摘要：城市内部更新过程中，大量零散地块改造难度很大，对城市环境建设、景观风貌、人居环境品质具有较大影响。本文深入分析零散地块特征及改造面对的问题，针对零散地块建设用地有限、整合困难等特点，提出规划设计、实施政策层面的对策。
关键词：零散地块；整合；对策
前言：
在生态安全和资源紧缺的大环境下，规划由扩张型向集约型转化，规划领域重点从新区建设向旧城改造转换。南宁市在推进凤岭片区、五象新区快速发展的同时，旧区改造项目也逐年列入政府的工作计划。城市更新由于权属性、时序性等多方面的原因，在旧城区还存在为数不少的面积小、不规则的零星地块，成为影响现代化城市整体风貌的尴尬存在，阻碍旧城改造推进。规划层面，如何对零散地块改造进行引导，提升城市整体空间景观，是需要关注的问题。
一、旧城地块特征
1、地块零散、权属复杂
随着道路疏通拓宽、老旧建筑更新等城市建设活动开展，旧城区形成较多面积较小的零散地块。主要包括以下几种原因：⑴“单位小社会”将“单位人”推向社会，历史遗留的居住空间大量存在，形成细碎的居住单位。⑵旧城更新产生的独栋式居所，没有院落空间，形成单一的居住单元。⑶旧城开发冲击原有社区结构形成散落的社区。
以华东路、杭州路、南京路、济南路围合街区为例，2.86公顷的街区被划分为44个地块，沿街地块进深在10-20米左右，地块面积较小、多狭长，街区内部地块界线呈锯齿状，政府机关、事业单位、私人、企业多种类型相互交织。
81.82%的地块面积小于1000平方米，13.64%的地块面积在1000-2000平方米之间，2000平方米以上的地块仅占4.55%。不少地块由单栋建筑构成，建筑紧压地块界线；公民个人居住地块由10-15栋天地楼聚集而成，面积仅为几百平方米。
2、建筑风貌环境落后
建国初期至七八十年代，南宁市城市建设指引、城市管理处于探索阶段，同时由于经济困难，人们主要关注建筑的“适用、经济”。多种综合因素导致旧城区建筑密集，发展过程中形成的零散地块以自身小单元为主体，地块之间巷弄不通，交通组织混乱，停车配建缺口严重。建成环境、建筑风貌不能适应城市发展的要求。
二、改造面临问题
1、建筑布局方案存在困难
《南宁市城市规划管理技术规定》中建筑退距包括退道路红线、用地红线等两方面内容。建筑退道路红线要求见表1：
表1 管理技术规定中建筑后退道路红线控制要求
沿用地红线边界的建筑物应按如下规定控制：
当建筑物主要朝向与用地红线平行布置时，各类建筑的离界距离，应按相应建筑类型建筑间距的二分之一控制。当建筑物主要朝向与用地红线非平行布置时，建筑物与用地红线最近点的距离，最小距离低层住宅建筑不应小于3米，其他建筑不应小于6米。
南宁市旧城的现实情况是很多老旧居住区、单位地块以单栋、几栋建筑的形式存在，被道路分割，地块进行改造时如果改建为多层、高层建筑，在相应技术管理规定的退距要求下（例如多层、高层建筑退距10米，退用地红线6米），无法完成建筑布局，处境尴尬，难以处理。
有些零散地块与周边地块由于土地权属相互交错，某一块开发建设会对周围用地的日照条件和交通组织造成严重影响，相互制约，导致区域长期无法改造，每块土地均不能最大化集约利用土地。
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2、点多面小，公共服务设施落实困难，不利于优质建设区的形成
零散居住用地开发项目规模较小、现状不规则，不利于城市片区整体风貌的提升。此外，零散地块不利于配套建设公共活动空间及服务设施。旧城改造中，配套设施的完善是重点内容。由于公共服务设施属于非盈利设施，如果配套公共服务设施布局于某单个或几个地块，该用地单位会失去对土地权益主张的公平性，最终使得片区控制性规划无法实施。
3、开发成本高，协调工作难度大
现行的“招拍挂”开发政策对零星地块改造形成限制。零星地块多属城市“边角料”地块，对投资方几乎没有吸引力，根据目前土地管理相关规定，经营性土地的出让严格以招标拍卖挂牌的方式进行的商业改造方式让开发商望而却步。此外，零散地块业主对地块整合态度不一，尤其涉及经济利益时意见差异较大，往往使政府面临出钱、费力进行改造，最终却得不到居民认同的尴尬局面，最终无法实现改造的目标。
三、对策
针对零散用地开发建设矛盾突出的现状，需要政府及相关职能部门进行宏观控制与引导，出台相关开发建设政策，才能解决改造过程中可能出现的问题。
1、以控规管理单元为基础的整合引导
为破解旧城改造安置点地块零散及建设复建点较为偏远等难题，旧城区内应实施成片改造，限制零星开发项目用地，对建设用地净面积未达到最小面积的，不得单独建设。
当前，南宁市正在开展控规控制单元的控规修编。在修编过程中，应建立分区管理体系，以控规控制单元为基础，建设用地应当尽量将周边零散地块整合形成整体片区进行统一规划建设，整合资源，盘活土地。改造地块优先在管理单元内部进行整合，其次从片区更大范围统筹安排。
2、宏观政策指导，政府主导联合开发
零散地块改造整合必然涉及公民私人、企业单位、事业单位等多项主体。不同群体面对不同的问题，有不同的改造需求。建议设立改造办公室，负责整个项目的推进工作，对用地单位基本情况、服务与管理情况、改造需求等信息进行详细调查，作为沟通协调的基础。注重公众参与，组织协调用地单位共同进行规划方案、拆迁安置工作、经济测算和利益分配以及项目最终的建成落地
3、针对零散地块开发的精细化管理机制
3.1列入政府工作重点
将零散地块改造处理列入政府工作重点，引起高度重视。采取区域推进、分工负责、多轮驱动的发展战略，充分调动各方积极性，使旧城面貌从整体上得到改观。
3.2政府专项财政支持
零散地块更新困难较大，需投入资金较多，包括市政建设、景观改造、院落空间优化等硬件投入，也包括协助成立业主委员会、聘用物业管理公司等软件投入，这些需要政府财政投入给予支持。推动零散地块更新不能以营利为目的，而应以推动和维持社区进入良性循环为目标。
3.3精细土地供应计划
零散地块开发要求土地供应计划做细，促进边角零碎地块和旧城旧村的改造，实行城市精细化发展。对改造难度大的地段和项目，可与其他商业、旅游、娱乐、经营性房地产等项目捆绑，整体实施招、拍、挂。用市场的手段去解决零散用地的安置问题，采用房地产开发项目回购来安置居民。
3.4后续跟踪机制
对零散用地开发的管理要加强程序的控制，完善土地出让合同和划拨决定书，实行土地出让合同跟踪监管，在合同中对宗地规模、出让金缴纳、受让人条件、开竣工申报、违约责任等做出进一步明确约定。
结语：
旧城改造面临很多现实困难，其中零散用地如何开发是摆在规划管理者面前的大难题。在规划编制层面，以控规管理单位为基础进行用地整合引导，建立政府主导联合开发的实施方案，同时推进针对零散地块开发的精细化管理机制，将这项工作列入政府工作重点、征求专项财政支持、制定精细土地供应计划、建立后续跟踪机制是旧城风貌提升的重要保障。
参考文献：
[1]散落社区和谐更新之路——以昆山市团结新村改造规划为例.赵玉奇 袁锦富 贾正.2007年中国城市规划年会论文集.P2072-2078.
论文作者:郑金俏
论文发表刊物:《基层建设》2017年第15期
论文发表时间:2017/10/10
标签：地块论文; 零散论文; 旧城论文; 建筑论文; 南宁市论文; 红线论文; 政府论文; 《基层建设》2017年第15期论文;