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一、问题的提出
马歇尔认为：“知识是生产中最有力的发动机。”对农业生产而言，科学技术可以改造传统农业的经营方式而大幅度提高土地生产力，知识和信息告诉经营者应该将资本投放到什么领域及如何在生产经营中安排劳动者以提高资本的利用率和劳动生产率。但人们在研究技术、知识和信息对经济贡献时，往往忽略了技术、知识和信息必须由生产中的能动要素——人来掌握，才有可能发挥其作用。
我国政府提出在今后20年内国内总产值在2000年的基础上再翻两番，与20年前的翻两番相比，当时依托生产关系调整释放出的巨大生产力和面对短缺产品市场，而进入21世纪，我国经济发展所面临的外部环境发生了巨大的变化，为应对变化，已达成共识的基本思路是：经济发展主要靠知识、信息和技术等新要素，而这些要素又必须由人来掌握和运用，知识等要素不会自动地被人掌握，要经过学习的过程，而教育就是一种普通而重要的传授知识的方式。
为此，我国要在20年内实现GDP翻两番必须依赖两点：一是宏观经济体制在已基本确立社会主义市场经济制度的基础上继续深化和完善，二是通过加速发展教育事业，尤其是农村教育，提升我国劳动者的整体素质，发挥我国丰富的人力资本要素潜力。
二、我国农业基础教育的性质
教育是人类积累知识的方式之一，借助它人们可获得新知识。教育一般采取在教师与学生之间进行双向交流知识的模式，由教育部门根据不同知识之间的有机联系，委托不同层次和专业的教师，在集中的时间内，向学生传授不同专业知识的过程。农业教育包括农业劳动力从接受学前教育开始经过九年义务教育，高中或职业高中、中等专业教育、高等教育，直到不同形式在职培训的全过程。
教育事业已逐渐形成一个产业，按现代产业划分标准，它归属于第三产业。为了更好地配置有限的教育资源，要在教育产业运作中对其进行必要的投入产出核算。舒尔茨认为，教育是劳动者为了获得未来的预期收入和满意的生活所进行的投资，这彻底改变了传统的教育消费观。作为产业，存在着大量劳动者为未来预期愿意投资教育的需求，同时存在着大量提供教育服务的组织，需求者与供给者通过教育市场达成价格均衡，根据此价格决定教育产业的供求量，以实现有限教育资源的高效率配置。
但是，教育又是一个特殊产业，具有基础产业的性质，主要表现在：
（一）投资周期长。俗话说：“百年树人”，一个简单劳动力要具备独立劳动能力至少需要18年时间，按现代社会要求，要成为一名具备基本知识素养和掌握进一步学习能力的劳动力，在9年基础教育的基础上，至少还需要3年的专业培训。事实上，我们培养一个普通中专生大约需要12年，但受就业影响，他会选择继续接受教育，这也导致了我国高等教育、研究生教育需求持续旺盛。
（二）教育的公益性特征。教育产业是一切现代产业的基础，因为其产品是现代社会发展立足的人力要素，教育产业与其他产业之间存在着密切的关系。由于个人所学的知识，只有与具体生产过程相结合，才能产生效益，因此，出现人力要素在教育领域投入，在科研、生产等领域创造财富的景况，这是教育产业对其他产业产生的正外部效应之一；如微软公司通过提供一种高效率配置人力资本的机制，将社会上最优秀、接受过系统教育的人才集中使用，创造了知识经济的神话。在这一过程中，教育部门支配教育资源，帮助个人吸收和积累知识；获得知识的个人进入科技领域再创造知识、进入生产领域应用知识将其转化为现实的生产力。
教育对社会产生的另一个正外部效应是：通过教育部门培养的人才，并非全部直接进入财富的创造部门，即有一部分受过专门训练的人才并不直接创造价值。其中，如哲学家、诗人等为社会提供思想、诗歌等精神产品；还有一部分人又成为新的教育工作者维持教育系统的持续运转，相对而言，这部分人才与进入实业界者相比，其直接创造的财富是无法比拟的。
教育对社会产生的第三个正外部效应是：教育承担着传承民族传统文化、提升民族整体素养的重任，从这个角度看，教育更突出其社会效益。
因此，教育对经济做出了很大贡献，但这些效益并不在教育领域内表现出来，通过教育积累的知识，要在科技领域、生产领域进一步综合利用才能转化成现实的效益。
综上所述，教育作为一个产业，应该按照产业的规则运作，将教育推向市场通过市场配置教育资源，引入竞争机制，迫使学校根据市场需求调整资源配置，提高教学质量、改进教学内容和方法等，要对教学资源的配置进行成本核算，提高资源配置效率，但不能完全以盈利为目的。关于这一点，我国教育基本法有明确规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。考虑到教育产业的基础产业特点，笔者认为，我国政府应承担起教育投入的主体，将教育产业，尤其是农村教育列入基础设施，而且是非常重要的无形基础设施的投资框架中，在我国财政资金有限的情况下，逐步增加向教育的投资力度，形成政府投资为主，引导家庭、社会、企业等多方筹资作为补充的投资结构。
政府承担教育投资主体并非按传统模式包办一切平均分配有限的教育经费，而要根据具体情况区别对待。其中，对东部发达地区教育、城市教育、高等教育、职业教育等，条件成熟者，可以先进行市场化运作，产业化经营，通过向社会提供有偿教育服务，获得自己发展所需要的资本，政府主要对他们提供政策，鼓励其大胆创新，在经费上可逐渐减少，直至完全脱钩；而在西部地区教育、九年义务教育尤其是农村的义务教育，政府应该承担主要的投资主体，甚至提供全部投资，使财政资金流向最需要扶持的项目。
三、我国农业教育发展存在的问题及原因分析
本文从现代农业经营对教育的基本要求出发，认为凡是完成了义务教育，就初步具备了成为现代农业劳动力的基本素质要求，但是，要想在知识经济的背景下立足并有所发展，必须在义务教育的基础上完成高中阶段的教育，才具备成为现代农业劳动力的基本素质要求。所谓基本素质要求，就是指具备了学习专业知识、接受专业培训的基本能力，即再学习、提高的能力。因此，本文分析我国农业教育现状及问题就主要定位在农业的基础教育领域。
本文利用中华人民共和国第五次人口普查资料，从文盲、小学、初中、高中四个层次，按城镇、农村及东部、中部和西部三大区域两个标示进行统计分析，分别计算了相关指标，在此基础上展开分析。在分析中东、中、西部地区的划分没有按现在通用的西部大开发划定的区域，而是严格按照国家统计局的划分标准，经过分析计算总结出我国基础教育的现状和存在的问题：
（一）从总体上分析，与改革之初的1978年相比，尽管初中、高中的在校生人数有所增加，但每万人拥有的学校数、在校学生数等指标，在小学、初中、高中三个层次都有不同程度的萎缩，前景令人担忧，见表1。
表1不同年份基础教育相关指标比较表
年份
1978年 2000年
指标
小学学校总数（所）949329 553622
万人拥有小学学校数（所） 9.94.4
在校小学学生数（万人）14624 13013.3
万人拥有在校小学学生数（人） 1519.2 1028.0
初中学校数（所） 113130 62704
万人拥有初中学校数（所） 1.20.5
在校初中学生数（万人）4995.2 6167.7
万人拥有在校初中学生数519487.2
高中学校数（所） 49215 14564
万人拥有高中学校数（所） 0.50.12
在校高中学生数（万人）1153.1 1201.3
万人拥有高中学生数（人） 16194.9
目前，作为基础教育的小学、初中和高中，根本无法适应高等教育日益扩大招生规模的需要。据统计，我国2000年在校大中专学生规模为556.1万人，中等专业学校在校学生为489.5万人，技工学校在校生为140.1万人，三项合计为1185.7万人。若以这三项专业技术教育的在校生人数为基础，可得出：专业技术教育∶高中∶初中∶小学＝1∶1.01∶5.2∶11。这一比例关系一方面说明我国专业技术教育的发展给接受教育者提供了更多接受专业技术学习的机会，另一方面也说明，专业技术教育的选择余地将大大降低，不利于人才选拔。长此以往，将使我国专业技术教育成为无源之水，导致近年来持续扩大招生规模的高等教育面临大量教学资源闲置的风险。
（二）从城乡教育结构分析，按分区域、城乡计算的各项指标，在总规模一定的前提下，东、中、西部地区之间、城镇和农村之间存在着较明显的差异，教育层次越高、差距越大。
1、2000年，我国城乡共有文盲8507万人，文盲率为6.7％；其中，城镇有1842万人，文盲率为4.02％，农村有6665万人，文盲率为8.25％，是城镇的两倍；按区域分析也存在类似的问题，东部城镇最低，为3.91％，而西部农村地区则高达11.77％。
我国经过50多年的社会主义建设，仍存在相当数量的文盲，说明我国教育系统，尤其是农村基础教育仍存在很多问题，而从目前基本消费品市场饱和的情况下，更应该将教育放在优先发展的位置上考虑，否则，未来20年的两番和全面小康社会的建设，靠拥有6665万文盲人口的农民是无法实现的。
我国目前的贫困人口主要集中在西部农村，而其文盲率竟高达11.77％，这就也为未来扶贫和西部大开发工作提出了亟待解决的问题——扶贫的重点是什么？西部大开发，最先要解决的什么问题？
2、2000年小学教育无论从万人拥有的学校数还是万人拥有的在校学生数，按城乡和地区分布看，整体是农村的指标高、城镇的指标低，这也说明各地相对都比较重视小学教育，差距不大。但初中阶段是个转折点，从万人拥有的在校学生数看，城镇指标明显高于农村，全国平均城镇该指标为597.5人，而农村只有424.6人，差距明显。其中，西部城镇该指标最高，达682.4人，而西部农村该指标最低，为318.2人，差距近一倍。从以上指标可以看出，农村孩子到了初中阶段，由于种种原因辍学，使得差距拉大。
到高中阶段，差距就更加明显。其中每万城镇人口拥有的高中学校数为0.26所，而每万农村人口拥有的学校数则只有0.03所，高中有向城镇集中的趋势。从教育学的观点，这样可以保证教学质量，提高高考的升学率，但是对农村学生，进入高中阶段后，所有费用由自己承担，要集中到城镇就学，无形中又增加了其他辅助费用。因此，在高中阶段，许多优秀的人才就因为缺乏必要的物质支持而失去再学习的机会。
每万城镇人口拥有的在校高中生人数为227.61，而每万农村人口拥有的在校高中生人数只有19.55，只及前者的8.5％。值得注意的是这一指标的最高和最低值都在西部地区，西部每万城镇人口拥有的在校高中生人数为249.86，而每万农村人口拥有的在校高中生人数只有9.18，相当于前者的3.7％，说明西部人在恶劣的自然条件和落后的经济环境中，将希望寄托到孩子的未来，愿意为教育投资，只是西部农村地区经济发展过于滞后，农民实在无力支付孩子的教育费用。此时，政府对教育的投入就显得非常迫切。
（三）从教育经费分析，2000年各地教育经费存在着一定的差距，东部万人拥有教育经费为348万元，西部地区只有193.9万元，在东部基本上已经形成了以国家财政性教育经费为主，包括社会团体和个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学费和杂费。及其他教育经费在内结构较为合理的经费体系，而中西部地区，教育经费主要还是依赖国家财政，其他途径比例很小，如万人拥有社会团体和个人办学经费西部只有1.8万元，只相当于东部8.8万元的20％，其他方面也存在着明显的差距。因此，中西部地区要想改变这一状况，必须广开财路，当然，受中西部地区经济发展水平的限制，近期大幅度提高其他途径的经费也不现实，国家还应加大财政转移支付力度，积极支持中西部，尤其是西部地区教育事业的发展，彻底改变西部教育落后的局面。
总之，目前我国基础教育发展现状，非常不利于现代农业劳动力的选择和培养，农业要实现持续发展，需要从全社会招聘劳动力，但是更多的还是立足于本土化，相当部分的劳动力只能来自农村。当然，生产单位从开发人力资本的角度，应该承担员工的部分教育经费，但是生产者负责的只能是员工在发展过程中由于知识更新而不断补充的部分，而非基础教育投资，后者作为一种外部性很强的产业，政府财政要承担主要的责任。从表2可以看出，国家财政性教育经费占教育总经费的68.2％，也充分地说明了这一点。
表22000年我国东、中、西部各地区教育经费情况 单位：万元
地区 教育国家财政性 预算内
社会团体和
社会捐资和
学费和杂费 其它教育经费
总经费
教育经费
教育经费 个人办学经费 集资办学经费
东部地区 18661561 12460473 10007835
471044734162.2 2522052
2473829.8
其中万人拥有经费 348.0 232.4 186.6 8.8
13.7 47.046.1
中部地区 9270507
6179279
4718542
107096.6 382737.5 1576094 1025300
其中万人拥有经费 211.0 140.6 107.4 2.4
8.7 35.923.3
西部地区 5558348
4232004
343122150816.5 141794.5 537961.7595771.6
其中万人拥有经费 193.9 147.6 119.7 1.8
4.9 18.820.8
四、对策和建议
首先，要重新界定农业基础教育的投资主体。从以上分析发现国家财政性教育经费占教育总经费的比重达68.2％。但这包含了国家投资高等教育、城镇教育的投资，事实上，国家在农村基础教育方面的投资比例是很小的，而农村基础教育，基本上是靠农民自己承担的，这从农村税费改革中暴露出的问题可以看出其中的端倪。
2001年新出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，强调“将农村中小学教师工资的管理上收到县”。决定非常明确地提出，由各县财政根据财力水平统筹安排，财力不足者可通过调整财政支出结构，优先保证农村义务教育经费，实在困难可以通过省财政和中央财政转移支付解决。
思路很明确，关键是如何将本决定与“教育法”、“义务教育法”、“义务教育法实施细则”结合起来，形成具有法律约束效应的制度，保证教育经费足额用于教育。如果缺乏硬约束，各级领导有新的投资思路时，为了眼前利益和个人政绩决定投资而缺乏资金时，最容易受到冲击的就是教育经费。
其次，要根据实际情况调整有限教育资源的配置，从教育形式上，除了坚持全日制教学外，有条件的地方可以发展农民夜校，或利用农闲时集中授课的业余初中、高中，尽量降低办学成本，满足农村青年对知识的需要；农业企业可以与学校合作开办职业高中，针对企业生产经营特点，将教学内容分为理论教学和实际操练，理论教学安排在学校进行，实际操练则在企业内进行，以提升企业现有人力资本的文化素质；从教学内容上也要进行相应的调整，充实一些实用性强、符合知识经济发展要求的内容等等。
最后，要对现有的基础教育组织进行创新，为了强化对农村义务教育的管理，可以尝试着由村长兼任农村小学或初中的校长，将当地人力资源培养纳入村长的日常工作中，以提升农村教育在农村的地位；另外配套其他政策，吸引城镇毕业的大学生来农村短期任教，可以是志愿形式也可以短期工作，户口和关系保留在城镇，这样既可以缓解农村学校师资短缺问题，又可以解决大学生就业问题。