论我国农地产权制度的创新，本文主要内容关键词为：农地论文,产权制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度创新根源于新的制度需求和现有制度供给之间的失衡。80年代中期以后家庭联产承包制的制度绩效逆转表明，它越来越难以满足与城乡一体化进程相伴的规模经济和农业产业化对农地产权制度的新的需求。因此，分析我国当前农地制度需求的特点，结合家庭联产承包制制度创新的成功实践，对于寻求具有中国特色的农地产权制度创新之路，促进农业经济实现“第二次”飞跃具有重要意义。
一、我国农地产权制度创新的需求特征
我国目前的农地产权制度创新是在家庭联产承包制的框架下进行的。它既是农业规模经济、农业产业化、城乡一体化的必然要求，又根源于家庭联产承包制自身的不完善性。
家庭联产承包制将农业生产由原来的“两权合一”的集体经营转变为“两权分离”下的农户家庭经营，作为一项制度创新它有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。“一个在家庭责任制下劳动者激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。 ”（林毅夫， 1992）然而，家庭联产承包制不能一劳永逸地解决我国农业发展进程中的所有问题。随着市场经济体制改革的深入，农村社会分工和商品经济的发展，家庭联产承包制日渐暴露出自身的不彻底性和不完善性。
第一，从制度的激励功能上看，首先，土地产出率的持续增长受到土地细碎化经营的限制。改革初期，由于受就业渠道、户藉制度的限制，农业劳动力向非农产业转移缓慢，土地收入构成了农户收入的基本来源。为了满足家庭消费需求和应付各种社会负担，农户追求的不是生产经营效益，而是土地总产出最大化。同时，资本要素的投入不仅受农户经济实力和资金来源的限制，而且固定资产投资外溢与土地小规模经营的矛盾也限制了农户长期投资的热情。这样，一方面是资金不足和长期投资收益低下，另一方面是存在着家庭剩余劳动力，因而在要素投入上，往往以劳动力要素替代资本要素，总产出的增长主要依靠劳动力投入的增加来维持。劳动力的边际报酬从一开始的递增到递减直至远远低于其市场价格，结果出现了农业总产出多年连续徘徊的局面。可见家庭联产承包制实际上是以牺牲农业生产力的提高为代价来容纳庞大的农业人口。农业劳动生产力是社会劳动的技术生产力与土地自然生产力结合的生产力，而社会劳动的技术生产力和土地的自然生产力都要在土地大规模经营中体现出来。小块土地上的劳动力密集型经营模式与提高农业劳动生产力的矛盾是农业联产承包制激励不足的经济根源。其次，土地使用权的权力和期限缺乏明确而统一的法律规范。尽管中央政策将土地的承包期由当初的15年延长至30年，但据对全国253 个行政村的抽样调查，实际上已有超过70%的村因人口变动而调整过农户的承包地，8 %—9%的村已对农户的承包地作过了3次以上的调整。（傅康生，1998）土地的频繁调整，不管是出于何种原因，都会给农户增加土地政策的不稳定感，降低了农户的投资预期。
第二，资源配置市场功能缺失，阻碍了土地劳动力要素的流转和小城镇建设。家庭联产承包制与乡镇企业被誉为中国农民的两大创举，乡镇企业的发展以及“民工潮”的外流使我国农村中涌现出大量的兼业型农户。兼业型农户的出现根源于农业与非农产业的比较利益差别。劳动力向非农产业的转移势必会减少农业的投入和产出，给农业生产带来了一定的负面影响，但同时也为推进土地适度规模经营和农业产业化提供了契机。关键是要把握时机并采取切实有效的措施来推动土地要素和劳动力要素的流转。在我国农地不仅要求具备经济功能，更肩负着社会保障功能。兼业型农户宁肯摞荒也不愿放弃土地固然有安全上的考虑和观念上的因素，但土地使用权的无偿占有、无偿转让、土地流转，缺乏必要的利益驱动机制不能不说是一个重要的原因。
与农业劳动力转移密切相关的是乡镇企业发展和小城镇建设问题。农地集体所有概念上的模糊造成了事实上的农地多元化的所有权主体，因此在发展乡镇企业的过程中基本上是乡办企业建在乡，村办企业建在村，队办企业建在队。土地无偿占用使得乡镇企业缺乏向小城镇集中的压力，小城镇建设落后于农业工业化进程。这一方面不利于工业聚集效应的发挥，同时也限制了围绕小城镇建设的第三产业的发展，因而不利于农业劳动力向第三产业的转移和农业土地适度规模经营。
在城乡一体化进程中，土地适度规模经营、劳动力向非农产业转移和小城镇建设一个问题的三个方面。其中，建立符合市场经济体制的土地使用制度意义重大。一是通过确立农户在农地使用权转让市场上的主体地位，按照自愿、互利、合作的原则形成各具特色的土地规模经营形式，避免不恰当的行政干预给农民利益造成的侵蚀。二是建立土地的有偿使用和有偿转让制度，促进农业劳动力的流转和小城镇建设，使得从土地分离出来的农民离土又离乡，进厂又进城。
第三，交易费用过高，限制了农业产业化的发展。以家庭为单位的“小而全”的经营形式存在着大量的内部规模不经济因素，不仅反映在土地经营规模上，而且也反映在农业基础设施的建设与维护、先进农艺的推广和大型农业机械的采用、生产要素和产品市场的信息获取、以及围绕农产品的加工和销售等方面，解决这一问题的出路是充分利用专业化分工和社会服务体系所带来的外部规模经济和发展农业产业化。
目前农村中为农业生产提供产前、产中和产后服务的主要有三条渠道。一是乡级部门经济，如各种农技、农机、畜牧、兽医、植保等机构以及供销社、信用社等经济组织。这些组织作为计划经济时期的产物，普遍存在着组织内部产权边界模糊的问题。财产多少是属于国家的？多少是属于农民的？如何保证各个产权主体的收益、实现财产的增殖？产权主体如何正确行使自己的权力？由于农民在这些组织中的产权主体地位没有明确地量化和体现出来，因而这类组织与农民难以结成真正的利益共同体，坑农害农现象时有发生。二是统分结合、双层经营体制下的村级合作经济组织。强调集体经营的初衷是为了利用集体力量为农户提供产前、产中、产后的各类社会化服务并利用集体积累和农民手中的剩余资金发展非农产业，增加农民收入。但在实践中不少地区农村集体经济名存实亡，必要的社会化服务无人提供，非农产业的发展无人组织。究其根源，在于缺乏必要的资金积累机制，有限的村“提留”尚不足以满足日常管理和干部报酬的需要。同时，由于缺乏有效的融资形式，农户手中的剩余资金难以通过社区合作的方式用于扩大再生产，因为强行联合农户自然不会答应。三是近年来出现的各类专业性合作经济组织和“公司加农户”等形式的联合体，这类组织强调的是经营上的联合，即强调在产品销售、种子提供、技术服务、资金支持方面的相互补充和配套，以经济合同为纽带而忽视产权上的融合和交叉，因而难以形成真正的利益共同体。农民在与这类组织打交道时往往处于依附和被剥夺的地位，由于缺乏产权约束，交易中侵害农民利益的行为难以制止。
第四，收入分配功能紊乱造成农民负担过重。联产承包制下与土地直接相关的收入有三种形式：地税、地租和农户经营收益。从理论上讲，地税包括国家统一增收的土地税、农业税以及基层政府征收的农业附加税即所谓“乡统筹”，以用于科技文卫和行政事业开支。地租作为土地所有权在经济上的实现，应当构成集体收入的一部分，但目前的“村提留”名义上只包括生产管理费用、公积金和公益金。本来政府征税、所有者收取地租是理所当然的事情，但由于乡村两级组织在资金管理和使用上的自收、自管、自支，收款依据、性质、比例缺乏明确而统一的界定，往往以“所有者代言人”的身份强行索取部分农业剩余，形成所谓“乡村阶层”（民政、司法、粮食收购、土地管理、计划生育等部门）与农户利益事实上的对立。
二、我国农地产权制度创新的原则
农地制度创新是针对家庭联产承包制实践过程中出现的激励功能不足、资源配置功能失灵、交易费用过高、收入分配功能紊乱等问题进行的，其目的是巩固和完善家庭联产承包制，促进土地适度规模经营、农业产业化和城乡一体化进程。80年代中期以来，各地结合当地的社会经济和自然条件进行了许多有益的尝试。从动机上看，有的侧重于延长承包期、稳定土地使用权，有的侧重于促进土地适度规模经营和完善农业社会化服务体系；从形式上看，有“两田制”、“四荒”拍卖、土地股份制、社区股份合作制；从所处领域看，既有种植业生产、林业生产、畜牧生产和渔业生产，也有农田水利、农机服务、供销和资金服务等农业产前、产中、产后的各个环节。我们在此不具体讨论有关改革思路，只就我国农地制度创新的目标要求探讨一些基本原则。
第一，坚持完善农地集体所有制。土地所有权制度是土地产权制度的基础。我们认为，根据我国人多地少、土地稀缺的国情以及城乡二元化的基本格局，农地集体所有制是一种比较理想的制度选择。集体合作经济组织下至农户上及政府，农户可以依托集体经济，通过各种合作方式发展农业社会化服务和发展非农产业，促进农业作为“弱质产业”的发育过程，政府的宏观调控也有了一个可靠的“着力点”，可以避免小块土地私有制在农业工业化、城乡一体化进程中对土地流转和集中的限制。国内外的经验表明，因工业化和城市化加剧的土地稀缺和升值使土地成为一种快速增殖和投机的手段，万不得已，小块土地私有者不会轻易放弃土地。最后，土地集体私有制，可以克服小块土地私有制下的部分农民破产和农村中的两极分化，以及土地国有制下因管理层次的增加所带来的低效率。
因此，土地制度创新并不在于改变土地的集体所有性质，而在于完善它的实现形式。为此，一是要明确所有权主体。无论是农村合作经济组织的法人代表抑或是股份合作制下的土地股权拥有者，农地的所有权主体都应“人格化”。在此基础上，规范与土地所有权相应的处置权，以保证集体土地所有权的完整性。二是明确利益分配关系。通过收取适量地租与按股分红等形式，实现所有权权益，同时，避免因土地所有权不明所造成的农业剩余分配中的紊乱现象。
第二，建立并完善稳定、规范的土地使用制度。在一定的条件下，经营形式是比经营规模更具第一性的因素。农业的直接生产过程是以家庭为单位进行的，是提供有效激励、避免外部性的最佳形式，这是由农业生产的自然特点和经济特点决定的。实践证明，在农业生产经营上，生产队、国营农场、集体农场、甚至种植园、封建庄园等模式都存在着激励不足、监督考核等运行成本高的内在制度缺陷。同时，在“两权制”、“规模经营”、“四荒”拍卖等创新形式中，家庭承包制仍占主导地位，1994年由农户承包的面积占“规模经营”总面积83.8%。农地制度的任何创新都不应动摇农业的直接生产过程以家庭为单位的基本形式。
巩固以家庭经营为主要特征的家庭联产承包制，一是要完善使用权权能，如使用权可以有偿转让、抵押、入股，以及可以有条件地继承；二是要延长和稳定土地承包期，对于从事“四荒”（即荒山、荒地、荒滩、荒沟）开发性生产经营的，承包期可以在现行30年不变政策的基础上，更加放宽。三是在坚持土地集体所有的前提下，以法律形式规范和界定农地使用权的权能和期限，以保证农地使用权不受侵害。
农地集中和农业劳动力向非农产业转移过程即是城乡二元经济结构解体的过程，在这一过程中，土地流转制度的建立应考虑到：（1 ）土地作为农民命根子的真正含义。土地之于农民，不只是谋生获利的基本手段，同时也发挥着最强大、最可靠的社会保障职能。农民对土地的放弃“并不以获得土地本身所具有的市场价值为条件，而是以获得进入新的社会保障体系为条件。”（金永思，1997）在非农产业就业不充分、不稳定、社会保障制度和户藉制度改革不到位的情况下，对于采用行政手段促进土地集中应持审慎态度。（2 ）建立农地有偿转让的市场机制，本着农户自愿协商和政府社区规划引导相结合的原则，通过土地使用权的转让、出租、入股、抵押，形成各具特色的以种田大户、土地股份制等为主的农地规模经营形式。
第三，应当正确对待社区股份合作社在农地制度创新中的地位。要从根本上摆脱农业的“弱质产业”地位，促进传统农业向现代农业的转变，实行农业产业化经营是我国未来农业发展的必由之路。农业产业化经营是以规模经济为基础，以土地、资金、劳动力等要素产权为纽带，集种养加、产供销、贸工农、农科教于一体，多环节、多领域的现代农业经营模式。而股份合作制的产权明晰、管理科学、政企分离的特点，使其在制度功能的几乎每一个方面都表现出正绩效，因而是推进农业产业化的最优微观产权制度载体。
农村社区股份合作制无疑代表了我国农地制度变革的方向，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题，如资金短缺、资源供应困难、高素质管理人才匮乏等。另外，以土地入股往往涉及农民原有承包地的再分配，易引起农民心理上的动荡。这些问题的出现固然有着一系列的外在因素，但不顾客观经济社会条件，在制度安排选择上的冒进不能不说是一个重要原因。农业产业化应以规模经济基础上的高效农业为前提并需要它提供资金支持。如果不顾当地农业劳动力向非农产业转移的状况，离开土地规模经营和农业劳动生产力的提高，农业产业化、社区股份合作制就丧失了生产力基础。因此，在推行农业社区股份合作制的过程中，应顺应农业从小块地分散经营→土地规模经营→农业产业化经营的历史轨迹，结合各地的自然、经济和社会条件并尊重农民的意愿，按照先经济发达地区和土地资源丰富地区后一般地区，先涉及土地资源开发后涉及承包地，先林牧渔后种植业，先非农产业、社会化服务领域后农业生产领域的原则循序渐进地进行。
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