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中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2010)06-0007-05
一、区域治理的模式
治理没有一个特定的标准，没有放之四海而皆准的模式。迄今为止，世界各国已经创建了形式多样的区域治理网络，这些治理网络都是在不同的国家及其特定的社会、政治体制背景下形成的。根据欧洲都市区域网络(The Network of European Metropolitan Regions and Areas，METREX)的研究，欧洲都市区治理的模式分为综合模式、核心功能模式和机构模式三种：
——综合模式（见表1）。这种模式是在选举的基础上建立一个具有战略规划和执行权力的综合性机构，它要求基于社区、城镇或城市对传统的地方政府进行重组。因此，与另外两种模式相比，这种模式建立的难度更大。但是，某些区域面临的问题和机会可能采用这种模式更为有效。
——核心功能模式（见表2）。当一个地区面临特殊的或紧迫的区域问题时，采用这种模式更为适合。这种模式将区域内的公共事务区分为哪些是重要的关键性问题，如空间规划、交通运输、经济发展与环境保护等。通过任命或选举出相应的区域治理机构，专门负责处理相关问题。这种模式也适用于解决都市更新、都市再造和都市蔓延方面的问题。
——机构模式（见表3）。由政府任命区域规划机构，只负责区域性的空间策略规划与咨询建议，其组织形式为执行机构或合议制委员会。该机构仅有非常小的权力，并且吸纳了众多的志愿者与重要的利益相关者的参与，使得区域治理的推进较为容易。
同时，该研究还认为无论基于何种环境确定的区域治理模式，都应该具有以下几个关键功能：1.防止非持续性发展；2.保护敏感区域和资源；3.用长期的眼光看待区域发展；4.为公众提供一个可供争论和思考的愿景；5.确保既定的区域空间规划和战略的实现；6.使既定的空间规划和战略得以持续。
从欧洲的区域治理模式来看，任何区域治理模式关注的焦点都是区域可持续发展，时间、空间和具体问题的区别导致其在模式的采用上也有所不同。
Alan Digatano与Elizabeth Strom将治理模式划分为顾客主义、社团主义、管理主义、多元主义和民众主义五种模式（见表4）。
我国特殊的政治体制、社会文化背景、行政区经济的运行等都决定了我们不可能完全照搬已有的模式。区域治理是一个长期而复杂的过程，需要不断进行调整和修正，以适应不断变化的环境。如何选择适应京津冀区域治理的模式就成为关键。在治理关系上，京津冀的区域治理既需要正式的、官僚式或契约化的治理关系，也需要民众主义者的协商谈判的引入；在治理逻辑上，既需要权威性的决策，也需要建立共识、动员社会公众和实现互惠；关键决策制定者既需要政府，也需要其他方面的参与；目标既需要具体的政治、社会、经济等方面的目标，也需要象征意义的目标。也就是说，我们要建立一种综合主义的区域治理模式。
二、京津冀区域治理网络的整合——政府主导的整合
1.地方政府主导的区域治理网络整合
区域治理网络的整合主要有两种方式：自下而上和自上而下的整合。自下而上的整合方式被称为“草根式”的整合，也就是由社区、社会公众、第三部门推动的治理变革。这种方式在西方发达国家比较常见，是在西方特定民主背景下得以形成和发展的。而我国的公民社会和非政府组织的发育程度极低，依靠这种方式很难实现。长期以来，我国政府一直作为唯一的公共服务提供者存在，在这一领域已经积累了长期的实践经验。无论从治理的能力还是愿望来看，我国区域治理责任，主要还是应该由政府组织来承担。
而具体到京津冀区域，则应在中央政府指导下，由三地政府来共同承担。当然，我们提倡治理网络体系的创建，并不是废除政府体系结构，而是要改变政府面对问题挑战的组织结构。政府提供公务服务是毋庸置疑的，但是政府并不能有效地提供所有的公共服务，为此需要寻找合作伙伴，把政府从一个行动者的角色转变为管理者，而管理的对象是伙伴间关系形成的网络。政府通过整合机制，选择一些伙伴建立网络式合作关系、监督管理关系。每一个伙伴被视为一个节点，通过节点去连接其他伙伴提供公共服务。
这种网络式的链接可以无限延伸下去，第一层次是政府与企业、社会力量结成的伙伴关系，通过这种关系做出决策；第二个层次是寻找一个或若干个主要的专业化的服务提供者，代替政府行使公共服务的功能；主要公共服务提供者可以继续将服务外包，形成第三层次的伙伴关系，以此类推，形成立体式、网络化的区域治理体系。这样，政府可以通过监督主要服务提供者，来监督、管理整个治理网络。
2.需要整合的事务
区域公共事务是在一定空间范围内发生的，治理体系所整合事务的程度受到具体事务空间尺度规模大小的影响。目前，京津冀区域迫切需要而且可以整合的事务主要有以下几个方面：
——生态环境保护。京津冀区域地处北方，生态环境破坏严重，水资源严重匮乏，是全国淡水资源最为短缺的地区之一。区域内水生态系统、湿地森林植被破坏严重。冀北地区的张家口和承德两市，地处京津的上风口和水源头，是该地区的生态屏障、水源涵养地、风沙源重点治理区，也是目前中国最贫穷落后的地区之一。而且，以城市为中心的污染仍然有恶化的趋势，空气污染依然严重，地表水污染普遍。因此，区域生态环境保护问题首先需要纳入治理体系之中。根据我国目前的管理体制，需要国家环保总局、海河流域管理委员会、京津冀三地政府、区内相关企业等力量，建立统一的规划和相应的机制。
——基础设施建设。基础设施的发展是一个城市和区域发展程度的重要标志，也是区域经济发展的必要条件。京津冀区域的交通已经具备了良好的基础，水、陆、空立体式的交通体系已经建成。基础设施网络还包括能源网络、信息网络等多方面的内容，它既关系到整个区域能否实现高速发展，又是京津冀区域网络联系合作模式能否正常运行的基本保证，同时它也是区域治理中最容易见到成效、最容易推进的领域。这方面的整合也相对简单，在政府的领导和监督之下，集合市场力量，发挥市场优势，解决政府资金短缺问题。但是首先需要统一规划基础设施网络体系，着眼于区域网络联系的目标模式，构建现代化的交通网络体系，将城镇体系建设和城镇交通纳入到整个体系中，将航空、铁路、港口的合作建设规划置于整个区域来考虑。其次，港口的整合也是京津冀较为突出的问题。
——经济发展。经济发展是我国地方政府最为关心的问题之一，在行政区经济运行时期，各行政区之间产业同构、市场分割、恶性竞争是必然的现象，经济运行受到了行政区划界限的刚性约束。京津冀区域的经济发展成效明显，但是明显落后于长三角和珠三角，一个重要的原因就是区域经济合作机制发育的落后。珠三角的地方政府同属于一个省级行政区，协调的困难较小，长三角的区域经济合作机制发育程度较高，其经济实力也最为强大。因此，京津冀区域的当务之急是建立区域经济合作机制。对于京津冀区域来讲，产业带（产业集群）建设和市场体系建设是最为关键的问题。
三、京津冀区域治理的模式选择
京津冀的区域协调发展是一个循序渐进的过程，需要采用分步走的策略，并在实践中进行不断地调整与修正。而且，由于京津冀区域的特殊性，北京作为政治中心，中央政府、各部委、大型中央企业等部门大多集中该区域，因此，京津冀区域协调发展必须采用政府主导的、自上而下的方式进行。
1.短期：派出机构
建立跨行政区域的政府协调机构，有两种模式可供选择。一种是中央政府建立类似“西部开发办公室”这样的跨行政区域的协调机构。另一种模式是京津冀两市一省自主建立的跨行政区域的协调机构。比较而言，中央政府主导型协调机构具有构建过程操作简便、机构权威较大、协调功能易于发挥到位等方面优势，而地方自主型协调机构的建立因须在高度协商基础上进行，故而运作程序繁琐，且某一环节受阻就会阻滞机构组建的整体进程。因此，当前比较简便易行的是由中央政府建立京津冀区域发展领导小组，有关部委（发改委、环保、建设、国土资源、财政等）的领导（或代表）在领导小组中任副组长，北京、天津和河北的省市长为副组长。京津两市及河北11个地级市市长为成员，下设办公室负责日常联络事务。将首都建设规划委员会和海河流域管理委员会纳入领导小组体系之中，由首都建设规划委员会与三地规划机构共同负责京津冀地区的区域规划，海河流域管理委员会与各地环境保护部门负责区域生态环境保护。
图1 短期京津冀区域协调发展组织结构
领导小组负责制定区域环境、区域空间和经济发展总体纲要的具体设想与前景规划，制定推进都市圈区域协调发展的政策措施，协调京津冀产业发展、生态补偿、财税体制以及社会管理中的矛盾和问题、推进区域社会经济发展和生态建设。监督京津冀区域规划的实施与执行，管理和仲裁京津冀区域发展中出现的争端和冲突。依托环渤海区域合作框架协议机制，指导环渤海经济合作会议的工作，协调京津冀区域的经济发展。深化京津冀省市长高层定期联席会议制度，探讨建设新的合作机制和形式，将协商机制完善落实，形成可操作的机制，落实省市长联席会议确定的任务。
在此阶段，领导小组要促使区域内各地方建立资源共享伙伴关系，就环境保护、流域管理、产业分工协作、基础设施建设等领域展开积极合作。通过政府间协议、市场化合作等方式建设区域信息、人才、自然资源共享平台，建立起跨地方、跨部门合作的基础。
2.中期：核心功能组织
通过初期的派出机构的工作，区域内政府间合作已经具备了一定的基础，建立了相应的合作机制。因此，在中期应该继续深化区域内的合作机制，努力拓展区域合作的领域和范围，创新合作机制。京津冀区域发展领导小组只是协调区域内政府间关系。京津冀省市长联席会议转型为京津冀区域政府联合会，联合会由京津冀省市长及11个地级市长签订政府间协议组成，下设办公室、区域规划委员会、区域环境保护委员会、区域产业发展委员会、区域社会发展委员会等组织。
图2 中期京津冀区域协调发展组织结构
区域政府联合会是区域规划的决策组织和区域发展的协商组织，负责区域规划的制定和决策，对涉及区域发展的重大问题进行协商、谈判，联合会驻地廊坊。
办公室为区域政府联合会的常设机构，负责日常联络事务以及联合会的决策的执行，负责各种委员会的组建及其人员的任命。办公室主任由联合会任命，成员由三地省市长代表以及三地人大、政协代表组成。
区域规划委员会由政府规划部门、交通建设部门、规划专家、企业界代表、人大代表、政协代表以及社会代表组成，提出区域规划的方案，交由联合会讨论决定。
区域环境保护委员会由环境保护部门、海河管理委员会、企业界代表、人大代表、政协代表、生态保护专家以及社会代表（各种环境保护组织、居民代表、社区代表）组成，负责区域生态环境治理的提案，交由联合会讨论协商。
区域经济发展委员会由政府经济部门、经济学家、企业界代表、人大代表、政协代表以及社会代表组成，负责区域产业发展方面的议案，交由联合会讨论。
区域社会发展委员会由民政部门、社会学家、企业界代表、人大代表、政协代表以及社会代表组成，负责有关教育、医疗卫生、社会福利、社会保障方面的提案，交由联合会讨论。
这四个委员会均为非常设机构，每月定期召开会议，在联合会要求时也可以召开会议。
此外应召开各种形式的论坛和会议，为非政府力量参与区域协调发展提供一个交流平台，寻求更大范围的支持，同时也可以发挥非政府组织的监督作用。
在此阶段，京津冀区域政府联合会应通过政府间协议，制定各地方政府共同遵守的章程，致力于区域规划的实施和执行，协调各地的利益。促进建立合作经营伙伴关系，即由两个或多个组织（可以是政府组织，也可以是非政府组织）共同解决某项重大事务。而且，通过前一阶段的工作，随着我国政治体制、经济体制和民主政治改革的逐步推进，区域协调发展的法律环境得到改善，非政府组织的发育程度也会大大提高，社会力量也逐步兴起，联合会要吸纳和鼓励非政府力量的参与，充分发挥非政府力量的作用，让他们在各种领域发挥其专业和民主监督作用。
3.长期：综合功能组织
通过前两个阶段的建设，京津冀区域发展领导小组可以逐步退出，其职能是监督区域政府联合会的工作。区域政府联合会的职能需要继续增强，成为区域发展的决策机构，在中央政府的领导下，负责区域所有重大事务的决策，应对区域突发性事件，吸收志愿参与的成员，将合作对象扩大到环渤海范围（包括山东、内蒙古、辽宁等地）。
图3 长期京津冀区域协调发展组织结构
办公室升级为区域执行委员会，除了担负在中期阶段的任务外，还要负责审查提交联合会讨论的议案，决定是否提交讨论，根据需要执行的决策，任命相关的执行人员或委员会。执行委员会中可以增加非政府方面的代表，这样非政府力量也参与到了区域协调发展的决策之中。
中期阶段的区域规划委员会成为联合会的常设机构，每月应联合会要求召开会议。同时，根据情况需要成立各种形式的基金，对贫困人口、非营利组织发展等进行资助。积极鼓励开展各种形式的论坛，就区域重大公共事务进行探讨。经过前两个阶段的发展，非政府力量已经逐步壮大，各种行业组织、协会组织、志愿者组织将会出现。区域内可能会出现各种新的情况，此时根据需要解决的具体事务，由执行委员会任命成立相关的委员会或委托相关的组织进行处理。而且，政府联合会需要寻找合作伙伴，与各种非政府力量展开深层次的合作，创立各种形式的合作方式，以高效提供公共服务、促进区域可持续发展。
在此阶段，有关跨界管理、政府间合作的法律基本修订完成，逐步建立起符合环境所需要的区域协调发展模式。各地方形成策略联盟关系，就对各地产生影响的区域事务展开形式多样的对话与合作。
收稿日期：2010-08-12