泛长三角区域合作机制之探讨，本文主要内容关键词为：区域合作论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年初，胡锦涛总书记在视察安徽时第一次明确提出了“泛长三角”和“泛长三角区域发展分工与合作”问题；随后，国务院常务会议审议并原则通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，并于9月7日颁行；7月底由苏浙沪相关方面主办的首届泛长三角区域合作与发展论坛在上海举办。来自各方面的信息表明：“泛长三角”正在成为长三角地区经济外延扩张、沪苏浙三地及周围省份部分地区业已存在的紧密的经济联系与合作而形成的跨行政区划的经济区域概念。
“泛长三角”区域合作的顺利开展需要区域合作机制作为基础和保障，区域合作机制对泛长三角区域合作的协调和健康发展具有十分重要的作用。因此，必须尽快扫清障碍，完善机制，建立起一套科学、稳定、可行的“泛长三角”区域合作机制。
一、泛长三角合作发展的缘起
二十一世纪的今天，经济一体化迅猛发展，人才流动、资金流动、技术流动和商品流动日益加快，单一地理区域的孤立发展已经不能适应社会发展的要求，迫切要求一套具有较强联系性和协调性的地域间协调发展体系。区域合作机制遂应运而生，并在地区间合作发展中起到了关键性的作用。
区域合作是指以行政区划为主要划分标准的区域之间或区域内部不同地区之间的主体，包括政府、团体、自然人等，依据一定的目标、原则和制度，将不同的系统要素在地区之间进行重新配置、整合与优化，形成规模更大、结构更佳的组织体系，以便获取最大的经济效益、社会效益和生态效益的个体和集体相互协作的行为。“机制是指原因通向结果的历程，是指刺激达到反应的具体结构关系。”①综合得出，区域合作机制是指在一定地理区域范围内，为了实现区域内各成员单一和整体的利益协调、快速发展以及预定目标的实现，避免成员间一定程度上的矛盾和冲突，结合该区域综合发展状况，以多层次、多渠道、多领域作为运行指导思想，所创制的各种区域成员间协调、交流、发展的组织合作原则、规则和具体运作程序的总称。它主要包括：主体机制、目标机制、运行机制、制度保障机制等内容，具有主体平等、职能多样、方式竞合、态势稳定、结果多赢等特点。科学的区域合作机制对泛长三角合作发展具有关键作用。
(一)提供合作中介
泛长三角区域合作，在已经具备各成员合作意愿和合作方式的前提下，其实现还需要合作中介即一些固定组织机构和场所的存在，用以保证合作事务有序、高效、及时的处理，提高合作的效率性，加快合作目标的实现。合作中介的出现是建立在一套内容具体、详备、适合本土且操作性强的区域合作机制基础上。没有具体可行的区域合作机制，泛长三角合作的中介组织就无法稳定形成。在合作机制中，明确处理合作事务的固定组织机构以及以会议为主的场所设立、运行的原则、规则和程序，为泛长三角区域合作搭建起完备的合作中介场所，使泛长三角区域合作运作良好、发展有序。
(二)确定合作领域
泛长三角区域合作是以经济合作为核心的全方位、多层次、宽领域的地区间合作，其合作的具体领域和项目涉及广泛。为了预防合作的无序和混乱性，保证合作在不同领域内协调、稳步发展，需要由区域合作机制就具体合作领域的界定、项目明确、优先级区分、关系确定等问题进行必要的规定，保证泛长三角区域内各成员在资源、人才、科技、工业、贸易、金融、信息、交通等各领域的合作有序、协调发展，明确各领域发展的关联性，建立各领域的优先分级机制，使各领域发展的合力在泛长三角区域合作中发挥出最佳成效。
(三)协调成员矛盾
泛长三角区域内各合作成员情况差异程度各异，合作中不可避免地会出现矛盾与摩擦，矛盾冲突的产生和解决在某种程度上还会促进增强合作的紧密，因而有关矛盾协调和调和的具体机制的建立在区域合作中具有特殊重要的地位。泛长三角区域合作机制中的矛盾解决机制，包括矛盾的认定、提出、受理、处理、执行等方面内容，为合作成员矛盾的解决提供了具体、确定的原则、规则和程序，保证成员矛盾的协调处理。
(四)保证运行稳定
无论从概念还是制度运行上说，泛长三角区域合作都给出了一个崭新的视野空间。发展泛长三角区域合作这一新事业，首先必须对其含义、目标、运行方式等问题进行统一、确定的界定。区域合作机制的建立，从各方面对泛长三角区域合作作出了具体明确的规范。各主体对具体合作事务的操作和运行在确定的框架设计内完成，足以保证泛长三角区域合作运行稳定，尽量避免不确定因素，使合作在具体计划的实现过程中稳步向最终目标靠近。
二、构建泛长三角区域合作机制的制约因素
合作机制为区域合作提供了组织和制度保证，它的创建和发展离不开区域合作程度的提高。同时，地区经济、文化、交通等诸因素将影响区域合作机制的构建。泛长三角区域存在于中国境内，其未来发展迫切需要构建符合该区域特点和发展要求的合作机制。
建泛长三角区域合作机制有着深厚的经济、人文等方面的背景，必须从实际出发，把握合作互补的现实基础和有利因素，如经济一体化加速，且经济互补性增强；逐渐形成良好的区际协调机制；鲜明的地缘文化，密切的历史联系；交通更为便利。但是，我们也要看到制约泛长三角合作的诸多因素。
(一)经济体制改革进程的差距明显，导致产业结构雷同
“区域经济一体化的基础是经济运行机制的协调。”②不同的经济运行机制及其功能发挥程度都会影响合作的顺利进行，并影响区域合作机制的构建。生产要素无法顺畅流通，区域合作面临各地市场运行机制不兼容的阻力。目前，在泛长三角区域内，上海、浙江和江苏经过二十多年的改革开放，已成为中国内地经济最发达的地区之一，其经济迅速发展得益于在全国率先进行体制改革，特别是经济体制改革，建立了市场经济的基本框架。但是，安徽等周边省份的市场经济体系的构成要素还不成熟，各专业市场还处于地方市场阶段，内部运行机制还不尽完善，政府对经济的干预力度过大。经济体制改革进程的不协调将导致各省市在合作中出现摩擦和碰撞，而且完全不排除基于利益考虑的经济体制摩擦可能使泛长三角合作机制的构建变得十分困难③。
经济体制改革进程的差距，导致泛长三角产业结构雷同明显。仅从长三角地区的产业结构趋同现象看，上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。④城市之间的产业趋同问题更是如此，除上海外，长江三角洲地区各城市三大产业结构相似，均是第二产业占主导地位，第三产业居中，各城市的特点不鲜明。在地方产业体系构建上，各地普遍存在着“大而全”、“小而全”的布局倾向，如纺织行业都要搞“纺、织、染、销”一条龙，结果在同构竞争的道路上愈走愈远。产业结构趋同使得各地区不能发挥自己的比较优势，同时也使得投资和生产分散，降低了地区的整体经济效益。更为严重的是，导致地区间不规范竞争，如在招商引资方面，为吸引更多投资，各地方政府不但竞相压低地价，而且纷纷突破了国家的税收优惠政策。这些不规范竞争手段中受益的仅仅是外资，受损的却是长江三角洲的整体利益。
(二)政治上行政壁垒问题突出
由于实行行政区划管理的体制架构，于是政绩考核和地方利益驱动使得各级政府在政策价值取向上逃脱不了利益本地化趋向。“每个区域分别追求利益最大化的结果却是两不得利(甚至两败俱伤)，本位理性可以导致整体非理性。”⑤
目前，行政区分割的体制性根源并没有消除，泛长江三角洲地区所呈现的区域不稳定性、行政不对称性、目标不确定性以及区域合作层次还不高的根本原因在于制度与体制。泛长江三角洲行政隶属关系较复杂，受行政区划体制的束缚，区际经济传递的规模与范围十分有限，普遍存在着“市属”观念强、“市域”观念弱的问题。
错综复杂的行政屏障和利益冲突，将直接导致：(1)长江三角洲地区的“碎片化”。只要遇到利益碰撞时，合作一中心模式与多中心模式的冲突显得特别引人关注。⑥(2)各自为政，缺乏整体协调。各方极少把眼光扩展到市属以外的地方，大多舍不得放弃自身的既得利益。导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因缺乏协调而进展缓慢，又严重干扰和制约了区域内企业的市场运作，形成所谓的条条经济和块块经济，影响到区域现代化的进程。(3)行为扭曲，导致无序竞争。为了各自的经济利益，各省市之间乃至同一省市的区县之间在对外开放中大都表现出强烈的“独立意识”，特别是外贸出口低价竞销，招商引资相互比拼政策优惠。
(三)各城市合作还停留在较低水平
虽然长三角各城市之间的合作已有较长的历史，但也应该清醒地看到，目前长江三角洲都市圈的合作还停留在较低水平。主要表现在：(1)合作主体与内容方式过于单一。目前，在长三角都市圈推动合作的均是各地的地方政府，他们容易忽视企业、资本和民间组织在区域一体化中的作用。各城市的合作也主要集中于经济或与经济发展密切相关的方面，从而导致区域合作的内容方式难以拓展。(2)从各城市合作的动机来看，在很大程度上还是从发展各自的地方经济的要求出发。对于一个地方政府来说，GDP是衡量政府政绩的主要标准，当他们面对项目竞争与分配时，区域合作机制可能遭受到最严峻的考验。从历届区域合作会议议题来看，基本上没有对土地利用、税收优惠等尖锐性问题进行详细探讨。(3)合作机制主要是以非常设的会议形式出现，没有一定的组织和资金支持，缺乏权威性。以“长江三角洲城市经济协调会”为例，参加会议的代表一般就区域经济合作发表一些看法，基本上是交流、联谊的性质；其常设机构联络处，实际上工作人员大都为兼职的，日常工作不过是收集一些信息。另外，协调会没有决策权，其决议对各成员政府并无法律约束力。
我们必须认识到，问题和障碍是客观存在的，短时间内完全克服是不现实的。但是，随着泛长三角区域合作机制的建立和逐步实施，该区域合作力度将不断加大。构建合作机制是冲出困境的客观要求，是顺利实现地区合作的必要条件，也是各方共同发展的动力和保证。
三、构建泛长三角区域合作机制的必由之路
合作机制是对所有成员行为约束和规范。但是，如何使这些原则、规则、规范、决策程序和体制固定化、制度化，确保稳定性、连续性和有效性，就需要把合作机制构建中已形成的共识和成果用法律的形式确定下来。泛长三角区域各成员应抓住机遇，不失时机地召开特别会议，协商制定区域内合作的法律基础，即加快制定《泛长三角区域合作宣言》，以指导和规范本区域合作。
泛长三角区域合作机制是在泛长三角区域内进行的一系列原则、规则、规范、决策程序以及组织机构的总称，合作机制的各项规定必须通过《泛长三角区域合作宣言》来确定。具体而言，宣言内容包括：
(一)泛长三角区域合作的宗旨与原则
泛长三角区域合作机制的宗旨是：在已达成的各项成果基础上，解决各项问题，实现地区全面发展。泛长三角区域合作机制的核心价值观包括：互惠互利，共同发展，维护地区稳定与发展。
(二)泛长三角区域合作的基本规则与规范
《泛长三角区域合作宣言》要规定各成员的权利和义务，从而确保各项目标的实现。需要指出的是，这种权利与义务具有鲜明的平等性和对等性。各成员享受的权利包括平等参与权、知情权、享受合作成果权；各成员履行的义务包括互助互利、消除行政壁垒、避免不正当竞争。
(三)泛长三角区域合作的决策程序
决策程序是指作出最后决定之前进行的一切活动，决策程序需要一定决策制度。泛长三角区域合作机制在决策制度上应按照协商一致的原则进行决策。协商一致的一般实践是：“对所议事项的决议草案，如在基本点上没有正式反对意见出现，即不需要实际投票而应认为协商一致通过”。⑦按照协商一致的原则，该机制内的任何一项决定，都必须得到全体成员的同意，而不是以少数服从多数的方式将一些决定强加于人。这一原则虽然增加了该机制作出决议的难度，但减轻了执行决议的难度。
(四)泛长三角区域合作的组织机构
组织机构是合作机制的外在组织形式，是有关原则、规则和运作方式的外化形态。
1.设立中央专门机构。发展泛长三角区域合作、构建合作机制在整个国家和地区发展中具有重大的现实价值。我国作为单一制国家结构形式的国家，中央的统一协调作用必然在该合作机制中发挥显著作用。借鉴中国境内其他区域合作组织发展的经验，国务院应当就泛长三角区域合作设立专门的委员会或其他类似机构，发挥中央所特有的作用。专门机构应主要解决区域发展与国家全局发展、成员之间发展的不协调性，发挥手段的灵活性、稳定性、权威性，避免区域发展的无政府状态；避免区域发展与特定成员实际发展状况的冲突；避免区域合作与中央政策规划相矛盾。同时，中央专门机构在行使职权的过程中，要注意区域发展的自主协商，防止政府权力对泛长三角区域合作的过度干预。
2.召开泛长三角区域合作联席会议。泛长三角区域合作的发展不能脱离成员间充分了解和协商，合作要求通过相关机制为其提供必要的中介。借鉴国内外区域合作组织的先进经验，泛长三角区域合作需要建立起系统的联席会议机制。泛长三角区域合作联席会议体系，应分为五个层次。第一层次为地区行政长官会议，每年至少召开一次；第二层次为部门首长会议，每年至少召开一次；第三层次为常设代表委员会，主要负责处理合作的日常事务；第四层次为各专门委员会和工作组，负责具体领域的工作；第五层次为执行委员会，主要负责具体合作事项的运行状况调查、监督和执行。在该联席会议机制中，首先常设代表委员会制定合作项目计划，由部门首长会议讨论从中挑选后报行政长官会议确定，最后报各省(市)人大以及港澳立法会通过以进入实施阶段。各专门委员会和工作组主要对由常设委员会提出的专业性问题和具体项目负责评价和可行性分析。执行委员会主要行使监督职责，对不承担规定义务的成员通过特定方式使其尽快履行。
四、结语
在充满机会和竞争、追求整合和共赢的时代，合作机制的构建将使泛长三角区域合作这一宏大构想缔造出新世纪的辉煌。合作机制的构建，不仅对泛长三角地区整体实力的提高有着重要的现实意义，同时也将有力推动中国在新时期、新阶段的综合发展。
注释：
①吴伟士(美)：《动力心理学》，转引自：《2003年北大西方心理学史简编串讲知识点》，北京自考热线http://www.bjzikao.com.
②③李继东等：《21世纪中国地缘经济战略——华南经济圈研究》，中国经济出版社2001年版，第65页，第92页。
④焦新望、刘奇烘：《三大都市圈竞争力分析》，经济日报，2002-8-6.
⑤黄乃文：《珠澳经济关系的博弈分析》，广州日报，2002-5-23.
⑥臧乃康：《多中心理论与长三角区域公共治理合作机制》，中国行政管理，2006(5)，第84页。
⑦宋定国：《新编政治学》，中国人民公安大学出版社1990年版，第310页。