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引言
“行政法是一种导致文明生活的力量，是国家的金质纽带”（注：见陈端洪：《对峙——从行政诉讼看我国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期第7页。）“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实施。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”（注：见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年3月版，第5页。）可见，研究宪法、宪政不能不研究行政法。
我国现代行政法和整个现代法制一样，是从1978年以后才发展起来的。我国是一个受封建统治时间很长的国家，在历史上没有什么法制传统，现代法制观念是19世纪末才开始从西方传入我国扎下根来。1949年中华人民共和国成立后，法制建设曾一度受到重视，但后来又逐渐受到干扰，直至“文化大革命”遭受彻底破坏。1978年12月，中国共产党十一届三中全会彻底否定了“文化大革命”的极“左”错误路线，重新提出要建设社会主义民主和社会主义法制的任务，从此，我国的法制建设才进入了一个比较稳定的发展时期。所以，我国真正比较集中致力于法制建设的时间实际上才十几年，这是研究我国法制状况必须特别注意的一个时间概念，如果没有这个时间概念，而完全以西方的眼光来看待我国的法制建设状况，就很难得出客观的、实事求是的评价。
如前所述，行政法与宪法有着十分紧密的关系，因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接的影响。本文试图就我国现代行政法的发展状况以及对宪法的影响作些探讨。
我国现代行政法发展的三个阶段
根据宪法确立的立法体制，我国的法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章和地方政府规章。从1979年到1997年3月，全国人大及其常委会已经制定了311件法律和有关法律问题的决定，国务院已经制定了740多个行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了4800多个地方性法规，民族自治地区共制定了300来个自治条例和单行条例或者变通规定和补充规定，国务院各部委和地方政府共制定了28000个规章。在这些法律、法规、规章中，行政法占绝大多数，刑事、民事在数量上只占少数，特别是行政法规、规章基本上都属于行政法范畴。
在众多的行政法方面的法律、法规、规章中，起主导性作用的是法律，它决定着行政法的性质和发展方向，当然有时法规、规章会先行一步，为法律的出台起试点和积累经验的作用。但从总体上看，还是法律带动法规、规章的发展。因此，要考察这十多年行政法发展的轨迹，从法律入手，可能是一种比较容易并且更有效的途径。
回顾十多年全国人大及其常委会有关行政法方面的立法情况，可以发现有两次明显的转折，从而可把我国现代行政立法的发展划分为三个阶段。1986年民法通则的通过使我国现行行政立法发生了一次转折，结束了现代行政立法的第一个阶段而走上第二个阶段；而1989年行政诉讼法的通过是我国现代行政立法的第二次转折，从而走上了第三个发展阶段。
第一阶段 1979年——1986年
70年代末、80年代初，我国刚刚从“文化大革命”的恶梦中醒来，国家满目疮夷，百废待兴，法制的王国更是一片荒芜的沙漠，为了使在“文化大革命”中被砸烂的各级国家政权组织和被破坏的社会秩序尽快得到恢复，国家在立法方面需要优先考虑的是尽快制定出一系列有关国家政权组织方面的法律和维护社会秩序方面急需的法律，同时，尽快根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法的发展具有重要意义的立法，一是1982年新宪法的颁布，二是制定了国务院组织法和地方组织法。（注：1995年修订并重新公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，简称《地方组织法》。）同时，也制定了一批有关行政管理方面的法律。因此，在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政权的确认与维护。
在这一阶段，行政法学界几乎比较一致地认为行政法是“管理法”，（注：即认为，“行政法，是一切行政管理法规的总称。”见高等学校法学试用教材《行政法概要》，法律出版社1983年6月版，第1页。“行政法是一切行政组织和管理法规的总称”，见张焕光等：《行政法基本知识》，山西人民出版社1986年3月版。）这除了当时我国的法学，特别是行政法学受苏联较深的影响外，大概与这一时期的我国行政立法偏重管理的指导思想和价值取向不无关系。
第二阶段 1986年——1989年
1986年我国的行政立法发生了一个重要转折。
这一年4月，六届全国人大四次会议通过了《民法通则》。民法通则的通过，标志着我国在刑事、民事方面都已有了相应的基本法律，相应在行政方面的立法就显得比较薄弱和滞后。因此，在民法通则通过后不久，全国人大常委会法制工作委员会即邀请有关法理、宪法、行政法方面的专家就我国的法律体系以及如何加强行政立法问题进行研究讨论，并于1986年10月成立了由北京大学、人民大学、中国政法大学有关专家参加的“行政立法研究组”，以加强行政立法的研究。在如何加强行政立法的研究讨论中，当时曾有一种意见要求按照民法和刑法的立法模式，（注：在全国人大常委会法工委的有关加强行政立法的座谈会上，不少学者主张这一意见。）制定行政法典或者行政基本法。但经过研究，多数学者和立法机关都感到行政法的内容十分庞杂，各国都没有制定行政法典的先例，我国更没有制定行政法典的条件。而行政法相对于刑法和民法，公认的共同规则也比较少，所以制定一部行政基本法的条件也不成熟，同时，也没有实际紧迫性。后来，又有意见建议制定一部统一的行政程序法。（注：见江必新、周卫平：《行政程序法刍议》，《中国法学》1988年第6期，第21－26页。在全国人大常委会法制工作委员会召开的有关加强行政立法的座谈会上，也有不少学者主张制定一部完整的行政程序法。）这种意见相对比较具有可行性和实际的紧迫性，但在当时，我国的国家机构正在进行改革，行政机关的工作也远没有规范化，理论界也还未能提供比较系统、成熟的立法意见可供参考，因此，立法机关感到制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。经反复研究，最后决定按照民法分则的做法，采取“分批零售”的办法，成熟一个制定一个。当时，考虑到刑事诉讼、民事诉讼都有相应的法律，而规范“民告官”的行政诉讼只在民事诉讼法（试行）中规定一款，即第3条第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”但实际上，行政案件在管辖、举证责任、诉讼程序等方面都无法完全按照民事诉讼法（试行）的规定办，因此，急需尽快制定单独的行政诉讼法。经过两年多的努力，行政诉讼法终于在1989年4月七届全国人大二次会议获得通过。
行政诉讼法的颁布，是这个阶段行政立法的主要成果，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，即从过去注重对行政权的确认和维护，开始同时转向注意对公民权利的保护，以图通过行政诉讼促进行政机关秉公办事，减少失误。
行政诉讼法的颁布实施，是中国行政法发展的里程碑，也是中国法制建设发展的里程碑。行政诉讼法“这种一反传统的诉讼形式表明中国人对人自身的认识的改变”，它教会老百姓“自己把自己当人看，即培养他们的权利意识、主体意识，克服几千年来遗留的奴性。它要摧毁由来已久的奴才心理结构，建立以个人人格、个人主观自由为基础的民族心理结构。”“在诉讼中公与私，权力与权利发生了对峙，于是才真正有了行政法与宪法。”正是在这个意义上，行政诉讼法的颁布实施“标志着民主宪政的肇端”。（注：见陈端洪：《对崎——从行政诉讼法看我国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期第1、5、7页。）
随着行政诉讼法的制定，越来越多的人开始认识到行政法不仅仅是一种管理法，而且还是一种保障公民权利、控制行政权的“控权法”，（注：即认为：“行政法从性质上讲是对行政活动加以规范，对行政权力进行控制的法。”见张尚
主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年9月第1版，第695页。）因此，在这一阶段，“控权论”开始在我国行政法学界成为主流思想。
第三个阶段 1989年以来
行政诉讼法的颁布，又将我国的行政立法引向更深层次，即从注重对公民权益的事后救济开始转向对行政行为的过程的控制，从行政程序上为公民权益提供保障。
行政诉讼法要求具体行政行为不仅必须证据确凿、适用法律正确，还必须符合法定程序。具体行政行为“违反法定程序的”，法院可以判决撤销或部分撤销。所以，行政诉讼法的颁布施行，要求尽快加强行政程序的立法。因此，从1989年开始，全国人大常委会法制工作委员会即开始研究加强行政程序方面的立法，将行政复议法、行政处罚法、行政许可法列入了立法工作日程。经过几年努力，行政处罚法于1996年4月在八届全国人大四次会议上获得通过。行政复议法于1991年国务院先颁布了条例，目前正在加紧研究修改，可望在近期内提请全国人大常委会审议通过。行政许可法也已着手研究起草。同时，还准备研究起草行政强制措施法、行政收费法等有关行政程序方面的法律。如果这批法律全部出台，可以说由行政组织法、行政管理法、行政程序法和行政救济法构成的我国行政法体系可望基本形成，并在条件成熟时制定统一的行政程序法。
程序是民主的保证。没有程序的保证，民主的原则和理想往往只是空泛的口号。因此，建设切实可行的程序保证，是当今世界民主发展的重要特征。我国行政程序法的发展，标志着我国行政立法完成了从对公权的重建和保护——到对私权提供事后救济——到直接对公权的行使进行控制这样一个发展过程。
随着行政程序立法的发展，一些行政法学者开始对“管理论”和“控权论”进行反思，进而提出了“平衡论”，（注：这一观点主要是由北京大学罗豪才教授和他的一批研究生们提出的，主要文章有：(1)罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。(2)沈岿：《试析现代行政法的精义——平衡》，《行政法学研究》1994年第3期。(3)王锡梓：《再论现代行政法法的平衡精神》，《法商研究》1995年第2期。(4)罗豪才谈《行政法性质的反思与概念的重构》，《中外法学》1995年第3期。(5)罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考——再谈现代行政法的理论基础》，《中外法学》1996年第4期。(6)罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”的范畴》，《中国法学》1996年第4期。(7)王锡梓、沈岿：《行政法理论基础再探讨》，《中国法学》1996年第4期。批评的文章主要有：(1)杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，《中国法学》1996年第2期。(2)晨曦：《“平衡论”的困境》，《行政法学研究》1996年第4期。）从而在行政法学界再次引起了关于行政法理论基础问题的热烈讨论，成为当前我国行政法学研究的一个重点课题。
我国现行行政立法的几个特点
以上是十几年来我国行政法发展所走过的大致过程，这个过程反映了一些什么特点呢？从中有些什么经验可以总结呢？根据笔者的观察，以为有以下几点特别值得注意：
1.循序渐进，优先致力于基本制度建设。任何一座高楼大厦都是从一砖一瓦开始的，首先完成基本结构，然后才是内装修。一个国家的法制建设也是如此，必须从基础开始，先构筑起基本框架，然后才逐步加以完善。西方的法律制度是经过了几百年的发展而成为今天这样的，并不是完成于朝夕之间。我国真正集中精力致力于法制建设的时间才十多年，因此，不可能要求我国的法律都制定得十分周全、细密、完善。那样不仅使应该制定的法律会因细枝末节的分岐而无法及时出台，而且还可能无法适应全国如此广大而复杂的实际情况。因此，现实的选择只能是优先致力于基本制度建设，先把国家法制的基本框架建设起来，然后再逐步加以补充和完善。因此，我国的行政法一般都比较原则，虽然因此经常受到国内外一些人的批评，但客观地说，在现阶段这不失为一种理智的、现实的选择，其积极作用恐怕远大于其消极作用。当然，这只是法制建设起步阶段的一种立法模式选择，随着法制建设的不断发展，制定更加周全、细密、完善的法律，是今后立法模式的必然选择，实际上现在已经开始朝着这个模式转变。
2.实事求是，首先从切实可行做起。立法是为了执行，不是为了让人看的。因此，法律规定的对公民权利的保障和对行政权的制约要切实可行，有些提议或立法建议虽然是好的，但一时做不到，宁可不做规定，也不能因实行不了而使之徒具虚文。如果法律的规定长期得不到认真的执行，逐渐的就会在老百姓心目中失去权威。因此，立法决不能搞浮夸，不能搞大跃进，只能顺势利导，水到渠成。比如，在行政诉讼法制定过程中，曾有一种意见（注：见韦宗、阿江：《行政诉讼立法要论》，《中国法学》1988年第6期，第15页。）主张法院受理行政诉讼的范围应包括所有行政行为，不仅应包括所有具体行为，还要包括抽象行政行为。但这个要求超越了我国现行的宪法体制，（注：这涉及到法院是否有司法审查权问题，关于这一点，详见本文第29页注①。）而且对于我国这样一个从来没有“民告官”传统的国家来讲，显然是不现实的，缺乏可行性。最后，行政诉讼法规定，法院受理行政诉讼的范围限于行政机关对公民人身自由权和财产权造成侵害的具体行政行为。
3.公正与效率兼顾，既注意对公民权利的保障，又注意对行政效率的保障。中国在历史上没有法制的传统，“官本位”、“国家本位”的观念根深蒂固，行政机关天生占尽优势，老百姓天生处于弱势，在经济利益、思想观念上总也摆脱不掉对行政机关的依赖。在这种情况下，行政立法不能不更多地注意对行政权的控制和制约，以避免行政机关对公民权利的任意侵害。同时，在中国这样一个人口众多，市场经济很不发达，社会自我调整、自我管理机制很不完善，国家管理的事务非常广泛的情况下，行政立法又不能不考虑对行政效率的必要保障。如果没有必要的行政管理效率，要使中国形成一个有序的社会，是不可思议的。因此，保障公民的合法权益与保障行政效率不可偏一，是中国行政立法的一个重要特点。比如行政处罚法，为了保障公民的合法权益，规定行政机关在对公民进行处罚时，必须遵循告知、申辩程序，对公民处以较重的行政处罚时，还应当举行听证，等等。为了保障行政效率，行政处罚法规定对比较简单的行政处罚，可以适用简易程序，对听证只限于较重的行政处罚，等等。
4.博采众长，既注意学习借鉴外国的成功经验，又注意同我国的实际相结合。法律作为人类文明的一部分，是全人类的共同财产。虽然由于各国的历史传统、社会制度、经济发展水平存在着这样那样的差别，但法律的许多价值要求却是共同的，许多规则是可以通用的。特别是随着科学技术的不断发展，各国之间的交流越来越多，差异在不断缩小。世界正不断朝着相互融合的方向发展。在这样的历史条件下，一个国家如果局限于狭隘的民族主义而拒绝学习别国的先进经验，迟早会被这个世界所摒弃。我国历来是个富有包容精神的国家，虽然有过一段闭关自锁的历史，但总的来说中华民族是乐于学习的民族，是乐于接受先进东西的。因此，在改革开放的今天，我国的行政立法也呈现出越来越乐于学习外国有益经验的趋势。立法机关在制定每一部法律时都要研究别国的做法，努力学人所长，为我所用。比如，今年4月刚通过的行政处罚法就大胆地引进了西方的听证制度，而这个制度在不久以前还经常被人斥之为资产阶级的东西。同时，我国的行政立法也十分注意同我国实际结合，并不盲目照抄照搬别国的做法。比如，在引进听证制度的时候，又加以必要的限制，只限于处以较重的行政处罚，避免因听证过多而影响行政效率。
我国现代行政法的发展对宪法的影响
如前所述，行政法与宪法密不可分。因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接的影响。而且这种影响既有正面的，也有负面的。诚然，正面与负面在很大程度上是一种价值评价，不同的价值标准，对同一问题会作出截然相反的评价。有些则是个“度”的问题，在一定“度”内是正面的，超过一定的“度”就是负面的。因此，有必要先对什么是正面影响，什么是负面影响作一澄清。本文所说正面的影响，是指有利于促进宪法的实施、宪法观念的传播和普及、宪法确定的社会目标的实现和宪法自身的发展和完善。而负面的影响则相反。
根据笔者的观察，我国现代行政法的发展对宪法的正面影响有以下几方面：
第一，行政法的发展使抽象、文本的宪法成了现实、具体的宪法。宪法是公民权利的宣言书，要把宣言变成现实，必须还要有可供实际操作的法律。行政法就是宪法的操作法。例如，长期以来，不少学者批评我国宪法实施所存在问题，其中突出的一点就是宪法条文并不能直接被引用，（注：宪法不能作为法院判案的依据源自1955年7月最高法院给新疆省高级人民法院“关于在刑事判决中不宜引用宪法作论罪科刑依据的批复”（见《盅华人民共和国法律全书》，吉林人民出版社1989年6月第1版，第120页）。这一批复一直沿用至今。但近些年来，不断有学者对此提出不同意见，如李曙光、苗连营：《宪法应成为法院判案的直接依据》，载1989年5月22日《理论信息报》；刘连泰：《我国宪法规范在审判中直接适用的实证分析与评述》，《法学研究》第18卷第6期，在有关研讨会上，也常可听到这种批评。在我国法院没有宪法审查权的情况下，最高法院作此答复是明智的。如果法院直接引用宪法条文，就不可避免要涉及对其所引用的宪法条文的解释问题，这就会使法院陷入一种两难的境地。）以作为审理案件的依据。我国的行政法的发展及其具体适用，在某种意义上弥补了这一缺陷。又例如，行政法关于行政机关的组织、职权、程序等，关于公民的陈述、申辩和听证、起诉以及获得行政赔偿的权利等，无不是宪法有关规定的具体化。如果没有行政法对宪法条文的具体化，宪法就只能停留在文本上而无法成为公民权利的现实保障。比如，宪法第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但在国家赔偿法制定以前，公民的求偿权只是条文上的，只有在国家赔偿法颁布施行以后，公民的这一权利才有了实际的法律保障。因此，行政法的发展无疑是可以促进宪法的实施的。从某种意义上甚至可以说，行政法的发展程度标志着宪法的实施程度。因此可以说，行政法发展的现状和趋势，在一定程度上代表着宪政的现状和趋势。
第二，行政法的发展注释和发展了宪法。社会的不断发展变化，使相对稳定的宪法逐渐显得僵化和保守。为了使宪法适应新的情况，对宪法进行解释，赋予新的含义，是宪法发展的一种重要形式。（注：郭道晖在《宪法的演变与修改》一文中列举了7种宪法演变形式，其中第三种就是“因立法导致宪法演变”，见《宪法比较研究文集》，中国民主法制出版社1993年7月第1版，第2卷第80页。）根据宪法规定，我国的立法机关同时也是宪法的解释机关。因此，在实践中我国的宪法解释主要不是通过“解释”进行解释的，而可视作是通过立法进行解释的。行政立法在解释宪法和发展宪法上，由于其与宪法的特殊关系，有着其他法律部门不能比拟的贡献。行政立法解释宪法和发展宪法的具体案例很多，下面仅举其中两例，以供参考。
例一：宪法规定，国务院编制和执行国家预算，全国人民代表大会审查和批准国家预算的执行情况。（注：见《中华人民共和国宪法》第89条第5项，第62条第10项。）“国家预算”是否包括地方预算？在1994年以前，历年由国务院编制经全国人大批准的预算是包括地方预算的。但省级人民代表大会也要审批本级财政预算，这就造成了同一级预算由上下两级人民代表大会重复审批，使预算审批的法律关系很不清楚。特别是从1994年起，国家进行税制和财政体制改革，中央和地方实行分税制以后，如果“国家预算”还包括地方预算，就更不合适了。因此，1994年3月八届全国人大二次会议通过的预算法规定，国务院编制中央预算、决算草案，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算和中央预算的执行情况，（注：见《中华人民共和国预算法》第12、14条。）不再批准地方预算。这样，预算法就将宪法规定的应由国务院编制、全国人大审查和批准的“国家预算”解释为“中央预算”。
例二：根据我国的宪法规定，法院没有司法审查权，但行政诉讼法规定，法院审理行政案件参照规章。全国人大常委会副委员长兼法制工作委员会主任王汉斌在“关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明”中对这一规定的解释是：“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”这实际上就赋予了法院对规章进行司法审查的权力，从而成功地建立起了我国的有限的司法审查制度，成为通过行政立法发展宪法的成功案例。
第三，行政法的发展使人权、民主、法治、依法行政等现代宪法、宪政观念得到了广泛的传播。人权、民主、法治、依法行政等宪法、宪政观念是近代才从西方传入我国的，在这以前，绝大多数人并不知道宪法、宪政为何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政。这些观念在经过与我国传统的“礼治”、“仁政”观念的长期较量后虽然获得了国人的认可，但要真正在我国人民的脑子中扎下根来，还需要再经过很长时间的努力。凡一个厉行宪政的发展中国家，制定一部写在纸上的宪法是非常必要的，也是比较容易的，但却是远远不够的，只有真正把宪法写在每一个人的心里，宪政才有了可靠的、坚实的基础。行政法是活的宪法，具体化的宪法，是老百姓看得见、摸得着的宪法，是宪法的普及本。因此，行政法的发展，一般来说，对宪法的宣传、公民宪法意识的培养，可以作出积极的贡献。
第四，行政法的发展对宪法的进一步发展和完善提出了自己的主张和要求，从而为宪法的进一步完善和发展提供了契机。行政法虽然具有对宪法的发展功能，但它毕竟是从属于宪法，受制于宪法，只能在宪法允许的空间内发展。超出这个空间就会因得不到宪法所能给予的最大限度的支持而失去合法性。因此，行政法在发展过程中所遇到的与宪法的适应问题，并不是都可以依靠自身得到解决的，在许多情况下，必须通过宪法的自身发展和完善才能解决。由于行政法比宪法更加追紧社会变革步伐，对社会发展更加敏感，使之有可能不断为宪法的发展提出自己的主张和要求，对宪法的发展和完善起到促进和催化的作用。就目前来讲，行政法的发展至少向宪法提出了以下两个重要问题要求解答：一是关于司法审查问题，一是关于司法独立问题。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年11月第1版，上册，第154页。）实践证明，以司法权制约行政权，是一种行之有效的办法。因为司法权与行政权同属执行权，拥有大量的人力资源（包括智力资源）、物质资源、法律资源等可供利用，可以经常地、有效地对行政权进行制约，这是立法权力机关所不能比拟的。但我国宪法的强行权、弱司法构架，却使司法权无法有效地发挥对行政权的制约作用。
首先，由于没有司法审查权，使法院往往无法独立地判断行政行为是否合法。在行政诉讼中，行政机关总是可以拿出各种各样的规定（法规、规章、内部文件等）来证明自己的行为是有依据的。由于法院没有司法审查权，法院如果认为行政机关所依据的规定不合法，则必须提请有关机关对该规定是否合法问题作出决定。而有关机关又往往还得跟该规定的制定机关进行协商，其结果往往是久拖不决，最后不是不了了之，就是和稀泥，不但使司法效率、行政效率都受到严重影响，也使法制的权威受到严重破坏。行政诉讼法虽然赋予了法院以有限的司法审查权，但由于很“有限”，其作用也十分有限。
其次，由于司法不能真正独立，使法院无法做到不受干扰地对行政案件进行审判。1982年宪法将1954年宪法规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”改为：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”使那些以组织名义出现的个别人干预法院依法审判有了合法依据，而宪法规定地方法院按照行政区划设立，法院财政开支由当地政府拨款，人事由地方管理，又使我国的地方法院成了“地方的法院”，成为地方政府的一个部门，没有足够的权威资源能够承担制约政府职能。
但行政法的发展，依法行政原则的确立，公民主体意识的觉醒，公民必然会将更多的行政案件诉求到法院。要求法院主张公正，维护法律的威严。在这种情况下，如果司法权威得不到相应的加强，公民的合法要求总是得不到司法机关的支持，那么，依法行政的基础就可能被动摇。因此，行政法的发展要求宪法对司法审查权和司法独立问题重新进行检讨，要求宪法重新检讨行政权与司法权之间的关系，要求赋予司法权以足够的权威以制约过于强大的行政权，从而使公民的合法权益能够得到确实有效的保障，特别是正在强调要实行和坚持依法治国的今天，这方面的呼声已经越来越高，越来越多的人已经认识到赋予法院以司法审查权和司法独立是不可避免的事。为将来宪法的修改和补充提供了理论、社会舆论和领导上心理上的准备。
以上是行政法的发展对宪法所产生的正面影响。但任何事物都是一分为二的，有其正面的影响，也就可能会有负面影响，关键是如何尽可能地充分发挥其正面影响，而将其负面影响限制在最小的程度。而要将其负面影响限制在最小程度，首先必须对其可能和已经产生的负面影响保持高度的警惕和清醒的认识。根据笔者观察，行政法的发展对宪法可能产生的负面影响或者叫挑战，很可能在以下几个方面得到反映，值得我们认真对待。
第一，宪法作为一个国家的根本大法，一般都规定得比较原则、灵活，这是宪法既能保持相对稳定，又能适应不断发展的社会所必需的，是宪法具有较强生命力的重要因素之一。行政法具有对宪法进行解释、具体化和定型化的功能。一般来说，是可以促进宪法的实施和发展的，但如果对行政法过分迷信，使行政法过分膨胀，也可能适得其反，反而影响了宪法的实施，束缚了宪法的发展。
首先，由于我国的经济体制改革和政治体制改革仍在进行之中，不管是经济体制还是政治体制都还远未建立起成熟的制度，还处在转轨过程中，在这种情况下，如果过早地将宪法的规定定型化，可能会使宪法失去了进一步发展的广阔空间，特别是有关市场经济和公民权利、自由方面，如果过分依赖行政法，很可能会使宪法规定的实行社会主义市场经济的理想，被过分膨胀的行政法所扼杀，公民的权利、自由被行政法所限制甚至剥夺。比如，现在有关经济管理方面的法律、法规特别是规章的行政干预色彩仍很浓重，行政管理层次过多，环节过多，而且多一层管理又往往还要多一关许可，多一道收费，多一次处罚，这样一种管理体制是否能够适应社会主义市场经济发展的要求，就很值得研究。因此，对行政法的发展在欣喜其为宪法的实施和发展提供了契机的同时，要防止出现宪法赋权、行政法限权、剥夺权利的情况。另外，对有些宪法规定是由行政法加以定型化更好呢，还是通过具体案件逐步积累一些规则更好一些？也是一个值得很好研究的课题。我国是个没有多少法制传统的国家，要在我国建立起法治社会，更多依赖成文法是必要的。但毕竟法治更多的是一种传统，需要时间的积累，成文法的作用总是有限的，更不是万能的。对成文法采取虚无主义和过分的迷信，都是有害的。所以，在短时间内制定过多的成文法是否有益，是否都能使社会所接收、消化，是否都有利于社会发展而不成为社会发展的障碍，在经过了十多年的快速立法后，很有必要冷静下来进行一些反思。总之，宪法作为国家的一部根本大法，具有非常丰富的内容，具有很强的适应能力，不应轻率地对宪法的规定制定具体法律使之定型化，特别是对一些还没有多少实践经验的规定，更不应匆忙加以定型化，而应当为宪法的进一步发展留下空间，让我国改革的步伐为自己开辟前进的道路。即使必须制定具体法律的，在立法时也应特别注意为宪法的发展，为改革留下余地，决不能将宪法变成僵死的条文，使改革变得困难重重，甚至将符合宪法规定的改革置于违法境地。
其次，对宪法进行具体化和解释性立法是一把两面剑。怀有真诚的宪政理想，对宪法的精神实质有准确的把握，对人权、民主、法治有崇高的信仰，则对宪法的具体化和解释性立法可以促进宪法的完善和发展，否则，则会对宪法起削弱甚至破坏作用。虽然到目前为止，作为宪法解释机关的全国人大常委会还未曾宣布过哪部行政法律、（注：由于全国人大常委会是法律的制定机关，又是宪法的解释机关，因此，由全国人大常委会宣布自己制定的法律违宪，理论上很难成立。由于没有可供操作的程序，实际也做不到。另外，全国人大常委会更不可能宣布有制宪权的全国人大制定的法律违宪。对这样的一种宪法监督机制，现已有不少学者提出不同意见，要求设立宪法委员会，专职负责对宪法的监督事宜，包括可以对全国人大及其常委会制定的法律是否符合宪法提出审查意见。）法规违背了宪法规定，但也确有一些行政法律、法规是否完全符合宪法精神，很值得研究。特别是通过行政立法扩大自己的权限而使宪法确定的权力平衡机制改样的倾向，已经有所表现，比如，我国宪法只规定国务院可以制定行政法规，没有规定中央军事委员会可以制定法规，这恐怕不是制宪者的不经意中的疏忽。但今年八届全国人大五次会议通过的国防法却规定中央军事委员会可以根据宪法和法律制定军事法规，（注：见《中华人民共和国宪法》第93、94条，《中华人民共和国国联法》第133条。）这是否完全符合宪法，就很值得讨论。又如，国务院颁布的《出版管理条例》关于设立出版单位的规定是否与宪法的有关规定完全相符，（注：见《中华人民共和国宪法》第35条，国务院颁布的《出版管理条例》第10条。）也很值得评点。因此，对宪法进行具体化和解释性的立法应当十分慎重，必须经过更加充分的研究论证才行。
第二，由于行政法比之于宪法，具有更贴近实际、更加追紧社会的发展脚步和可操作性的特点，因此，行政法的充分发展在促进宪法实施的同时，随着宪法确认的各项原则已经逐渐渗入到行政法的各项具体规定之中，行政法越来越成为人们保护自己权利的直接武器时，渐渐地人们是否将会只知有行政法而不知有宪法？宪法之所以需要，是因为在没有宪法的年代，人权、民主、法治的原则总是每每被漠视、遗忘、践踏。而当宪法确认的原则已经被行政法所肯定，变成行政法的各项具体规定时，宪法是否还会被人们经常挂在咀边？宪法在人们的心目中是否将会变得不那么举足轻重？记得有一位宪法学者曾经说过：“行政法存在，宪法消亡”，或许这并不是一句不经意的断言。也许宪法的充分实施本身就是意味着宪法的消亡，行政法的发展只不过是这个过程的见证而已。
记得在1982年宪法刚颁布后的几年，人们对宪法总是怀着一种尊重的感情，感到它是自己权利的保障，但现在似乎人们已经不那么经常讲宪法了，似乎宪法已经是过去的事了。为什么会这样呢？因为行政法发展了，它给人们带来了更加具体、实在的保障。而宪法由于不能作为执法机关的执法依据，人们不能提起宪法诉讼，它不能成为人们保护自己权利的直接武器，因此，逐渐地人们就觉得宪法离他们的现实生活是一个很遥远的东西，对他们的现实生活缺乏实实在在的、具体的影响。进而，人们对宪法的关心也不如对某个具体法律那样热切，对宪法规定了些什么抱着无所谓的态度，渐渐地对宪法的有无也感到不那么重要了。而行政法却是实实在在的，是对人们的现实生活起着具体的、实实在在的影响的东西。谁触犯它就被执法机关追究。因此，人们对行政法的关心程度远胜于对宪法的关心。比如，自1982年宪法颁布以后，1988年和1993年曾先后两次对宪法进行了修改，但在修改前后，都没有太多的人去关心它究竟为什么要修改，修改了些什么。因为不管它是否修改，修改了些什么，对人们的实际生活并没有什么具体的影响，而每一部行政法的制定实施，特别是那些直接涉及公民的权利义务的行政法，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等法律的制定实施，都在社会上引起了广泛的关注，形成一股股宣传和学习的热潮。
也许“宪法消亡，行政法存在”本身并无所谓好或坏，只要行政法仍然蕴含着人权、民主、法治的理想，没有宪法又有何妨。但如果真的宪法不再被人认为是不可缺少的，行政法失去了宪法的指引，是否还会继续为人权、民主、法治尽力而不被魔鬼所引诱，则很难预测。因此，对行政法的发展在肯定其对宪法的发展和完善具有积极的作用的同时，对其可能产生的功高盖主，或者可能摆脱宪法的约束，试图偏离甚至脱离宪法而独行的倾向，必须保持高度的警惕和清醒的认识。在对行政法进行宣传的时候，不能只谈行政法而不谈宪法，必须注意宣传行政法与宪法的紧密关系，必须建立有效的约束机制，使行政法始终沿着宪法指引的轨道发展。
*本文是作者向1996年12月在香港大学召开的“当代宪法发展趋势”国际学术研讨会提交的论文，发表时有所修改和补充。
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