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2005年12月31日，联合国粮食计划署宣布停止向中国提供粮食援助，这一决定标志着中国粮食援助身份的转换，从受援国转向了捐赠国；同年，中国也成为继美国和欧盟之后世界第三大粮食捐赠方，这种身份的转换就要求中国深入洞悉国际粮食援助规则的变化，并按照国际粮食援助的规则要求向世界提供援助食品。但是，国内学者对粮食援助问题的研究还很少，只有马有祥等(2006)和李宇彤(2001)就粮食援助的国际情况和中国接受粮食援助的情况进行了初步的研究，中国农业部农业贸易促进中心撰写的《WTO新一轮农业谈判框架协议解读》中包括了多哈回合不同谈判阶段对国际粮食援助的约束条款，但是，国内还没有对粮食援助国际贸易规则进行过系统的专门研究，本文的研究就是朝着这个方向进行的。
一、背景
1954年，美国颁布了《480公法》(简称“P.L.480”)，标志着新的粮食时代的开始。最初，美国提供粮食援助主要是为了处理国内剩余的农产品，并以信贷的方式提供，这种做法遭到了其他粮食竞争出口国的反对，它们要求建立贸易规则以规范粮食援助的交易，防止其对一般商业贸易的影响。粮食援助应该用于满足人道主义需求，却被某些国家用于谋求自身利益，使其带有商业色彩。为了促进人道主义救助的开展，1963年，联合国成立了世界粮食计划署(简称“WFP”)，标志着多边粮食援助提供的开始，也标志着真正人道主义粮食援助的开始。目前，粮食援助提供的主体是国家、联合国机构和非政府组织(简称“NGOs”)等。通常，联合国机构和非政府组织等提供的粮食援助都是为了满足人道主义需求，基本不受贸易规则的约束。多边贸易谈判达成的粮食援助规则主要用于约束双边粮食援助。
历史上粮食援助被分为三种：紧急粮食援助(emergency food aid)、计划粮食援助(programme food aid)和项目粮食援助(project food aid)。紧急粮食援助提供给在自然灾害和人为冲突中受灾的贫困人群；计划粮食援助由捐赠国直接提供给受援国政府，由受援国政府把援助的粮食在其市场上销售，所获得的收入用于实现与援助国签署的协议中指定的目标；项目粮食援助多数提供给了非政府组织，用于支持多种发展项目。按美国《480公法》第一部分(详见表1)提供的粮食援助就是计划粮食援助，由于以长期贷款的方式向受援国销售粮食，使粮食出口增加，因此，它具有补贴出口的扭曲贸易的特点，所以，WTO谈判把粮食援助问题放到了农产品出口竞争议题中。
二、相关概念
商业替代(commercial displacement)。即粮食援助引起粮食商业进口减少的程度，与“额外消费创造”概念相关。WTO达成的《七月框架协议》的相关条款对国际粮食援助进行了进一步的约束，以期禁止粮食援助的商业替代行为。
额外消费创造(additionality)。即由于援助而引起的对粮食需求的增加，这部分消费需求如果没有援助就不会发生。粮食援助引起的额外消费的多少取决于有多少援助的粮食直接分配给了贫困的目标消费者。Barrett(2002)研究认为，不同的粮食援助计划引起的额外消费创造是不同的，计划粮食援助引起的消费创造少于项目粮食援助和紧急粮食援助。如果粮食援助没有全部分配给贫困的目标消费者，漏出的部分就会流向市场；即使全部分配给了目标消费者，受目标消费者消费能力的限制，也会存在部分粮食的漏出。这部分漏出的粮食会使受援国市场上粮食供给增加，对受援国粮食生产产生不利影响。但是，Abbott &Young(2005)研究发现，发展中国家往往会采取一定的政策措施稳定初级农产品的国内市场价格，这样，粮食援助所带来的影响并不是使受援国国内粮食生产减少，而是产生了商业替代。
粮食援助的货币化(monetized)。即受援国政府把援助的粮食在受援国市场上销售，而不是将其直接分发给那些买不起粮食的贫困人群。非政府组织在执行粮食援助计划时，会销售一部分援助的粮食，把这些资金用于弥补粮食援助分配成本和资助发展项目。联合国世界粮食计划署禁止把援助的粮食货币化，要求援助国提供资金用来支付粮食援助的分配成本。美国的计划粮食援助完全货币化，而且美国是世界上唯一允许项目粮食援助货币化的国家(Young，2005)。
实物形式的粮食援助(in-kind food aid)。这种援助与现金援助相对，指对受援国提供的援助食品来自捐赠国，而现金援助是指捐赠国从其财政中划拨一定的资金，用这些资金在受援国市场或与受援国邻近的国家购买粮食用于援助。目前，世界上日本、加拿大等国和欧盟提供的粮食援助以现金为主，只有美国提供的实物援助居多。研究表明，实物粮食援助由于粮食是从援助国(发达国家)市场上购买的，援助成本比从受援国国内市场上购买平均高50％，比从受援国和援助国以外的第三国市场上购买高33％(Clay et al.，2005)。Oxfam(2005)认为，粮食援助应该以现金形式提供，应增加对使用实物粮食援助的约束。学者们一致认为，现金粮食援助比实物粮食援助对国际和受援国国内市场产生的扭曲小。
三、相关协议
(一)联合国粮农组织(简称“FAO”)的“剩余处置和通报的原则”
1954年夏，联合国粮农组织建立了粮食剩余处置咨询委员会①(Consultative Subcommittee on Surplus Disposal，简称“CSSD”)，同一年，美国总统艾森豪威尔签署了《480公法》。这个委员会由41个成员国组成，包括粮食捐赠国和受援国，办公地点没有设在联合国粮农组织的总部罗马，而是设在了华盛顿。该委员会成立之初建立了粮食剩余处置的原则，其核心目标是确保出口商的利益，防止粮食援助侵占受援国的一般营销需求(usual marketing requirements，简称“UMRs”)。1969-1970年，粮食剩余处置咨询委员会进一步修订了这个原则，明确了两个关键的原则：①受援国要保证粮食的一般营销需求，以避免粮食援助替代粮食商品贸易。其衡量方法是把受援国过去5年的粮食商业进口平均水平与现在的水平进行比较，如果后者小于前者，则认为粮食援助替代了商业进口贸易，受援国就违反了这条原则。②捐赠国每年要向粮食剩余处置咨询委员会通报所有粮食援助的情况。粮食剩余处置咨询委员会负责尽可能充分地列出所有的粮食援助的情况，作为区分粮食援助种类的谈判基础。被普遍接受的粮食援助不受到任何限制，免于任何谈判。存在争议的粮食援助种类，例如用于实现捐赠国市场发展目标的援助计划，会受到更严格的询问和通报的要求，甚至会被限制继续使用。在通报程序中发现有争议的粮食援助种类是计划粮食援助。
由于缺少法律效力和严格执行机制，这两个约束机制没有受到成员国的重视，因此，粮食剩余处置咨询委员会无法实现防止粮食援助对商业贸易的替代的目标。同时，粮食剩余处置咨询委员会在制定基本原则的时候，并没有考虑满足发展中国家的人道主义需求这个方面。
(二)国际谷物协会②(International Grains Council)的《粮食援助公约》
最初的《粮食援助公约》(Food Aid Convention，简称“FAC”)是1967年达成的《国际谷物协定》中的一部分。这个公约是协调捐赠国提供援助粮食的最初框架协议，有一个具体的发展日程，它的基本方向是确保捐赠国能够更多地提供粮食援助，其目的是人道主义的，而不是商业性的。《粮食援助公约》指出了援助国最低援助要求，并列出了可以接受的援助商品。《粮食援助公约》的签署方都是粮食捐赠方，包括阿根廷、澳大利亚、加拿大、日本、挪威、瑞士、美国和欧盟。2008年以前，《粮食援助公约》已经修订了六次，目前沿用的是1999年签署的，2003年到期，国际谷物协会把它又延长了两年。2005年，国际谷物协会成立了工作组，准备重新就《粮食援助公约》进行谈判，但由于多哈回合贸易谈判迟迟没有进展，国际谷物协会对《1999粮食援助公约》的再谈判也同样没有取得任何进展。目前，国际谷物协会下属的粮食援助协会继续收到捐赠国定期的捐助，这些援助是按照《1999粮食援助公约》要求的义务提供的。
《1999粮食援助公约》第九部分符合联合国粮农组织的“剩余处置和通报的原则”，防止出现商业替代的情况。同时，该公约允许提供资金援助，用于弥补援助粮食的运输和交易费用，但是，这部分资金援助不能抵消捐赠国应尽的义务。另外，该公约开启了一个先例——允许捐赠国到本国以外的其它国家(包括受援国)市场上购买粮食，用于履行粮食援助的义务。同时，该公约并不反对把高附加值的食品用于援助，但强调最好提供初级食品，例如谷物、豆类、根类作物产品和食用油，因为这些食品能最有效地满足紧急需求。《1999粮食援助公约》明确鼓励通过多边渠道提供粮食援助，特别是通过世界粮食计划署来提供。
由于该公约缺乏严格的监控机制，常常出现成员方没有完成规定的援助义务量的情况。同时，该公约的签署方完全是粮食捐赠方，因而无法实现受援国和一些政府间机构的意愿。
(三)世界贸易谈判达成的《农业协定》
1.乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》。1994年，乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》中对粮食援助的约束更具体，目的是在粮食援助对贸易的影响和粮食援助对发展中国家粮食安全的影响之间寻求一种平衡，努力约束粮食援助，使其对农产品正常的商业贸易产生尽可能小的影响；并借鉴联合国粮农组织的“剩余处置和通报的原则”对粮食援助的约束，禁止粮食援助成为隐性的出口补贴。同时，由于1994年乌拉圭回合贸易谈判通过的《关于改革计划对欠发达国家和食品净进口国家可能产生的消极影响的措施的决定》③(简称“NFIDC决定”)，强调了对发展中国家和食品净进口国家粮食安全的关注，因此，在制定粮食援助的约束条款时，就增加了对这方面的关注。
《农业协定》中的第10.4条对提供国际粮食援助的捐赠国给出了具体的约束：①应该确保提供的粮食援助不直接或间接与对受援国的农产品商业出口挂钩。②包括货币化的双边粮食援助在内的国际粮食援助交易的实行应该遵守联合国粮农组织的“剩余处置和通报的原则”，并确保受援国的一般营销需求。③粮食援助的提供应该尽可能采用无偿捐赠的形式，或者提供援助的优惠条件不低于《1986粮食援助协定》中第4条的规定。这一条往往被该协定签署国所忽视，尤其是美国。美国的粮食援助20％以上是以有偿的方式提供的(Young，2002)。
以上约束条款与粮食剩余处置咨询委员会和《粮食援助公约》对粮食援助约束的内容类似。唯一增加的内容是禁止把对受援国的粮食援助直接或间接与对受援国的农产品商业出口挂钩，目的是防止使用粮食援助来规避削减出口补贴的义务。但是，由于世界贸易组织没有对“挂钩的粮食援助”给出明确的定义，因此并不能完全禁止经济合作与发展组织(简称“OECD”)、发展援助委员会(简称“DAC”)所定义的“挂钩的援助”④。
经济合作与发展组织和发展援助委员会一份有影响力的报告(参见Clay et al.，2005)指出，90％以上的粮食援助符合挂钩的援助的定义。例如，美国法律要求不仅用于援助的粮食要从国内购买，而且这些粮食75％的运输要使用悬挂美国国旗的船，在运输前一半应该被加工和包装(Barrett & Maxwell，2006)。虽然布什政府近几年建议改变这些限制，但是，这些建议能否被议会通过还很难确定。同样，加拿大、日本和其他粮食捐赠国把援助粮食的运输与从国内获取援助粮食和服务挂钩。挂钩的粮食援助大大提高了粮食援助的成本，平均至少提高50％(Clay et al.，2005)。挂钩的粮食援助还延误援助的提供。从获得紧急援助的求救需求到把援助粮食运送到目的港，美国提供紧急粮食援助的时间平均为5个月(Barrett & Maxwell，2005)。
2.多哈回合谈判对《农业协定》的修改。普遍认为，粮食剩余处置咨询委员会、《粮食援助公约》和乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》对粮食援助的约束在满足人道主义需求和促进发展中国家发展以及最小化商业贸易替代上是无效率的。因此，粮食援助成为世界贸易组织多哈回合农业贸易谈判中的一个议题，目标是在促进发展中国家粮食安全的基础上进一步约束粮食援助对商业贸易的替代。从总体情况来看，从2001年启动多哈回合谈判到目前，谈判还没有达成共识，谈判进行得非常不顺利。就粮食援助的议题来说，谈判开始时进展也很缓慢，主要因为美国与欧盟就粮食援助议题存在很大的分歧，美国并不同意欧盟和其他国家把粮食援助归为出口补贴的范围进行平行削减。但是，2003年7月在蒙特利尔召开的小型部长级会议中，美国政府做出了让步，首次同意就粮食援助的条件进行谈判，包括把粮食援助信贷放到对出口补贴的约束范围中，并在《2007美国农业法》中对粮食援助的购买方式进行了调整，到其他国家市场购买用于援助的粮食的比重增加到25％。另外，2006年，加拿大也改变了它的采购政策，允许粮食援助预算资金的50％用于从列出的符合要求的发展中国家购买粮食。谈判成员国做出了巨大的让步，使粮食援助的谈判规则随着谈判的进展不断被确定。
2003年3月WTO召开的特别会议达成的讨论修改稿——未来承诺模式草案的第一修改稿(也叫哈宾森草案(Harbinson Text))的附件6中对《农业协定》的10.4条进行了进一步的修订。其中的f条款对使用粮食援助来规避成员削减出口补贴承诺的非商业行为给出了明确的界定：不符合b条款和c条款⑤的规定以及不能纳入成员削减出口补贴承诺限额的粮食援助。虽然对使用粮食援助规避出口补贴义务进行了明确的界定，但是，b条款和c条款中有些概念相当模糊，很难具体执行，这需要通过接下来的谈判进一步明确。
多哈回合谈判2004年达成的《七月框架协议》中的第18段对粮食援助的约束只是指出了方向：对于那些有待议定的与有效操作约束不相一致的粮食援助将在有待议定的终止日期前取消。此类有效操作约束是为了防止商业替代。国际组织在成员国提供粮食援助方面的作用，例如满足人道主义需求和促进发展中国家发展等，将在谈判中予以处理。谈判中还将确定粮食援助是否应该完全以无偿捐赠的方式提供。
2005年香港部长级会议上对粮食援助的约束进一步具体：确保援助粮食的充分供应，并考虑受援国的利益；建立“安全箱”，确保对紧急情况的粮食援助不产生非目的性的阻碍；同时，还要确保消除商业替代；并且，采取有效措施约束捐赠国在其国内市场上购买援助粮食，约束非政府组织等把粮食在受援国市场上销售，并约束受援国政府的再出口行为，以防止对削减出口补贴义务的规避。这次会议的贡献是把粮食援助分为紧急粮食援助和用于解决其他问题的粮食援助，其中，紧急粮食援助属于“安全箱”的范围，免于削减。
2006年的世界贸易谈判对粮食援助给出了进一步具体的约束，逐步完善了乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》第10.4条的内容。这些新增的内容突出强调无论什么情况都要确保紧急粮食援助的提供，体现了对人道主义粮食援助需求的重视。但是，就非紧急实物粮食援助和货币化粮食援助是否应该完全禁止这个问题，谈判各方还没有达成共识，所以，具体结果还要看接下来的谈判。
2007年，WTO对《农业协定》10.4条的修订条款中明确指出，提供的粮食援助都应该是无偿的，但没有再提及是否取消非紧急实物粮食援助，只是指出：“如果提供的实物粮食援助预期会对受援国的同类产品或替代产品产生不利影响，那么，成员国要禁止使用这样的援助。鼓励成员国从受援国或与受援国邻近的市场上购买用于援助的粮食，因为这样做不会对这些市场上初级产品的价格和供给产生不利影响。成员国有义务尽最大的努力提供更多的脱钩的以现金为基础的粮食援助。”同时，紧急实物粮食援助是可以提供的，但是以实物形式还是以现金形式提供，需要根据来自受援国的紧急请求来定。
另外，谈判并没有就“安全箱”中的粮食援助是否可以货币化这个问题达成共识。而且，修订条款并没有指出禁止非紧急粮食援助的货币化，但是指出：“如果货币化后的资金用于与受援国援助粮食的运输直接相关的资助行为或购买农业投入，那么，这样的粮食援助是例外情况，是允许的。这样的粮食援助应该由权威的并与受援国政府合作的相关联合国机构负责提供，并且符合这些机构建立的标准，这样做是为了避免产生商业替代或使商业替代尽可能最小。”
2008年世界贸易谈判就粮食援助的约束条款达成了一些共识，其中包括：“‘安全箱’中不包括货币化的粮食援助，除非由于运输原因，欠发达的内陆国家要求这么做，但只能在欠发达受援国疆域内销售援助的粮食，以确保产生尽可能小的商业替代。”同时，约束条款明确指出：“在非紧急情况下，货币化实物粮食援助是禁止的，除非要支付向欠发达国家和食品净进口国家提供粮食援助的运输费用，向那些欠发达国家和食品净进口发展中国家的低收入的生产者提供农业生产投入品和满足这些成员国的直接营养需求。销售行为应该在欠发达或食品净进口的发展中受援国疆域内进行。另外，要避免商业替代的发生，把可能性降低到最小。”
另外，谈判就非紧急实物粮食援助的使用达成共识，允许其使用，但要满足一定的约束条件。其中最有约束力的就是要经过国际或地区政府间组织(包括联合国在内的国际机构)的需求评估，评估的目的是确保援助的对象是食物不安全的人群。但是，就非紧急援助的提供方式——是由某个国家通过双边的形式提供还是完全由国际组织提供的问题，谈判还没有形成一致的看法。
3.小结。通过以上分析可以发现，多边粮食援助贸易谈判对紧急粮食援助的“安全箱”的确定，体现了对发展中国家要求满足人道主义需求的重视。WTO对最容易造成商业替代的货币化的粮食援助进行了削减，对非紧急实物粮食援助的提供做了进一步的约束，从这点来看，它满足了那些与美国竞争粮食出口市场的国家的愿望。但是，这样的粮食援助都没有被完全削减掉。这其中的原因可能是害怕严格的约束会挫伤捐赠国提供粮食援助的热情，使国际粮食援助减少。特别是对美国来说，《农业协定》条款中要求粮食援助的提供完全是无偿的，这个约束条件对美国来说很苛刻，因为只有美国以有偿的方式向受援国销售粮食，以期扩大美国粮食的国际市场。另外，美国也是到目前为止提供非脱钩粮食援助的少数的几个国家之一。如果说禁止有偿粮食援助会使美国的粮食销售收入降低，那么，如果倡导脱钩的粮食援助就会使美国以粮食援助为政治和外交工具的目标落空。既要从农产品出口大国获得充分的粮食援助供给，又要尽可能降低这些国家从中获得的好处，在这种两难的选择中，要想使WTO制定出使各方都满意的约束规则，是不可能的。
因此，有的学者认为，WTO工作无效率，制定的规则陈旧，并不是制定粮食援助规则最合适的机构，应该重新成立一个独立于WTO的机构，平衡受援国和捐赠国的利益(Young & Abbott，2005)。Barrett & Maxwell(2006)对建立这样的机构提供了初步的设想。对中国政府来说，虽然WTO的规则可能会体现某些国家的利益要求，并不完全是客观公正的，但是，它促进人道主义发展这个方向是好的，所以，作为WTO的成员国，中国应该遵守WTO的规则，并在接下来的谈判中，提出自己的修改国际粮食援助规则的建议。
四、对中国的启示
中国提供粮食援助的宗旨就是遵守国际规则，认真履行国际组织要求应尽的义务。中国以前提供的粮食援助主要是实物形式的双边粮食援助，以对朝鲜的居多。世界贸易谈判达成的粮食援助规则对实物形式的粮食援助给出了严格的约束，而且不赞成使用挂钩的粮食援助，因此，中国就要改变提供粮食援助的方式，从财政预算中划拨一定的资金，从受援国市场或从与受援国邻近的国家购买用于援助的粮食。当然，在紧急情况下，应受援国的要求，在满足WTO有关规则的条件下，中国也可以提供实物粮食援助。中国也可以通过多边渠道把实物粮食援助直接提供给联合国世界粮食计划署。
从国家利益角度来看，WTO对粮食援助贸易扭曲行为的严格约束反映了加拿大、澳大利亚等国以及欧盟的要求，目的是扩大它们的农产品出口。美国减少扭曲贸易的粮食援助，并不会对中国农产品贸易产生直接的影响。但是，欧盟及一些国家对美国粮食援助扭曲贸易的指责是正确的，与中国的立场一致，因为中国也一向主张减少贸易扭曲。
另外，从美国提供粮食援助的做法来看，其对外提供粮食援助是按照严格的国内法律条款进行的。但是，从中国过去提供的粮食援助来看，对哪些国家提供援助、提供多少、通过什么方式来提供，中国并不是按照清晰的规划进行的。如果没有健全的法律法规体系，粮食援助作用的发挥就会受到影响，因此，中国应该加强粮食援助方面的法规建设。
通过对国际粮食援助规则和其他国家做法的研究，中国可以从中得到一些有益的借鉴，从国家利益出发制定一系列的法定援助计划，并在今后WTO谈判中就粮食援助规则提出相应的修改方案，这些是中国今后努力的方向。
注释：
①在国际范围内关于粮食援助问题的讨论，可以追溯到1953年联合国粮食组织召开的第七次会议。这次会议的主要目标就是解决二战后其成员国(特别是美国)出现的大量粮食剩余的问题。会议讨论的结果是通过扩大发展中国家的消费来吸纳这些剩余粮食。1954年，联合国粮食组织进行了一项关于剩余处置方法的研究，研究发现，适当使用粮食援助来满足发展中国家人道主义需求是一个比较好的方法。为了规范粮农组织成员国剩余粮食的处置，1954年，联合国粮农组织商品问题委员会(The Committee On Commodity Problems)建立了粮食剩余处置咨询委员会这个分支机构，专门负责这方面的事情。
②这一协会是独立于联合国之外的政府间组织，其前身为国际小麦协会。20世纪30年代初，为了应对国际市场上小麦的过度供给和持续走低的价格，小麦的出口国和进口国缔结了《国际小麦协定》。1949年，这些国家重新修订了这个协定，并于同年成立了国际小麦协会。1967年，国际小麦协会更名为国际谷物协会，并签署了《国际谷物协定》，包括《小麦贸易公约》和《粮食援助公约》两部分，体现了在国际粮食供给趋紧的情况下，粮食捐赠国希望其他国家也能提供粮食援助的愿望。
③这个决定要求WTO重新确定《粮食援助公约》要求的最低粮食援助义务，确保发展中国家对粮食的合理需求被满足，并采取其他措施确保粮食安全。
④经济合作与发展组织和发展援助委员会成员2001年签署的协定，对粮食援助和技术合作援助以外的援助是挂钩还是脱钩给出了明确的定义：挂钩的援助，即援助商品从捐赠国或少部分国家购买；部分脱钩的援助，即援助商品从捐赠国或所有发展中国家购买；脱钩的援助，即援助商品的购买面向所有的国家(Clay，2006)。
⑤详见《WTO新一轮农业谈判框架协议解读》，中国农业出版社，2005年，第189～192页。