土地“新政”导向下农村建设用地整理之法治考量，本文主要内容关键词为：新政论文,法治论文,建设用地论文,导向论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地“新政”导向下农村建设用地整理的范畴及异化
实施土地开发整理，是确保耕地占补平衡、促进节约集约用地、统筹城乡经济社会发展的重大举措；它既是加快新农村建设的基础工程，也是适应工业化、城市化发展而缓解建设用地供需矛盾的抉择良方。土地开发整理涉及诸方面的利益关系调整，法律政策性极强，无论政府还是农民集体，以及其他社会组织和个人，都极为关切。土地整理将直接导致土地产权性质、归属及客体（地块）的调整，由此带来各种利益关系的矛盾冲突。因而，土地开发整理不能依赖行政强制措施，要在法治理念下依靠制度完善和机制创新，协调处理各种利益关系。农村建设用地整理是新农村建设和统筹城乡发展背景下土地开发整理的重要范畴，是指依据土地利用总体规划，通过对未充分合理利用或者废弃闲置的农村建设用地进行科学的盘整治理，并将整理新增的耕地面积，等量置换到城镇建设区域使用，以实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，促进土地资源的充分、合理、有效、有序的开发利用。它是盘活农村存量建设用地、节约集约用地的重要途径，对于开创土地开发整理工作新局面，实现有效保护耕地，促使城乡用地布局合理，保障城乡经济社会持续、协调发展有着积极意义。
土地“新政”导向下的现阶段农村建设用地整理，无现成路径或既定模式可循，应基于谨慎的实践探索，通过创新法律实施机制，予以积极引导、正确调整及有效规制。其作为一项系统工程与重大改革举措，各地可结合工业化、城市化进程及新农村建设步骤，因地制宜、持续有效、规范有序地推进，探索适于区域发展特点的农村建设用地整理模式，杜绝“一刀切”、“一阵风”，要防止借“土地整理”、“村庄整治”之名大搞村庄撤并运动，反将初衷良好的土地“新政”演变成肆意剥夺农民的“圈地运动”。应认真研究合理引导扶持农村建设用地整理的政策措施，如：先行下拨启动周转用地指标；全额留用挂钩指标的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费；征地留用地的特殊保障；建造农民公寓楼及配套设施免缴耕地占用税及相关规费；新增用地指标的一定比例用于经营性用地出让，以保证投资者的一定收益回报；等等。尽管各地各有积极举措，不同程度地促进了农村建设用地整理的有效开展。但与此同时，不少地区违规滥用城乡建设用地增减挂钩政策的灵活性大搞撤村拆迁圈地、滥施土地强权并让农民集中居住上楼，使其交出其安身立命的宅基地，剥夺农民土地权利，压缩农民的生存发展空间。一场规模之大、范围之广、运作之快，被中央农村工作领导小组副组长陈锡文称为“古今中外、史无前例”的村庄撤并圈地运动，正如火如荼地蔓延于全国大多数省市。[1]相较既往严格的土地保护制度及沉寂式微的新农村建设活动，这绝对超乎寻常！其显现的种种失范乱象，特别是农民土地权益正面临被“掠夺”甚至于“浩劫”的危迫局面，应有足够的警觉并予以必要的法律规制。
二、现阶段农村建设用地整理之法律风险及实施障碍
始于2006年部分省市①试点近年增扩至24个省市实行城乡建设用地增减挂钩机制的农村建设用地整理政策，对依赖土地财政、苦于囤地受限的地方政府而言，提供了新的圈地动力，被当做突破供地瓶颈的良机。各地普遍表现出超前的积极主动性，全力推进农村土地重整。[2]一项土地“新政”置于新农村建设和城乡统筹之国家大政方位的高度，若缺乏系统有效的联动配套措施，难免被地方政府视为发展新动向，甚至被曲解为提供了超常规灵活运作的空间。在有关立法规制调整不到位，特别是农民土地权益保护法律机制欠完善的情况下，应充分认识到农村建设用地开发整理的种种掣肘因素和法律风险及政策实施障碍，必须认真研究相应的法律对策及保障措施。
1.由于农村建设用地整理运作缺乏规范，土地权属及利益关系问题协调处理依据不足
农民承包地与宅基地较分散，土地整理势必打破现有的用地边界，大规模的土地整理还可能涉及村组间的资源整合，譬如山东诸城、河北等地推行“撤村改社区”、浙江嘉兴推行“以农村宅基地置换城镇房产”，以及珠三角东莞、中山等地推出“撤组并村”之改革举措，导致土地权属主体变更且可能牵涉集体资产的行政划转或平调问题。那些有关“村庄撤并”等的土地整治，更要充分尊重农民意愿，须由集体经济组织和农产自主决定，应谨慎把握其合法性及程序的正当性。另外，在现行家庭承包责任制下土地承包经营权长期不变，涉及农用地调整特别是农地非农化尤要严格依法进行；宅基地事实上已属于农民观念中的永久“私有”财产，是其生长于斯安身立命的依托。土地开发整理的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后的土地分配与确权等，均要有明确的法律依据及保障机制，以便土地整治“师出有门”且正当——防止其危及农民生存发展而演化成剥夺农民利益的“土地强权”。我国迄今尚未有土地整理的专门立法，更无系统且操作性强的规范措施，在一定程度上制约了土地整理的规范有效开展。
2.历史遗留的土地权属及利益关系问题复杂，土地“新政”可能诱致纷争不止
土地制度几经变迁，造成现实部分农村土地所有权及用地性质不明确，登记使用者与实际使用者不一致，有些甚至根本未进行过产权登记。有些土地使用权证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，土地整治过程诱致土地权属关系问题变得更复杂。因牵涉到利益关系调整，有关各方对各自取得的权利义务理解不一致，导致纷争不断；加上不断攀升的土地增值收益，造成土地所有者或者使用者之间的矛盾冲突激化。集体土地当由村社集体组织经营管理，但转制社区集体所有权主体更加模糊，即表现为所有权主体多元化或主体缺位——如有的“村改居”后集体土地仍登记在原村委会名下，有的则登记在社区股份合作经济组织名下，还有的登记在冠以村社“农工商总公司”或“经济发展公司”等集体企业名下。土地所有权主体不明，土地使用产权未必明确，加上社会保障体系不尽完善，村（居）民仍将其拥有使用权的宅基地视为基本生活保障，村社经营性用地成为社区集体经济及公共福利的主要依托。一旦有关政策或改革举措对其土地权益保障不及，容易引发其采取偏激或极端的集体维权方式，甚至酝酿成群体性事件。
3.城乡规划控制区集体土地成为各利益主体逐利的“竞技场”，诱发大量的违法建设
在城市化进程中，各地违法（章）建筑似乎比比皆是、愈演愈烈，呈积重难返之势。其缘由在于：一是城乡二元结构体制对“违建”起诱导催化作用。从宏观层面看，国家土地规划二元化管理体制，政府对土地自发流转市场未及时规制，经济高速发展导致建设用地需求无限膨胀而配置不及，对政府官员政绩考核之GDP指标导向等，都促进了集体“违建”的“繁荣昌盛”。二是管理体制条块分割、各自为政导致“违建”难究。地方政府管理不善及对“违建”整治不力，是“违建”泛滥的直接原因。近30年城市化盲目扩张，导致城市发展不均衡、管理不规范引致“违建”的“死角”。三是发展转型时期的突出矛盾也引推违法建设增速。“违建”长期存在，且旧问题没有解决，又不断滋生新的“违建”，如此恶性循环，有着深刻的特定历史背景因素：生存压力、发展动力、“合理违规”、“法不责众”之社会心理等，更助长规划实施弱化。四是征地留用地政策未落实，导致村社集体“违章临建”难以避免。由于用地指标限制和办证费用高而使城市化转制社区集体未能正常办理发展留用地使用权证，一些村社只得利用可短期使用的“临时用地”，并以“临时建筑”方式办理报建手续，再将土地或厂房出租。若按严格规定，“临建”工程使用期一般不超过两年，期满后至多再延长一年就得自行拆除，否则就是“违法（章）建筑”，一旦政府再征收这些土地，其附属建筑物依法得不到合理补偿。就实际情况而言，目前村社集体组织存在大量超过批准使用期的土地和建筑物在逾期“非法”使用，有些部分不符合规划要求，根本就不办理任何手续而直接出租。[3]集体土地“违建”呈现出情况复杂、数量惊人；涉及的主体利益相互渗透交错，大多违法获利；边拆边建，是各大中城市的普遍现象。
4.旧城旧村改造利益关系交错复杂
随着城市化建设加快，旧城旧村（城中村）改造所带来的诸多问题日益凸现，给城市规划及建设发展、房地产市场带来巨大影响。然而，多年来旧村（城中村）改造无法顺利进行的重要缘由在于其拆迁补偿问题——除了房屋产权受限以外，其功能与城市房屋并无两样，但因适用远低于城市房屋补偿的标准，从而引致村（居）民的抵制。村（居）民诉求期望成为旧城旧村（城中村）征地补偿价位的重要制约因素；在城乡二元结构体制下，非等价性交换难以杜绝拆迁之社会矛盾——即便村（居）民内心渴望拆迁，其行为也惯于表现为抵制拆迁。所以，单靠赎买无法解决问题。在旧城旧村（城中村）改造的成败得失上，由于涉及主体较多，且“城中村”多属于集体土地，完全交由市场运作的难度大，其矛盾最突出的就是补偿安置问题。然而，相关立法非适于和谐拆迁。《土地管理法》规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地政府土地主管部门办理征地补偿登记。《土地管理法实施条例》规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请法院强制执行。实践中司法强拆虽不常见，但因村（居）民缺乏有效的公力救济手段，导致上访现象频繁。由于立法上无“公共利益”明确的界定程序及标准，以及《土地管理法》缺乏有效的拆迁程序设计，加重实际拆迁困难，势必影响到旧城旧村（城中村）改造的和谐推进。
5.城市化转制社区改造将集体土地转变为国有土地的依据不足，影响村（居）民生计保障
旧城旧村（城中村）改造的重要目的在于节约集约利用土地、合理调整城乡用地布局、改善村（居）民居住条件。然而，随着集体土地非农化，村民变为居民，若村社集体没有替代产业作为依托，村（居）民生计发展及社区福利就难有保障，改造就难以成功。因此，在旧城旧村（城中村）改造中，提倡节余部分留用地发展村社集体经济，主要根据村社特点发展特色优势产业或者物业经济，促使集体经济转型发展壮大，持续提高社区村（居）民福利保障水平。然而，有些地方乘“村改居”或城中村改造之机将农民集体土地划转为国有土地，不按征地政策标准给村（居）民应有的补偿；有的地方政府出台“村改居”转制文件规定所谓“农民集体土地转为国有土地”、“因城镇建设需要收回转制土地的使用权，按有关规定办理相应手续后给予合理补偿”。对照《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等有关集体土地立法规定，类似做法显然违背了“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的法律规定。其实，并无法律明文许可通过改变农民身份及集体组织性质就当然改变集体土地的性质。根据2010年中央一号文件“农村宅基地和村庄整治后节约的土地，仍属农民集体所有”之政策精神，村庄改造整治后的建设用地产权仍属农民集体，应由农民集体自主支配及享有收益。虽然某些地方也出台政策规定“收回转制土地使用权，给予合理补偿”，但语焉不详，补偿范围及标准不明确；现实中给予转制土地原所有权人农民集体补偿只限于地上建筑物或附着物，无需支付国家规定的征地补偿费——即如2004年深圳全面城市化“村改居”转制土地补偿额只相当于正常依法征地补偿标准的1/3左右。土地是农民集体的基础资产，城市化地区集体土地非农收益在集体经济中的地位越来越重要，为数不多的存量土地及厂房、商铺等成为集体主要收益来源。尽管转制社区集体仍可能保留部分非农建设用地的使用权，但其经营要严格按照城市土地管理政策执行及受到城市规划的制约，需要承担各种土地税费，增大投资成本，严重影响了集体收益。这无异于城市政府“平调”农民集体资产，剥夺农民的根本利益。[4]有的被征地农民转为城镇居民后，在教育、文化、卫生、社保等方面不能与城镇居民享有同等待遇。为切实保护村（居）民利益，维护社会社区的和谐稳定，应统筹妥善做好“村改居”转制工作。
三、创新农村建设用地整理良效运作的法律规制及保障机制
在土地“新政”导向下，当务之急是加强实践问题研究，探索农村建设用地整理的利益驱动与保障机制构建思路，优化农村建设用地整理的法律环境。法制改革创新总体思路在于：按照城乡统筹发展和建设新农村的要求，加强农村土地产权保护立法调研，完善土地整理操作规范；针对农村土地市场机制不健全的情况，加强农村土地市场服务体系建设，以保障农民土地财产权利，从而促进土地整治工作和谐开展、维护农村社会稳定和实现城乡统筹发展。
1.创设专门的法律规制，完善土地整理利益驱动和约束机制，保护土地权属者合法权益
首先，要认识到土地管理权不能替代土地所有权，村、组等土地所有权代表主体相互独立，不能随意用行政命令变更土地界限，调整土地所有权客体。一要尊重农民土地产权制度，尊重农民自主意愿，提高其对土地资源的期望值和预期收益，使之能积极主动参与土地整理、整治活动。确保农民集体完整的土地产权，包括使用权、占有权、收益权和处置权，使土地资源的保护利用价值得以盘活，防止打着“新政”旗号的“搭便车圈地”现象，肆意掠夺农民土地；更不能违背农民的自主意愿，强拆强建，让农民集中居住上楼。二要调整改善土地管理制度。我国目前对农村土地实行的是“国控、私用、集体管”的机制，且农村土地在集体成员中进行无差异的人均分配，土地田块零乱，经营分散，效率不高。因而加强土地整理，可加速土地资源合理流转，促进土地规模经营和集约经营，但要严格土地使用方向转化的审批制度，防止土地非农化超速流转失范失控。三要完善优化土地整理的政策激励约束机制，特别是农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的实施机制，严格执行《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》增减挂钩所必备的原则条件②。对于通过整理扩大用地面积，提高土地质量等级的要给予奖励；严禁违背农民意愿进行行政强制改造或拆建，对于滥占滥用增减挂钩土地、随意改变土地用途的要依法追究责任。
其次，积极探索农村土地整理制度的创新设计。严格执行耕地保护政策，落实国家土地管理的法律法规，提高土地执法效能，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查，改善政府对农村土地整理的监管。农村土地制度缺陷主要表现在缺乏明确的土地经营管理制度。土地是农村最基本的生产要素，政府运作土地惯于采取行政手段而非市场手段，多采取直接手段而少间接手段对农村土地整理进行经营管理，由此带来的后果是土地资源的严重浪费，未能有效配置资源。政府土地管理应在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应交给市场调节，从而实现对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作，建立专业化、规范化、属地化的土地统一登记管理法律制度；规范土地登记程序，农村土地登记机构应在地籍调查基础上，统一土地登记和各类土地证书；避免初始土地登记重复、遗漏、土地变更登记缺失等。
2.建立符合城乡统筹的土地流转规范制度，引导发挥集体建设用地流转和集聚效应，盘活集体土地使用权
从目前趋势看，珠三角、长三角等快速城市化地区再过几年就很可能无地可征，通过农村集体建设用地流转是补充城市建设用地需求的重要途径。但需要通过完善政策规范机制，对农村集体建设用地建立统一的规划和调控机制，防止农村土地的粗放占用，杜绝农村违法建设泛滥不止。尽管广东、湖北等省已出台农村集体建设用地流转管理办法，但迫切需要加快制定各地级市的实施细则。在规范土地流转行为的基础上，要积极引导农村集体建设用地的集聚，各地可通过土地置换等办法促进村镇区域土地的集约利用，但应加快制定相关的实施规范。各地在建设产业集聚园区时，应考虑尽量将周边农村零散的建设用地通过置换等方式集聚在一起，既减少征地工作，又有利于统筹平衡各级政府和村社集体之间的利益关系，相关的用地审批应制订专门的指导规范。鉴于农民利用集体土地进行违法建设和交易有着强烈的利益动机，政府若不正面及时做出引导，资源浪费将相当严重。统筹城乡发展应从协调城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的基点出发。对于经营性项目需要集体建设用地，依法可比照国有出让土地使用权创设集体出，让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权按同等效力进行转让、出租和抵押；对于农村公益性项目用地和农民宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。土地利用规划管理是土地政策有效实施的基础。[5]我国土地利用中的各类用地矛盾迫切需要通过加强土地利用规划管理来统筹协调，而土地政策只有与土地利用规划相衔接并保证规划得到有效实施才可。在逐步统一城乡建设用地市场、统一城乡土地登记、统一城乡财产税制的情况下，城乡土地由分割管理向统一管理转变，其关键在于协调完善城乡一体的土地利用规划管理体系，严格实行城乡上地用途的统一管制。[6]这也正是实施征地留用地政策、促进农村集体建设用地流转制度改革的重要目的。为此，必然要求将集体非农建设用地纳入城乡统一土地市场，调整存量建设用地并通过适度增加建设用地供应量，强化国家对城乡统一土地市场的调控。支持有条件的集体经济组织依法以集体所有的非农建设用地使用权入股、联营，与其他投资者共同兴办企业或开展物业经营，获得土地使用收益。支持集体经济基础薄弱的村社到城镇发展集体经济，从非农建设用地指标中，安排一部分作为发展村社集体经济的专用指标，给集体经济基础薄弱的村社一定的建设用地指标，并以最低价位在区位条件较好的城镇规划区内落实地块建设工商用房，以使其获取稳定的租金收入。
值得特别关注的是，虽然广东、湖北等省已颁行的《农村集体建设用地使用权流转管理办法》，体现了可流转之集体土地使用权与国有土地使用权“同地、同价、同权”的原则，但只是立法追求的良好愿望，其真正实现需要完善相应的操作规则，明确统一的入市条件。由于国有土地与集体土地流转收益的分配关系不同，开发利用存量国有土地往往是政府增加财政收入的重要来源；而农民集体是集体建设用地流转最大受益主体，允许集体建设用地入市造成由地方政府作为唯一的建设用地供给主体转变为存量建设用地“多头”供应的局面，从而导致政府与农民之间存在利益需求的矛盾冲突。一旦政府意识到集体建设用地流转过旺而形成对国有土地交易市场的冲击，就有可能采取某些影响公平竞争的不当措施——如：滥用土地征收权，借“公共利益”任意扩大征地范围，将农民集体本可自主流转的建设用地转为国有；或者改变土地利用规划和村镇（社区）建设规划，使集体土地同国有土地虽处于相同经济区位而用途不同，导致其价值差异性；或者变相限制集体建设用地使用权权能、交易主体（主要是受让主体）及可交易的范围——基于现行的法律规制，集体建设用地使用权同国有土地使用权，其运作空间的差别较大。凡此种种，都会影响征地留用地作为集体建设用地流转的顺畅，阻碍“建立城乡统一、开放、有序的土地市场”之立法创制初衷的实现。因此，需要合理规范协调集体建设用地与国有土地之两种流转形态及其关系，其改进措施在于：一是以土地利用规划和建设用地年度计划来统一协调城乡土地规划及计划利用，旨在对土地供应总量进行控制；二是遵循“法定图则”供应两类土地，即以法律规范形式明确土地开发的范围、用途、布局等要求，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”；三是加强流转土地用途管制的落实，统筹城乡土地利用分区管制；四是除了法律明确规定必须使用国有土地以外，对集体建设用地使用受让主体打破（所有制、区域）界线，任何组织和个人都可依法选择使用集体建设用地；五是通过土地储备制度确保在土地利用总体规划内的集体建设用地拥有一定存量，保留集体土地所有权的工业小区、私人园区用地，由农民集体组织依法进行基础配套建设，用于储备，即确保农民集体有持续不断的土地收益，也有利于政府调控土地市场。[7]
3.明晰农村土地产权关系及保护机制，重视解决土地整理中的矛盾纠纷
土地整治过程往往伴随着土地产权转移，也即通过土地产权变动实现资源配置合理化。只有产权关系明晰，才能提高主体的积极性，促使农村土地资源得到有效配置。当前，农村土地产权制度未能清晰界定各主体的权、责、利，未形成各利益主体之间的制约机制。法律规定村委会或农村集体经济组织均拥有集体土地的经营管理权和发包权，其中就隐含了权利（力）的冲突，农村集体组织的自治管理权与政府管理公权打架，农村集体组织的经营权与农户的承包经营权打架。土地整理规范首要解决的问题即明晰农村土地产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置，其往往改变土地现状、原权属界线、用地位置、土地质量和性质等，以保证农民经整理的耕地面积不减少、质量不降低；进一步加强整理土地的权属管理，将确权定界工作做实做细，充分尊重农民群众的意见，共同制定权属调整方案；需完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体规定，这样不仅可使土地整理之权属调整程序化、规范化，而且可从依法保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。根据城市化进程，明晰“城中村”土地产权关系，将其现有土地征为国有，留存部分给股份公司（或其他集体经济组织）作为经济发展用地或者村民住建用地，征地补偿费与土地使用权出让费相互抵消。由政府与股份公司签署征地协议和土地使用权出让协议，发放土地使用权证书。土地产权清晰、明确，土地所有权归国家所有，股份公司只有土地使用权，村民拥有地上建筑物的产权。基于土地管理法、物权法等立法确认，农民集体对农村土地依法享有完整的所有权，依物权平等的原则。2010年中央一号文件也强调：“农村宅基地和村庄整治后节约的土地，仍属农民集体所有。”这表明，政府可以新农村建设等理由改造整治村庄、腾退部分集体建设用地。但是，该用地产权仍归属于农民集体，仍应由农民集体支配及享有收益，政府不能借机吞噬农民土地权益。
4.因地制宜，兼顾各方利益保障，针对不同对象及情况采取不同的对策措施
农村建设用地整理可能分别涉及农村居民点、农村工矿废弃地、城市化社区“城中村”等，针对不同的整理对象及情况，就其土地权属性质采用不同的途径和方式，采取相应的土地整理对策机制或措施：
(1)在农村建设用地整理过程中，拆除村庄、农民住宅等建筑物，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。地方政府应按照公共服务均等化原则，集中力量提供必要的基础设施。
(2)成片土地整理涉及村界调整的，要进行村与村之间土地权属调整，但应以整理土地格局所涉及地块走向所决定的新村界作为裁决的出发点；若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。
(3)由于历史原因，相邻单位遗留下来的插花地也应当整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等量或等价对其土地所有权进行调整。不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的原则，等量通过各自相邻村依次进行土地所有权的调整。
(4)试行股份制及租赁模式进行土地调整。其一般适于经济发达的地区，农民已转入第二、三产业，且具有稳定的非农收入。按照农民自主意愿，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，组建土地股份制经营组织，统一经营土地，并持股权额参与土地收益分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，将整合的成片土地通过协议或招标方式租赁给耕种经营大户，租赁收益分配给农地承包权的出让者或用于社会保障事业。
(5)允许“城中村”村（居）民土地使用权进行流转并以此获得收益。在“城中村”改造中，村（居）民以土地使用权入股于开发公司，享有一定面积的住宅分配和年度分红的权利。政府征地也让村（居）民保留一定面积土地的使用权，让村（居）民获得土地改变用途后的部分增值收益。村（居）民与开发商共同协商土地开发及相关补偿，可以土地使用权入股进行开发，并享有公司收益分红权利。允许村（居）民具有此类土地在二级市场中进行权利（如股权形式）流转，这既能够符合政府要求，又能够满足村（居）民的基本需要。
5.创设解决我国城市化进程特有的“城中村”集体土地问题的途径和方式
洞悉我国城乡二元社会体制及土地集体所有制是形成城市化“城中村”的根缘。在城市化地区，集体土地实际承载国有土地的某些功能。宅基地制度本身造成政府对“城中村”“管不了、治不好”。快速城市化导致公共建设征用集体土地剧增，又因缺乏挖掘城市存量土地而使得“城中村”土地资源大量闲置浪费。体制不顺、管理失效加剧了“城中村”问题。城市化转制社区由居委会负责公共治理，管理费用由财政负担；农村则由村委会管理，管理费用由村集体负担。“城中村”若仍实行农村管理体制，社区集体组织拥有对集体土地等资产的管理权，城市部门对“城中村”无法进行有效监管，从而使其管理陷于混乱。要彻底解决“城中村”问题，就要研究如何解决土地二元所有制问题及探讨征地制度的新途径。既然“城中村”地域已属于城市的一部分，“城中村”社区居民理应与城市居民享有同等待遇，财产权（特别是土地使用权及增值收益权）是最直接的体现。在征收集体土地过程中，要处理好土地所有权与使用权的关系。城中村改造实质是调节政府、业主与改造单位三方的利益：其中政府代表公共利益，处于主导地位。但政府主导并非大包大揽，而要遵循市场规则，培育市场和利益主体，促使市场主体自行组织力量推动城中村土地流转和经济发展。政府重在明晰产权，理顺关系，化解各方矛盾，提供公共服务，为“城中村”改造扫清障碍。实现城市政府及其职能部门、企业、非政府组织、社区居民等利害相关者之间的充分互动，有助于政策制定的科学性和政策执行的一致性，提高政策绩效。要提高拆迁补偿安置法治化程度，应出台专门的法规及规章措施来规范有关问题；相关实施办法应及时向社会公开，确保政府部门依法行政；加强政策实施监督，依靠利益相关者多层次社会监督。要严格防范“城中村”改造项目未经土地整理而直接在集体土地上进行房地产开发经营之违法行为，从而造成集体土地资源的流失，严重侵害社区集体成员的利益。
6.加强宏观调控的关键在于探索城乡建设用地增减挂钩新形式
(1)设立农村土地交易平台，通过市场化途径，探索农村建设用地与城镇建设用地增减挂钩的新形式，达到优化城乡土地资源配置，推进节约集约利用土地的目的。总体要求在于确保城市建设用地增加与农村建设用地减少真正实现挂钩。同时严格保护耕地，确保其总量不减少、质量不降低。改革探索应坚持四个原则：一是坚持稳定完善以家庭联产承包为基础的农村土地基本经营制度；二是坚持严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低，有效保护基本农田；三是坚持城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，城乡建设用地总量不增加；四是坚持依法保障农民土地权益与民主权利的拓展实现相结合，辅之以落实政府问责制。增减挂钩指标管理及指标交易制度是改革“重头戏”，须把握关键点：一是通过土地指标交易，“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地，才能新增城市建设用地，将耕地保护力度及效果实现到位，严禁“寅吃卯粮（透支指标）”。二是以指标形式，通过土地公开交易，实现农村集体建设用地远距离、大范围置换，提升农村特别是偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件。三是激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。通过土地资源优化配置，使农村固化的土地资源转化为可流动的资本。土地指标作为城乡建设的关键要素，其一旦流动起来，必然带动农村要素市场的发育，有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。四是在定价环节，实行价格保护措施：政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等，制定并公布土地基准价，农村土地交易价格不得低于政府公布的基准地价。农村土地交易价格低于基准地价时，土地所有者有优先回购权。土地所有者放弃优先回购权时，政府土地储备机构有优先购买权。五是在土地交易收益分配环节，规定对不同形式的农村土地交易，交易收益按不同比例在农民和集体组织之间分配，确保农民获益较高的比例。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。六是建设用地整理注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和基础设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。
(2)政府宏观调控可考虑这些关键措施：第一，为与现有国有土地管理制度衔接，要对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%。第二，促进土地指标的有效利用，防止土地指标的囤积和炒作。可规定土地指标经核发后一年内必须上市交易，上市交易后一年内必须与具体用地项目结合使用。否则，由土地主管部门按所在地区当年土地指标基准价格予以收回。第三，通过与重点项目打包的方式，解决新农村建设用地占用基本农田问题。第四，规范有序开展农村建设用地整理和“空心村“整治等，鼓励将废弃的建设用地复垦成耕地，筹措复垦指标，同时鼓励利用存量土地和低丘缓坡等非耕地搞建设，缓解用地指标紧张局面，复垦指标优先用于新农村建设，除非县级以上政府承诺本年度复垦指标安排用于新农村建设和农民私人建房已满足，否则复垦指标不得用于其它建设项目；要求县域将上级下达的年度农转用指标计划切出一块，专项用于新农村建设；切实加强管理，做到指标优用，切实提高土地利用效率。
注释：
①国土资源部将山东、天津、江苏、湖北、四川等列为城乡建设用地增减挂钩第一批省市。
②如选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认；挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者新建地块面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。
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