旅游公共服务体系：一个理论框架的构建，本文主要内容关键词为：服务体系论文,框架论文,理论论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着中国国际地位不断提升，经济持续稳定增长，以及国家扩大内需、促进消费和加快发展服务业等一系列方针政策的实施，我国旅游经济进入了一个快速发展期，旅游公共服务在政府职能中的地位日益突出。2009年11月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《关于加快发展旅游业的意见》，提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民更加满意的现代服务业”的新要求，同时指出要优化旅游消费环境，加快以旅游交通、游客服务、旅游安全等为重点的基础设施建设[1]。旅游公共服务的广泛社会需求、政府服务职能转变的内在要求以及旅游公共服务的实践探索，已经对旅游公共服务体系的构建提出了迫切要求，需要我们在如何确定政府旅游公共服务的范围和内容、怎样在信息服务和安全保障等方面整合社会资源、完善政府旅游公共服务职能方面加强研究，从而为行政管理部门提供具有理论基础的决策依据[2]。本文根据公共经济学和公共管理学等有关理论，在分析旅游公共服务体系内涵的基础上，重点从旅游公共服务的内容构成、供需主体、供给模式以及政府监管等方面，综合国内外旅游公共服务实践经验，以此构建旅游公共服务体系的理论框架。
二、研究进展
近年来，国内外公共管理学界、公共行政学界对公共服务的研究取得了显著成绩，但在旅游公共服务领域的探讨才刚刚开始，且多从企业角度出发，注重旅游者的服务感知[3，4]、满意度[5，6]等实证研究。欧美等旅游发达国家旅游公共服务内容广泛且现代化程度高[7]，政府在旅游公共服务设施供给中给予了极大的支持[8]。如随处可见的“I”字符、大量免费旅游信息、针对不同游客提供旅游咨询服务以及由政府或私人组织运营的各种旅游急救服务机构等。国内关于“旅游公共服务(体系)”一词，虽然近几年在政府部门旅游工作报告中频繁出现，且使用频率越来越高，但对于旅游公共服务(体系)内涵、内容构成、如何运作等尚缺乏系统研究。
旅游公共服务体系构成方面，在2007年以前，只有少数学者对旅游业[9]、散客旅游[10]、城市旅游[11]、自驾车游[12]、自助游[13]的旅游服务体系进行了探讨。2007年以后，尤其是最近两年，出现了一些涉及旅游公共服务体系与管理问题的文献，如刘小军将旅游公共服务划分为基础性、市场性和管理性旅游公共服务三大类[14]；张广瑞对旅游公共服务设施进行了划分[15]；李爽从旅游公共服务属性、内容构成、存在形态、受益影响范围以及需求特征等方面对旅游公共服务类型进行了探讨[16]；郭胜基于政府视角对节事活动旅游公共服务进行了分析[17]。
旅游公共服务供给问题方面，传统思维认为旅游公共服务是由政府旅游管理部门向社会提供的，不以营利为目的的旅游类服务[18]。但也有学者认为，政府不应该是旅游公共服务的唯一直接提供者，社会其他部门也有可能进入旅游公共服务领域，参与旅游公共服务的供给[16,19]，政府要通过建立专门机构来管理旅游资源和规范发展[20]，公共部门与私营部门的合作是旅游发展的重要政策工具[21]，构建公私伙伴关系是转型期中国旅游业获得强劲动力的必选模式[22]。
相对于滞后的理论研究，我国一些旅游发达城市，如上海、北京、桂林、厦门、杭州等地，对旅游公共服务体系建设进行了卓有成效的探索，在旅游公共服务的供给与运营模式方面积累了较为丰富的经验。但与此同时，我们也清醒地看到，由于旅游公共服务在我国开展的时间不长，运作过程中还存在诸多问题，主要表现在对旅游公共服务的理念认识不到位；旅游公共服务的供给水平和层次低下、供给方式单一，无法充分满足公众日益增长的旅游公共服务需求；运行体制不完善，资源配置率低，这些都严重制约了旅游公共服务的健康发展。尽管学术界对“旅游公共服务体系”探讨得不多，对于旅游公共服务基本构成也是众说纷纭，但旅游公共服务的广泛社会需求与实践探索，使得加强旅游公共服务体系的研究迫在眉睫，亟待建立一个相对完善的理论体系指导旅游公共服务实践。
三、旅游公共服务体系概念的界定
目前，学术界对于“旅游公共服务体系”尚没有统一的定义。本文认为，“旅游公共服务”与“旅游公共服务体系”是既有联系又有区别的两个概念。笔者曾撰文指出，旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，不以营利为目的，具有明显公共性的，以满足旅游者共同需要为核心的公共产品和服务的总称[23]。体系是“若干事物互相联系互相制约而构成的一个整体”。如果说，“旅游公共服务”研究的核心问题是旅游公共服务的类型和结构，解决“是什么”的问题；那么，“旅游公共服务体系”则是侧重研究如何有效地整合旅游公共服务资源，从而为旅游公共服务的运行提供保障，是研究“怎么做”的问题，它侧重研究旅游公共服务的主体如何提供旅游服务的问题。所以，旅游公共服务体系是指在一定的旅游公共服务供给模式与政策规范下，依据一定的旅游公共服务的供给方式而形成的旅游公共服务系统。
四、旅游公共服务体系的基本架构
旅游公共服务体系的建立有赖于旅游目的地地域范围内完善的公共服务系统(如目的地基础设施、公共交通、综合环境、公共信息服务以及公共安全救助、卫生设施、金融服务设施等)的支持，公共服务系统是旅游公共服务体系运作的基础和重要支撑。从供需结构方面看，旅游面临的主要问题是如何实现旅游者与当地居民总体需求最大化满足的问题；忽视本地居民的出行需求会导致因旅游流量的波动而造成部分旅游公共服务设施闲置，而忽略旅游者的需求则会影响到目的地最佳接待服务能力，最终制约旅游经济的协调发展。由此，面向旅游者服务的行业部门与面向当地居民的服务部门相互渗透交叉，两者互相影响，具有较强的相关性。
1.旅游公共服务体系的内容构成
综合相关研究以及国内外有关旅游公共服务实践，本文认为，旅游公共服务体系的内容(即旅游公共服务的供给客体)主要由旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游行业指导类服务以及旅游公共安全监测类服务等四个子系统构成(如表1)，对旅游公共服务体系内容构成的细致划分，是旅游公共服务供给主体、供给模式选择的基础。随着经济社会发展水平的提高和公众对旅游公共服务需求的多样化，这一内容体系的建设也将愈加全面和深入。此外，旅游发展的阶段不同，不同区域所能提供的旅游公共服务内容也会有所侧重。
2.旅游公共服务的需求与供给主体
旅游公共服务需求是目的地旅游公共服务体系存在的基础和根本原因，旅游公共服务供给是旅游公共服务体系的核心构成。旅游公共服务供给可以从两个层面理解：从供给主体结构看，主要讨论由谁来供给的问题，表明多个主体及其之间的合作和竞争关系；从提供过程来看，主要讨论怎么供给的问题，它表明旅游公共服务提供是一个动态的过程。
(1)需求主体分析
旅游公共服务的需求主体(即服务对象)，是旅游公共服务体系形成和发展的原动力，是服务的接受者或受益者。根据受益影响程度，广义的需求主体不仅包括最终受益者(即潜在的和现实的旅游者)，而且还包括中间受益者(如政府、旅游企业、社区等)，因为各主体不仅在旅游公共服务中提供各自的服务内容，而且也在不断地获得或共享服务。这里潜在和现实的旅游者不仅指外地游客，同时还兼顾了本地居民。狭义的需求主体仅指旅游者，本文仅以狭义的需求主体(旅游者)展开研究。充分尊重旅游者需求意愿，是保证旅游公共服务供给有效性的前提。
(2)供给主体分析
伴随旅游消费需求结构以及旅游公共需求偏好的多样化，传统的旅游公共服务由政府单一供给模式已无法满足旅游者的公共需要，客观上要求旅游公共服务供给主体呈现多样化和动态化。根据埃利诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在公共服务的构成主体问题上的分析[24]，旅游公共服务的主体可由从事旅游公共服务的各个领域以及各个层级的机构和人员组成，具体包括政府、旅游企业以及从事旅游服务的相关企事业单位和社会团体，甚至是个人等(如图1)。旅游公共服务的供给主体通过有效手段配置旅游公共服务资源，并向公众提供高效优质的旅游公共服务。
①政府
政府是现代社会中以非营利为目的的一种行政组织，是以强制性方式实现公共利益的一种制度安排，目的在于通过有效地配置公共资源实现公共利益和社会福利最大化。政府强调的是整体和普遍的服务，让所有服务的接受者都能承担起旅游公共服务的价格和享受满意的旅游公共服务质量。公共性纯度较高的旅游公共服务(如重大旅游公共服务设施、旅游生态环境建设与保护等)、纯粹的制度类旅游公共服务(如旅游政策法规、休假制度等)以及非政府力量不愿意以及没有能力提供的旅游公共服务，一般由政府提供。而且各级政府在提供公共服务的过程中所处的地位和发挥的作用是不同的，根据公共经济学理论，中央政府提供的服务一般属于宏观服务，地方政府提供的服务则属于中观或微观服务。
②企业
企业(营利组织)是现代社会中以营利为目的的一种经济组织，是以自愿性方式实现私人利益的一种制度安排，目的是通过有效地配置资源实现私人利益的最大化。个人需求数量是有差异的，营利组织供给服务则是对服务消费者细分的一种回应，是对个人差异化旅游需求的满足。差异性旅游公共服务包括定向服务和特殊服务，前者是针对特定群体(如自驾车旅游服务)或特定区域的服务(如“导游通”旅游手机卡、旅游优惠券、旅游一卡通等)，一般由供给方和需求方的消费群体共同付费；特殊服务是个体层面的服务，一般由消费者自行付费(如旅游保险、旅游导游服务)。旅游公共服务的市场化提供将有形产品作为服务的载体，使不愿平均无差别享受旅游公共服务的部分公众可以在自愿多付费的前提下进行选择，以便享受更多更优质的服务。
③社会
从组织目标上看，社会第三部门是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会、基金会和公益性事业单位，主要指教育、文化艺术、环境保护、慈善基金会、志愿者团体等机构，具有以非营利为目的，以自愿性、半自愿性或半强制性的方式实现公共利益的特点。由于政府和市场(企业)在旅游公共服务供给方面的不足，非营利组织延展服务的补充不可或缺。
旅游公共服务的个人供给更多地体现了公民强烈的主体意识和积极的进取精神，激发了公民自豪感和社会责任感的回归，激活了公众真实参与意识，是公民自治的实现形式。其性质类似于非营利组织，但是却没有明确的组织形式，是个体的非制度化参与，具有更大的自适应性，属于补缺型服务。
总的来说，每一个旅游公共服务供给主体都具有特定的属性功能，同时在体系内部形成主体间的功能互动，产生协同效应(如图1)，形成旅游公共服务资源配置最优化、管理工作最规范、服务效益最大化的联动系统，从而保障公众享有基本的旅游公共服务。
图1 旅游公共服务不同供给主体间的功能互动
3.旅游公共服务的供给模式
政府的比较优势决定了它必须肩负提供公共服务的主要责任。随着公共产品理论的发展，政府供给并不意味着政府要亲力亲为，直接组织生产，政府供给的旅游公共服务可以通过政府建立企业组织生产，也可以通过政府委托私人部门来生产，政府指定生产数量和质量，统一购买后再向公众提供。对此McDavid & Schick[25]，Mehay & Gonzale[26]以及Miranda & Lerner[27]等所进行的大量经验研究也表明，促进公共部门与私人部门的竞争与合作，能有效地促进公共服务供给效率，从而使公民得到更低成本、更高质量的公共服务。
本文所构建的旅游公共服务体系包含两个层面：一是以政府为主导的、由非营利性组织具体运作的公共服务体系，主要是面向公众提供旅游公共资源和公益性(无偿或抵偿)旅游公共服务；二是以市场为主导的、由各种与旅游有关的企业负责操作实施的市场服务体系，面向公众提供营利性(有偿)服务[28]。参与旅游公共服务的不同个体按其实际需要以货币的形式购买服务，但商业化经营最终不会、也不应抛弃公益性质。沿着这个思路，旅游公共服务的供给一般包括以下几种基本模式，即政府部门直接提供旅游公共服务、政府通过市场手段提供旅游公共服务、政府与社会合作提供旅游公共服务以及旅游公共服务多主体参与供给模式。
(1)政府部门直接提供旅游公共服务
由于基础设施的公共属性和对投资的高要求，政府必须承担起投资建设基础设施的重任[29]，一些重大的旅游公共服务设施的兴建，以及基本旅游公共服务产品的生产必须依赖政府，政府提供全部的建设费用和事业发展所需要的经费，政府投资能够促使社会资本投资到旅游业中。在旅游公共服务供给中，政府扮演着资金供应者、生产安排者和具体的服务生产者的角色，直接向消费者提供服务。政府既是旅游公共服务的生产者，也是旅游公共服务的管理者。
(2)政府通过市场手段提供旅游公共服务
当政府与私人企业签订比较完备的合同时，私人生产公共产品比政府生产更有效，即使在合同不完备时，竞争也会使私人企业不断提高产品质量，进而建立自己的良好信誉，取得较好的社会绩效[33]。政府旅游主管部门可以通过采购、外包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式将政府提供服务的权利让渡给旅游相关企业，但政府旅游等部门要起到监督和保障的作用。从国外的相关经验看，政府除保护与合理开发国家公园、博物馆及其他历史古迹建筑、提供基础设施外，应全面退出旅游项目的经营，让私营部门全面发挥作用。英国旅游委员会对建造旅游设施的企业实行税收优惠政策，并提供建造旅游设施费用20％的资助金；在以色列，只要是重点旅游项目就可获得总投资额25％的政府补贴，并且免费购置旅游车。在我国，上海市旅委建设的官方旅游热线962020，即旅游呼叫中心，就是由政府和私人签订合同，私人负责生产，政府采购后再向公众提供公益性咨询服务的。此外凭单制，也是针对旅游公共服务项目而对特定的消费者群体的补贴，只不过它并不发放给生产者，而是直接发放给消费者，表现形式如广东省国民旅游休闲卡以及上海、杭州等地的旅游优惠券、旅游一卡通等。
(3)政府与社会合作提供旅游公共服务
社会第三部门以其显著的公益性、志愿性、非营利性以及灵活性等特点，与政府相比具有低成本、高效率、灵活多变等优势，成为旅游公共服务供给、解决公众旅游公共服务需求的一种新的制度安排和供给机制[30～32]。如英国除了官方的旅游管理机构外，还有许多民间行业协会，如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等，这些行业协会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，提供旅游信息服务以及受理游客投诉等[33]。此外，通过社会公民的服务(志愿者的服务)可以在一定程度上节省经费，减少工作人员，并且加强公众旅游公共服务意识、动员全民参与，如充分利用城市青年志愿者和城市义工组织，在新增功能型的服务场所提供人工服务和外语翻译、声讯服务等方面发挥作用，其广泛接受社会捐助和志愿者服务的方式值得借鉴。
(4)旅游公共服务多主体参与供给模式
建立和完善旅游公共服务体系，要正确处理政府与市场、社会的关系，以及公平与效率的关系，在保证政府承担公共服务主导责任的同时，充分发挥市场和社会在公共服务供给中的作用。发达国家十分重视加强政府与市场、社会的伙伴关系，引入市场化和社会化机制，实行公共服务合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种供给方式。如在旅游环境保护方面，政府将一些环境治理、环境呼吁等工作委托给发展较好的环境保护组织，同时政府为这些项目上的运作提供资金。而接受委派的环境保护组织除了将一部分自己擅长的任务留下，还可将其中一部分的工作在保证质量的情况下，交给相关的环保公司来做。这样，三个部门合作就可以各自发挥自己的优势，从而最大限度地满足社会中不同人群的不同需求。此外，某些外延过大的旅游公共服务，如重大旅游安全救援服务，不是由目的地本身所能完全供给的，而是需要目的地之间、甚至是国家间合作才能成功供给。
总之，旅游公共服务多元化供给中政府的责任不是减少了，而是从微观上升到了中观和宏观，体现在普遍义务服务的加强，差异化服务的减少，供给的核心在于向社会全体成员提供普遍的无差别的义务性旅游公共服务。多主体参与旅游公共服务的供给，各自有着最有效的范围，通过它们无缝隙的合作与充分竞争，提高旅游公共服务的供给效率。
4.旅游公共服务的政府监管
旅游公共服务有别于一般的旅游(企业)服务[23]，为了确保旅游公共服务的公共性，旅游公共服务各种供给模式都离不开政府的参与。从本质上说，政府监管存在的合理依据是对市场失灵或缺陷的回应，是通过一定的和适当的政府行为提高资源配置效率以增加全社会的福利[34]。一方面，政府对旅游经济规制的重点应由对旅游经济运行的微观规制转向对旅游经济运行环境的宏观规制；另一方面，政府对旅游经济规制的重点应集中在建立有序的旅游市场秩序、清晰界定的产权、完善的旅游市场法律体系等，而不再过多干涉微观旅游经济主体的经济行为。中国首家旅游公共服务管理机构——桂林市旅游公共服务管理处于2010年1月7日正式挂牌成立，是桂林市向社会、游客、旅游企业提供旅游公益性服务和行使旅游公共服务管理的机构，实施桂林旅游行政管理部门对全市旅游公共服务工作组织、指导、监督和管理的职能[35]。通过建立与旅游公共服务市场化配套的制度安排，对各种旅游公共服务主体进行协调，对旅游公共服务的供给水平和质量等进行监管，以确保旅游公共福利的绩效。因此，政府要认真分析可能影响旅游公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，既要监管旅游公共服务的供给过程，又要监管旅游公共服务的供给结果，同时注意收集公众对旅游公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的旅游公共服务质量评估指标体系。
综合上述分析，旅游公共服务体系的理论构成至少需要从旅游公共服务的内容构成、需求主体、供给主体和供给模式以及旅游公共服务的政府监管等几个方面去考察，这样才能对旅游公共服务体系有一个较为深刻和全面的认识(如图2)。
图2 旅游公共服务体系基本架构
五、结语
旅游公共服务是我国公共服务建设的基本领域，也是一个需要逐步完善的系统。旅游公共服务体系建设已经成为我国旅游行政体制改革的一项重要工作。在科学把握旅游公共服务体系的内涵与外延的基础上，通过合理的旅游公共服务供给模式以及政府必要的监管，有效配置旅游公共服务资源，为公众提供温馨、舒适、安全的旅游公共服务。构建完善的旅游公共服务体系不仅是满足公众旅游公共服务需求的基本途径及保障旅游公共服务供给的根本参照系，同时也顺应了旅游行政改革和建设服务型政府的根本趋势。