人民代表大会制度建设20年来的回顾与新世纪的展望，本文主要内容关键词为：新世纪论文,年来论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年党的十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针和必须“使民主制度化、法律化”的任务，这标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个新的发展阶段。1979年五届全国人大二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和制定的选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法，从法律制度上改进和规范了选举制度，健全了国家政权体制，从而使我国的人民代表大会制度（以下简称“人大制度”）建设步入了健康发展的轨道。20年来，人大制度在坚持中完善，在改革中发展，发挥了重大的功效，显示出了无比的优越性和强大的生命力。
一
回顾20年来的历程，人大制度的建设和发展大体有以下几个显著特点：
（一）根本政治制度的定位更加明确。1949年9月，代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一次会议，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，将新民主主义的政权制度确定为“民主集中制的人民代表大会的制度”（注：周恩来：《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点的报告》，转引自刘政等主编：《人民代表大会全书》，第34页，中国法制出版社，1999年版。）1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议的召开， 标志着人大制度从中央到地方系统地建立起来了。此次会议通过的新中国宪政史上第一部社会主义宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“这个规定和其次条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”（注：刘少奇：《关于中华人民共和国宪法起草案的报告》，转引自刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，第47页，中国法制出版社， 1999年版。）1957年至1966年，人大工作经历了曲折发展，十年内乱使人大制度遭到严重破坏。直到粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会召开之后，人大制度建设才焕发了新的生机，人大制度作为我国根本政治制度在经历了风风雨雨之后逐步健全和完善。
其一，从党的决策层面来看。党的十一届三中全会开创了人大制度建设的新的历史时期。“全党对社会主义民主和法制建设重要性的认识产生了一次历史性的飞跃，它为人民代表大会制度的建设和发展，奠定了良好的基础”。（注：引自全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，第153页，中国民主法制出版社，1995 年版。）1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结历史的经验教训时指出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛的教训。”（注：《三中全会以来——重要文献选编——（下）》，第841页，人民出版社，1982年版。）《决议》同时强调：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”（注：《三中全会以来——重要文献选编——（下）》，第841页，人民出版社，1982年版。）在20年来的发展历程中，虽然有过要不要设立地方人大常委会的讨论，甚至于争论，虽然有过少数人怀疑甚至否定人大制度的各种言论，但是，党的历次重要文献都反复强调要坚持和完善人大制度。党的十三大报告指出：“人民代表大会制度是我国根本的政治制度。近年来，各级人大的工作取得了很大进展，今后应继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法和法律监督。要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督。”（注：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，转引自孙维护本主编：《中国共产党党务工作大辞典》，第833页， 中国展望出版社，1989年版。）1997年召开的党的十五大再次重申要“坚持和完善人民代表大会制度”，并且把它作为建设有中国特色社会主义政治的重要内容，写进党在社会主义初级阶段的基本纲领。十五大报告强调：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。”十五大报告还提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。实施依法治国方略，必然给人大制度建设开辟广阔的发展空间。
其二，从法律制度层面来看。20年来，人大制度的发展和完善集中体现在1982年宪法和关于人大制度的一系列法律之中。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，对人大制度的基本内容作了全面的规定。一是规定了人大制度的本质内容是人民当家作主，即“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（宪法第2条）。 二是规定了“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”（宪法第3条）。 三是规定了以人民代表大会为基石构建的国家政权组织形式的纵向横向的三种关系：即人民代表大会同产生它的人民的关系：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”；人民代表大会同它产生的其他国家机关的关系：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；中央国家机构与地方国家机构的关系：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（宪法第3条）。选举制度是人大制度的基础。民主集中制是人大制度的组织原则。这一个本质、一个基础、一个原则、三个关系，概括地反映了我国政治生活的全貌，集中地体现了国家的性质。此后以宪法为基本依据，在宪法的根本原则指导下，我国先后制定和修改了选举法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方各级人大和地方各级政府组织法、法院组织法、检察院组织法、代表法等一系列与人大制度密切相关的法律制度。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案又把“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略载入了宪法。这些都为人大制度的贯彻实施提供了制度和法律上的保障。
其三，从公民认知层面来看。随着社会主义民主法制建设的不断加强，人大工作与建设的广泛实践，人大制度的实际功效使广大人民群众对人大制度有了深入的了解和新的认识。早些年，曾有过人大是“橡皮图章”、“表决机器”的说法。而如今，人民群众的民主法制观念不断增强，人大制度逐步深入人心，人大作为国家权力机关在广大人民群众心目中的形象有所改变。据一次人大制度的调查，有55.8% 的人知道“人大制度是我国的根本政治制度”；有67.5% 的人认为人大的实际地位提高了；有51.8%的人认为人大发挥了应有的作用。（注：参见《百姓心目中的人大制度》，载于1999年12月17日《人民政权报》）。
（二）选举制度进行了改革和完善。选举制度是我国政治制度的重要组成部分，也是人大制度的组织保证。同整个人大制度一样，我国的选举制度也经历了曲折发展和遭受过严重破坏，直到十一届三中全会以后，才得以恢复并不断发展、完善。1979年通过了新的选举法和地方组织法，又经过1982年、1986年和1995年三次重要修改和补充，使我国的选举制度不断得到完善。20年来，我国的选举制度进行了三项重大改革，获得了三次重大突破。一是将直接选举人大代表的范围由乡、镇、市辖区、不设区的市扩大到县和自治县一级，扩大人民群众直接参与政治生活的权利。20年来，我国先后进行了6 次县级人大代表的直接选举和7次乡镇人大代表的直接选举。据20年来历次县、乡直接选举的统计，享有选举权和被选举权的人数，占18周岁以上公民人数的99.97 %以上，参选率（参加投票的选民人数占选民总数的百分比）在90%左右。（注：刘政、程湘清：《人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度》，《求是》，1999年，第17期 ）。其中，湖北省历次县、乡直接选举依法登记的选民人数占18周岁以上公民人数平均为99.03%， 参选率平均为95.55%。参选率最低的县（市）也在80%以上。（注：据湖北省历次县、乡人大换届选举工作文件资料汇编中的数据统计。）河南省历次县乡从大直接选举的参选率都达92%以上，最高年份为96%。所选出的代表具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。尤其可贵的是，近几届选举代表时，有的单位力争名额，有的个人争当代表。这表明，在人民心目中，人大代表的地位提高了。选民的积极性也十分高涨。（注：李有亮：《我国人大选举制度大改革大发展的二十年》，《人大研究》，1999年，第2期。 ）二是实行自下而上、自上而下提出并酝酿讨论、 民主协商确定候选人的办法。选民或者代表可以依法联名推荐候选人。不论是选民联名推荐的候选人，还是政党、团体推荐的候选人，不论是代表联名推荐的候选人，还是大会主席团提名的候选人，都具有同等的法律地位，这是人民当家作主的具体体现，使选民和代表切实体会到法律规定的民主权利的真实性。据湖北省1996年进行的全省乡镇人大换届选举的统计，该省共1368个乡镇，选举乡（镇）长、副（乡）镇长8108人，其中政党推荐的候选人当选的7631人，占94.12%；代表联合提名的候选人当选的453人，占5.59%；非候选人当选（属于投票时“另选他人”）的24人，占0.29%。三是实行差额选举。在1979年以前， 无论选人大代表，还是选举地方国家机关领导人员，都是采取等额选举办法。1979年以后，选举法规定，选举各级人大代表一律实行差额选举；地方组织法规定，选举各级地方国家机关的正职领导人员，其候选人数一般应多一人，进行差额选举。如果提名的候选人只有一人，也可等额选举。副职领导人员和人大常委会其他组成人员则应按照规定的差额数进行差额选举。实践中，各地不仅在选举地方各级人大代表、人大常委会组成人员和政府副职中坚持实行了差额选举，而且不少地方在选举正职时，也实行了差额选举。据1995年统计，全国有12个省的人大常委会主任、8 个省的省长、15个省的高级人民法院院长和11个省的省人民检察院检察长实行了差额选举。此外，还简化了直接选举的程序，缩小了农村与城市每一代表所代表的人口比例，规范了各级人大代表的名额，适当减少了代表人数，完善了罢免代表的程序等。选举制度的这些改革和发展，有利于加强人民群众对国家机关及其工作人员的监督，增强广大人民群众当家作主的积极性，使我国的选举制度向民主化方向迈出了重要的步伐。
（三）国家政权体制进行了重组。1982年宪法和在此前后制定的选举法、组织法，对人民代表大会的重建和改革作了一系列新的重要的规定，其实质是对国家政权体制进行重组。（注：参见蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社，1992年版；高国彬主编：《国家权力机关工作研究》，第47页，湖北人民出版社，1998年版。）首先，扩大了全国人大常委会的职权。改变了全国人大是行使国家立法权的唯一机关的立法体制，规定全国人大和它的常委会共同行使国家立法权，共同监督宪法的实施，全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查、批准计划和预算的部分调整方案，可以决定国务院各部部长、各委员会主任等。其次，规定县级以上地方各级人大设立常委会，同时设立地方各级人民政府，改变了原来由人民委员会或革命委员会行使权力机关的常设机关和执行机关双重职能的地方国家机关体制。从1979年下半年到1980年底，全国县级以上各级人大相继设立了常委会。地方人大常委会在新时期人大工作中发挥了重要作用。第三，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，以后又赋予省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。到目前为止，我国已制定了7000多件地方性法规，这对建立、健全社会主义法律体系、保障宪法和法律的实施起着独特的作用。第四，改变了农村人民公社的政治合一体制，设立乡政权包括乡、镇人民代表大会，乡镇政府由原来的“三级所有”时期的行政结构中的最上级变为国家行政体系在基层的最末端（注：参见金太军、董磊明：《近年来的中国农村政治研究》，《政治学研究》，1999年，第4期。 ）这些改革措施进一步健全了国家政权组织和权力动作体系，使我国的政治体制得到了进一步完善。
（四）人大工作机制不断创新。20年来，各级人大及其常委会在遵守宪法、维护法制统一的前提下，积极探索实践，在具体工作制度和机制上进行了创新。
1.在立法制度方面。20年来，我国的立法体制在朝着完善化的方向发展的过程中有过多次迈进，现在已形成了一个“由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权所构成的立法体制”（注：赵震江主编：《中国法制四十年（1949～1989）》，第94页，北京大学出版社，1990年版。）， 形成了“一元（国家法制统一）、两类（权力机关立法与行政机关立法）、两级（中央立法与地方立法）、四区”（普通行政区立法、特别行政区立法、民族自治地区立法、经济特区立法）的立法体制。除此之外，在立法工作中的创新之处主要有：（1）改进法律法规的提案制度。法律规定，特定机关和人大代表、人大常委会组成人员都可以向本级人民代表大会或它的常务委员会提出属于人大或人大常委会职权范围内的议案，包括立法案。特别是人大代表和人大常委会组成人员提出议案的法定人数逐步规范。（2）实行“审次”制度。现在，全国人大常委会的立法一般实行三审。（3）实行法规草案的委托起草制度。自90年代开始， 逐步打破了以往法律法规草案由政府部门起草的单一格局，有的由人大有关委员会、法制工作机构和政府的法制工作机构直接组织起草，有的委托大专院校、科研单位和社会团体以及有关专家、学者起草，拓宽了法案的起草渠道，这对加快立法步伐，防止和克服立法中的部门利益倾向起到了积极作用。（4）建立公开征求意见制度。近年来， 全国人大常委会和有地方立法权的地方人大常委会将一些重要法律草案或者法规草案在新闻媒体上公布，公开征求广大人民群众的意见，并逐步形成制度。（5）建立立法咨询和立法听证制度。湖北省人大常委会于1998年聘请有关法学专家成立了立法顾问组。安徽省人大常委会也设立了由立法咨询员组成的立法咨询委员会。这些立法咨询组织，不仅为立法机关审议和修改法规草案提出建议，而且有的还参与法规起草的调研、论证工作，对提高立法质量起到了重要参谋作用。广东省人大常委会于1999年9月在国内首次举行立法听证会。武汉市人大常委会于同年10月也举行了立法听证会。实行立法听证制度，可以更好地了解民情民意，防止立法的偏颇，完善法案的内容，保证立法的公正性、合理性和可行性。
2：在监督制度方面。党的十一届三中全会以来，特别是近些年来，各级人大及其常委会的监督工作有了很大发展，做了大量卓有成效的工作。但监督工作仍然是人大工作的一个薄弱环节。如何切实改进和加强人大的监督工作，健全机制、加大监督力度、增强监督实效，以适应形势发展和面临任务的需要，这是这些年来各级人大及其常委会一直致力探索的问题。地方人大及其常委会在加强和改进监督的实践中，依照宪法和法律的规定，探索和创造了一些行之有效的监督形式和做法，从而为落实宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职权、改进和加强国家权力机关的监督工作提供了宝贵的经验。这些监督形式和做法主要有：开展对法律法规实施情况的检查监督；组织代表评议“一府两院”的工作，对人大及其常委会选举和任命的工作人员进行述职评议；对司法机关办理的重大典型案件进行监督；督促行政执法机关和司法机关实行执法责任制和冤案、错案责任追究制；改进计划预算监督；完善听取和审议“一府两院”工作报告的制度；发出法律监督书；等等。这些工作的开展，对保证法律法规的有效实施，监督、支持和促进“一府两院”的工作，产生了较好的效果。（注：参见曹志为《地方人大监督工作探索》一书作的《序》，《地方人大监督工作探索》，中国民主法制出版社，1997年版）其中有些监督形式受到了全国人大常委会的充分肯定，并已被采用，有的已经或正在上升为法律制度。评议这种监督形式近年来尤其受到重视。评议起源于基层，是基层广大干部群众在我国社会主义民主法制建设进程中的一个创举，是地方各级人大特别是县乡两级人大探索有效地开展监督工作的产物。早在80年代初，一些地方就开始进行了代表评议的摸索工作。1982年，黑龙江省肇源县就曾组织过人大代表评议“一府两院”的干部， 并在省人大工作经验交流会上介绍过做法。1984年，上海市普陀区真如镇人大就开始组织代表对镇政府工作进行评议。1986年，辽宁、山东、山西等省也有一些地方在80年代就开始组织开展代表评议工作。到了90年代，全国各地从乡镇基层到省级人大纷纷开展了评议工作，评议的对象范围逐步扩大，评议的内容更加丰富，评议的方式多种多样，评议的效果也在不断提高。从评议的对象来看，有的评议政府工作部门，有的评议垂直管理部门和基层的“七站八所”，有的评议“一府两院”的工作，有的评议人大及其常委会选举和任命的政府组成人员和“两院”领导人员；从评议的内容来看，有的地方开展了综合评议，主要是评议“一府两院”贯彻实施法律法规的情况，执行人大及其常委会决议决定情况，依法行政和公正司法情况，以及国家机关工作人员履行职责、勤政廉政情况，也有的是针对人民群众普遍关心和反映强烈的热点、难点问题，开展单项评议；从评议的方式来看，既有会议评议，又有书面评议，有的在评议中不仅进行定性评议，还进行量化测评，有的把评议与表彰结合起来；等等。评议作为一种新的监督形式，它不是脱离现有法律规定“另辟蹊径”，而是综合运用法定的视察、听取和审议报告、提出建议批评意见、特定问题调查、质询等监督手段，把对事的监督与对人的监督，人大常委会的监督与人大代表的监督、人民群众的监督，会议期间的监督与闭会期间的监督结合起来，大大增强了监督的实效。评议具有参与面广、民主性强、透明度高等特点，它不仅有利于拓宽人大监督渠道，丰富代表活动，而且有利于密切党和群众的联系，促进“一府两院”依法行政和公正司法，增强国家机关领导人员和工作人员的公仆意见、民主意识和法制观念，增强为人民服务的事业心和责任感。目前，全国已有20多个省级人大及常委会在总结地方人大监督工作的实践经验的基础上，制定了人大监督工作条例或者某个方面的单项规定，使监督工作逐步规范化、制度化。（注：高正卿主编：《地方人大监督概论》，第222页，重庆出版社，1999年版。）
3.在议事制度方面。为了加强人大工作的制度化、法律化建设，依照民主的、法定的程序行使职权，全国人大和地方人大及其常委会陆续制定和完善了各自议事的制度、规则。一是全国人大及其常委会和县级以上地方各级人大及其常委会普遍制定了议事规则，对会议的举行、议案和工作报告的审议程序、发言和表决等作出了具体规定。据权威部门提供的资料（注：参见全国人大常委会办公厅秘书局编：《人民代表大会及其常委会议事规则汇编》，中国民主法制出版社，1993年版。）可证，早在1983年1月7日云南省第五届人民代表大会第五次会议通过了《关于云南省人民代表大会及其常务委员会组织和工作程序若干问题的暂行规定》，成为人大及其常委会议事制度的雏型。1987年11月22日河南省第六届人大常委会第31次会议通过了《河南省人民代表大会常务委员会议事规则》，河南省由此成为全国率先通过立法并且以“议事规则”的形式来规范人大常委会议事制度的省级人大常委会。同年11月24日，第六届全国人大常委会第23次会议通过并于当日由主席令公布了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则。》此后，1987年至1990年间，全国包括河南省在内共有27个省、自治区、直辖市的人大常委会制定本级人大常委会议事规则，这27件议事规则中，仅1988年制定的就有24件。与此同时，人民代表大会的议事规则也陆续出台。继云南、广东两省的省七届人大二次会议于1989年3月9日同日分别通过《云南省人民代表大会议事规则》和《广东省人民代表大会议事规则（试行）》之后，到1991年底，全国共有20个省级人大制定了自己的议事规则。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》。议事规则的制定和以后的修改完善，对于规范和保障人大及其常委会依法行使职权，提高人大及其常委会的议事效率和工作质量，发挥着重要的作用。二是享有地方立法权的各级人大常委会普遍制定了立法程序规定。1984年12月1日福建省第六届人大常委会第10 次会议通过了《福建省制定地方性法规的暂行规定》。三是许多地方的人大常委会制定了常委会组成人员守则。四是有的省市通过地方立法，规范人大代表、政府组成人员和“两院”领导人员列席地方人大及其常委会会议的制度，建立了旁听地方人大及其常委会会议的制度。
4.在代表制度方面。各级人大代表在参加行使国家权力的同时，认真履行代表职责，加强了代表在闭会期间的工作，使代表活动日趋制度化、经常化。人大代表在实践中探索和创造了许多行之有效的代表活动方式、方法，如代表小组活动、视察、执法检查、评议、代表活动日、约见地方国家机关负责人、定期接待选民、走访联系群众、向选民述职、开展争先创优活动等，使以往存在的“代表代表，会散就了”的状况得到了改善。1992年代表法的制定和实施，进一步强化了代表的地位和作用，代表法赋予人大代表以特定的政治内涵，明确规定了人大代表是一种“政治服务”（注：杨逢春：《人大工作ABC——选举法、 代表法、地方组织法学习辅导》，第48页，民族出版社，1999年版。）（而不是荣誉称号），明确规定了代表的权利和义务、代表在人民代表大会会议期间的工作与闭会期间的活动，以及代表执行职务的保障等，这是对实践中的代表工作与代表活动的总结和肯定，为代表履行代表职务提供了法律依据和法律保障。
5.在组织制度方面。主要表现在以下几个方面：（1 ）从法律上规定人大常委会组成人员不得兼任行政机关、审判机关、检察机关的职务，有利于加强国家权力机关的工作，有利于对行政、审判、检察机关的监督。（2）加强了专门委员会的建设。1982年宪法明确规定， 全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。根据这一规定，六届全国人大设立了民族、法律、财政经济、教科文卫、外事、华侨等6个委员会；七届全国人大增设了内务司法委员会， 八届全国人大增设了环境与资源保护委员会，九届全国人大增设了农业和农村委员会。根据地方组织法的有关规定，省级人大和设区的市的人大大多数设立了专门委员会。专门委员会的设立，为协助人大及其常委会开展工作发挥了重要作用。（3 ）建立健全了人大常委会的办事机构和工作机构。全国人大常委员会根据工作需要，逐步健全了办事机构，加强了立法、研究等工作机构，充实了一批有实践经验和专业知识的人才。地方人大常委会设立后，也根据工作需要，逐步建立和健全了办事机构和工作班子。现在全国县级以上地方各级人大常委会的工作人员有7万多人（注：刘政、 程湘清：《人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度》《求是》，1999年，第17期。）。80年代初期，一些省、自治区开始在地区设立省级人大常委会派出工作机构，以加强上下级人大之间的联系，协助本级人大常委会开展对地区行政公署和设在地区的司法机关的监督工作。1995年修正的地方组织法首次规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立人大工作机构。”这是对全国各地经验的总结和肯定，从而进一步明确了地区人大工作机构的法律地位。
以上这些特点，是我国人大制度建立和发展进程中的一个缩影。回顾20年来人大制度建设的历程，成绩是主要的，不可否认。20年来的实践再次证明，人大制度是适合我国国情的具有极大优越性的根本政治制度，是党领导人民当家作主的有效的政权组织形式。邓小平同志强调：“在政治体制改革方面有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”（注：《邓小平文选》，第3卷，第307页，人民出版社，1993年版。）江泽民同志指出：“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。”（注：转引自全国人大常委会办公厅研究室编：《人大及其常委会工作手册》，第301页，中国民主法制出版社，1998年版。 ）在新的历史时期，我们必须毫不动摇地坚持和完善人大制度。一方面是要坚持我国的根本政治制度，坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，坚持人民当家作主这一社会主义民主的核心和本质；另一方面，是要完善体现根本政治制度的各种具体制度，完善国家权力的运行机制，完善民主制度的具体实现形式。目前，我国的人大制度还不够健全，在一些具体制度方面还存在缺陷。总体上讲，人大制度的理论构想与实际运作、宪法的有关规定与宪法的有效实施，都有一定的差距。有相当一部分人对人大制度还不了解、不关心。这些问题根源于我国缺乏民主法制传统和受人治因素的影响，也与政治体制改革不到位有关。因此，坚持和完善人大制度，推进政治体制改革和民主法制建设，把人大制度潜在的优势变为现实的功效，需要付出艰苦的努力，需要在人大制度建设的实践中不断改革和创新。
二
展望21世纪，可以预见，我国人大制度将会不断发展和完善，一定会更加充满生机和活力。这一大趋势具体表现为如下几个方面：
（一）政党与国家政权关系制度化。这是人大制度改革与发展的重要内容。我国的人大制度是中国共产党领导的人民民主制度，也是党对国家事务进行领导的一大特色和优势。离开了党的领导，就不会有人大制度；离开了人大制度就无法实现党对国家事务的领导。实践证明，能否处理好政党与国家政权的关系，是关系到人大制度改革和发展的首要问题。随着社会主义民主政治的向前发展，“应当改革党的领导制度，划分党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”（注：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，转引自孙维本主编：《中国共产党党务工作大辞典》，第830页，中国展望出版社，1989年版。）作为执政党的共产党，与其他参政党在国家政权组织及其运作体系中的关系，诸如执政党在人大制度中的地位以及发挥作用的途径与方式，执政党在人大及其常委会法定会议中的提案问题，地方人大常设机关党内主要负责人在同级党委中的职务安排，等等，应当在实践中逐步形成规范和制度。政党与国家政权关系的制度化和法律化，将有利于中国共产党有效地加强和改善它对国家事务的领导，从而保证共产党“始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“保证人民代表大会及其党委会依法履行国家权力机关的职能”。（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。）
（二）选举权利与方式民主化。这是人大制度改革与发展的前提和基础。伴随我国社会主义政治、经济、文化的不断发展，公民的民主意识和法制观念的不断增强，将会进一步改善人大代表的选举制度，进一步完善国家机关领导人员的选举制度，进一步改进候选人的提名方式和完善候选人的介绍办法。选民和选举单位对人大代表的监督和联系，选民和人大代表对国家机关领导人员的监督和联系，不仅仅是体现在换届选举上和选举期间，而且会更加经常化。选举制度从实体到程序，从民主的范围到民主的各个环节，将逐步向平等、公开、直接、有序竞争的民主方向发展和完善。
（三）国家权力运行法治化。 这是人大制度改革与发展的核心问题。首先是国家权力运行的科学化。国家机构的设置和国家权力的运作应当更加符合现代宪政的特点和民主政治的要求。其次是国家权力运行的法治化。在国家权力机关内部，人大及其常委会从产生、组成、履行职权、会议活动到处理内外部关系等一切运作和活动全部纳入法制轨道，逐步实现人大运行机制的规范化、制度化和法律化。特别是立法、监督、决定、任免“四权”行使的法律制度更加明晰，议事和表决的制度、程序更加规范，权力机关的利益表达机制更加完善。立法工作更加民主化科学化，立法质量逐步提高，立法程序不断完善。监督工作的发展趋势是：主体多元化（代表大会的监督、常委会的监督、专门委员会的监督）、形式综合化（监督手段由单一监督向综合监督发展）、制度规范化（各种监督法律、法规和制度日趋完善）。人大各项职权逐步从应然权力向实然权力转化。国家权力机关，以及国家行政机关、审判机关、检察机关在各种的职权范围内，在法治的轨道上有效地运行。整个国家政权体制和国家权力的实际运行真正做到“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。
（四）国家权力机关组成人员实职化。这是人大制度改革与发展的关键环节。我国的人大代表已经由“荣誉称号”过渡到了法律上的“职务”，最终将向“实职化”方向发展。这种“实职化”，就是要使人大代表成为一种实际职务，真正落实人大代表执行职务的司法保障、物质保障和时间保障。在人民代表大会设立常设机关的情况下，还应实行“常务代表”——人大常委会组成人员的专职化和年轻化。伴随这一进程，国家权力机关组成人员的助理人员制度将应运而生，发挥重要的辅助作用。
（五）人民民主的实现形式多样化。这是人大制度改革与发展的最终目标。保证和实现人民当家作主、管理国家事务的民主权利，是人大制度建设的出发点和归宿。在新的历史时期，人大制度这一政权组织形式仍然是我国人民民主的主渠道。除此之外，将进一步健全和完善各个领域、各个层次的民主制度和民主实现形式，特别是基层的各种民主制度和民主形式将发挥越来越重要的作用。正如有的学者喻言：“在社会主义制度下，基层群众性自治组织，作为人民直接民主的重要形式，具有广阔而远大的发展前景。”（注：胡秀梅等主编：《权力监督论》，第239页，中国民主法制出版社，1996年版。）人民民主的实现形式多样化，将使宪法规定的公民权利和自由得到保障。将有利于更好地落实宪法关于“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经和文化事业，管理社会事务”的规定。
总之，坚持和完善人大制度任重而道远。我们相信，有邓小平理论伟大旗帜的指引，有党中央的坚强领导，有人大制度建立以来特别是20年来积累的宝贵经验，有全党和全国各族人民的共同努力，人大制度建设一定会取得更加丰硕的成果。
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