政府出钱埋单。”比如，在山西省繁峙县，一个不值多少钱的油罐车，在运输过程中出现泄漏，当地政府担心污染饮用水源地，不得不拿出6 000万元来处理污染。
环境污染责任保险作为一个严管高危行业并强化其环保意识的有效手段，已进入国家环保部的工作日程。有理由相信，环境污染责任保险的外部条件将日渐转好，可以打消“如果企业坚持不投保，该怎么办”等顾虑。因为国家环保部作为环境环保的政策主管部门，可以适当采取一些配套的调节措施，用“无形的手”推进环境污染责任保险运作，比如：将是否投保与环保评比、“三同时”验收、排污许可证等等挂钩。同时，随着环境立法的完善，环境污染责任保险将逐步成为环境经济政策的重要力量。
二、探索环境污染责任保险的体系框架
尽管我国环境污染责任保险试点取得了阶段性和局部性成果，但是比起一些发达国家仍存在差距，对环境保护基本国策的参与和支持力度仍比较有限。从国际上看，环境污染责任保险已成为一种行之有效的防治污染的经济制度，并形成了相对独立和完善的理论框架和实践体系。为适应内外部形势发展的需要，当务之急是在结合自身国情和借鉴国际经验的基础上，初步形成一套相对齐全的环境污染责任保险体系和框架。
(一)开展环境污染责任保险的理论依据
环境污染责任保险作为责任保险的一种，从一般意义上讲，依旧遵循商业保险的概率论和大数法则等基本原理。然而，在多年的计划经济体制下，由于经济补偿和激励机制的缺失，我国环境污染责任保险失去了其基本的生存空间。当时关于环境行政执法的部分不是禁则就是罚则，过多地依赖行政的管制手段，较少采用包括金融、保险在内的环境经济手段。
市场经济为环境污染责任保险提供了制度空间，市场经济既是包括环境污染责任保险在内的诸多经济手段设计的初衷，也是经济手段赖以发生作用的保障。在市场经济条件下，经济学家们都主张用经济手段来达到资源配置的帕累托最优。多年来，经济合作与发展组织(OECD)一直致力于经济手段在环境政策中的广泛使用，于1972年向其成员国推荐了“污染者付费”原则。1992年人类环境与发展大会召开后，发展中国家在立法中使用环境经济手段的趋势也越发明显。国内有专家指出：“要把环境保护纳入国民经济的总体战略目标中，使计划、经贸、财政、金融、保险等有关经济部门从各方面对其给予支持和保证。”总之，环境污染责任保险的理论基础正是市场经济条件下的“污染者付费”原则。基于此原则，当企业面临环境损害风险时，可以通过购买商业保险，转嫁其可能承担的相应的赔偿责任。
(二)西方主要国家开展环境污染责任保险的大致情况
我国保险公司在20世纪90年代初开展的环境污染责任保险试点，后来无疾而终，这就要求我们努力研究并充分借鉴西方一些发达国家的经验。世界上主要发达国家的环境污染责任保险虽然在具体模式上略有差异，但总体上来讲，都发育得比较成熟，较好地发挥了商业责任保险的职能和作用，具体情况详见表1。
(三)积极探索具有中国特色的环境污染责任保险实践
“污染者付费”原则为开展环境污染责任保险提供了特有的理论依据，一些发达国家相对成功的经验证明了开办环境污染责任保险的可行性。笔者认为，在试点的基础上，可进一步设计环境污染责任保险推广方案，考虑构建具有中国特色的环境污染责任保险框架体系。显然这是一个庞大的系统工程，就目前看来，可以先在两大方面取得进展，一是明确职能分工，二是推进制度建设。我国环境污染责任保险体系主要由三方面主导力量构成，分别是环保部门、保险监管部门和财产保险公司。由环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准；保险公司开发环境责任保险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率；保险监管部门制定行业规范，进行市场监管，尝试建立三方对话机制。在制度建设方面，可探索出一条既借鉴发达国家经验又符合中国国情的模式，亦即“两个相结合”：一是政府强制和商业运作相结合，二是政府引导和企业自愿相结合。具体地讲，就是在环境污染最严重的行业，通过现行试点，逐步实行一定范围内的强制保险，以联合共保等方式推进。对污染程度较轻的行业，政府给予积极引导，促使企业自愿向保险公司投保。
三、产险公司推广环境污染责任保险须重点把握的几个方面
(一)乘势而上，顺势而为，提高承保能力，提升管理水平
从外部看，开展环境污染责任保险的外部政策环境日益趋好。在国家环保部的高度重视下，一些地方环保部门已经行动起来。如：2008年11月，武汉城市圈九个城市的环保局局长联合签署环境保护合作宣言，在九个城市之间推行环境污染责任保险制度。产险公司宜借助日益好转的外部形势，加强与政府职能部门的联络。比如，可以在环保部门的协助下，几家保险公司联合起来召开环境污染责任保险产品推介会等。从内部讲，产险公司要想方设法提高综合承保能力，打消个别行业有关“保险公司赔不起”的质疑或顾虑，同时加强风险控制，尽早建立环境污染责任保险单独核算体系，努力实现社会责任和经济效益的双平衡。
(二)有针对性地开展环境污染责任保险对外宣传活动
2007年，国家环保总局和中国保监会联合组成的调研组专门到吉林、浙江两省，与两地有关运输、安检、石油化工、危险品运输和危险废物处理等部门或企业开展座谈。参加座谈的各方代表大都对开展环境污染责任保险表示肯定，但大多数人包括基层环保部门的同志对环境污染责任保险仍显得较陌生，可见很有必要加强环境污染责任保险的宣传工作。可借助政协提案、核心传媒、大型活动等方式，宣传保险公司环境污染责任保险的宗旨和思路。对于企业而言，应通过具体赔案开展宣传。比如，2008年9月，湖南株洲市某化工企业由于操作原因，导致氯化氢气体外泄，给企业周边菜地造成污染，该企业采取传统的污染赔偿办法进行赔偿后，并没有平息纠纷。于是想到已投保环境污染责任保险，便与当地平安财产保险公司联系，保险公司经过查勘、责任认定后，对受损农户进行赔偿，有效地化解了纠纷。此类赔案无疑对那些面临环境污染风险的企业是一大警示。
(三)联合政府相关职能部门，积极推进环境污染责任保险立法进程
《国务院关于保险业改革发展的若干意见》和《节能减排综合性工作方案》等文件，都提出了建立环境污染责任保险的要求，但我国法律目前还没有这方面的明确规定。可以先期争取在省市自治区环保法律和法规中，增加“环境污染责任保险”条款，或者在地方政府的有关管理条例中，加入环境污染责任保险的政策要求。在这方面已有先例，如辽宁省沈阳市政府于2008年6月在《沈阳市危险废物污染环境防治条例》中，以鼓励条款方式增加了环境污染责任保险的内容，敦促环保局联合保险公司开展此业务。如果更多的省市能像沈阳等地政府一样，高度重视环境污染责任保险，无疑对开展环境污染责任保险业务是一大利好。
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