城乡差异：衡量、成因与对策解析，本文主要内容关键词为：成因论文,城乡论文,对策论文,差异论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济直到目前仍然具有典型的二元结构特征，在城乡之间存在着显著的收入水平和收入分布的差异。江丕寅、余鹏冀[1]39-40虽然也研究了城乡收入差距，认为问题的症结在于就业不充分，应致力于扩大就业，但他们运用基尼系数说明收入分配差距问题，这只是就全国的收入分配差距及收入分配不平衡进行探讨。但基尼系数并不能用来具体研究城乡居民收入差距问题。用基尼系数计算的只是城乡混合后的收入差异程度，而且由于技术上和理论上的原因，对于这种二元经济，计算城乡混合基尼系数①也非常困难[2]109。在分析城乡差异原因方面，刘乐山、何炼成[3]129-133从义务教育、公共卫生、社会保障及信息服务等方面入手，提出了公共产品的城乡供给差异是城乡居民收入差异扩大化的原因；在黄正平[4]46-48认为，居民收入水平差距的原因在于经济的公平与否。本文采用城乡居民收入的差距、消费差距以及城乡居民的恩格尔系数的数据历史地考察城乡居民收入水平、消费水平及消费结构的对比，通过对造成城乡居民收入差距扩大化的原因进行系统、全面的分析，不仅考虑到表面化的一些原因，而且分析了其深层次的原因，即户籍管理制度、财政二元分割体制及其导致的教育壁垒、社会保障和福利制度是造成城乡收入差距的根本原因。
一、我国城乡居民收入差距现状
1978年以来的经济体制改革以前所未有的速度变更了生产要素在城乡之间的配置机制和城乡各自内部的收入分配制度。伴随着经济的增长，城乡居民收入在迅速提高的同时，差距也在不断变化。1978-1985年，城乡居民收入差距逐渐缩小，但是1985年以后，城乡居民收入差距又逐渐拉开，并有持续扩大的趋势。城乡居民收入差距具体表现在以下三个方面：
（一）收入差距不断扩大
图1 城乡居民收入对比趋势
虽然农民人均纯收入20多年来稳定快速增长，名义年均收入增幅达到14.30%，但是进入“九五”以来，出现了连续4年增幅下降的现象。增长幅度呈逐年下降的趋势，特别是1999年增长幅度仅为2.22%，大大低于国民经济增长的速度。另外，农民名义收入和实际收入增长持续减缓。1999年农民人均收入仅为2210元，名义收入比上年增长2.2%，实际收入增长3.7%，均是几年来增长幅度最低的。近年来农民收入的减缓不仅持续时间长，且减缓幅度较大。从名义收入看，自1995年以来已连续5年减缓，且收入增长平均每年减缓6.1个百分点；从实际收入看，自1997年以来已连续3年减缓，且收入增长平均每年减缓3.1个百分点。而城市居民收入则增长稳定，从统计资料来看，城市居民实际收入虽然呈波浪型增长，但增幅明显，实际收入自1997年以来连续3年保持稳定的增长速度，其中，1999年城市居民年人均收入为5854元，名义收入比上年增长7.3%，实际收入增长8.5%，比上年增加3个百分点。
改革开放以来，城乡居民收入差距是一个先缩小后扩大的变化过程。大致可以分为五个阶段：第一阶段是1978-1984年改革开放初期，城乡之间居民收入差距由1978年的2.55倍开始下降到1984年的1.83倍；第二个阶段是1985-1988年，城乡之间居民收入差距小幅度扩大后出现比较稳定的阶段，基本上维持在2.2不到的水平；第三阶段是1989-1994年，城乡之间居民收入差距持续扩大；第四阶段是1995-1997年，收入差距有很小缩小，之后进入第五个阶段1998年以后，收入差距在波动中呈现扩大的趋势[5]24。1999年城乡收入差距为2.65:1，若按可支配收入计算，城乡差距为3:1；若只考虑货币收入，差距扩大为4:1；若考虑城市居民享有的医疗、教育、养老等各种福利性补贴，差距将进一步拉大到5～6:1。1999年城镇居民年人均可支配收入达到5854元，比1995年增加1571元；农民人均纯收入为2210元，只增加了632元。1999年之后的城乡居民收入差距持续扩大，不断创造建国以来的新高。
（二）消费差距扩大（如下表）
表1 城乡居民生活消费支出对比
注：数据来源为中华人民共和国国家统计局网站
从生活消费支出对比来看，城乡居民人均生活消费支出是不断波动的，但整体上呈不断扩大趋势，从1985年的2.1升至2004年的3.3，上升了1.2倍。
注：数据来源为中华人民共和国国家统计局网站2004年中国统计年鉴
图2 城乡居民消费的恩格尔系数对比
从恩格尔系数的对比图我们也可以看出城乡的差距及变化趋势。恩格尔系数是消费者食品开支占总消费开支比重。一般地，随着收入水平的提高恩格尔系数有减小的趋势。
从整体上看，由于城乡居民收入的提高，使二者的恩格尔系数都呈下降趋势，说明消费结构中食品开支占的比重都在下降，但二者的恩格尔系数的下降具有不同的特征：城镇居民家庭恩格尔系数在整个时期都在比较稳定的下降，几乎没有反弹，这也和城镇收入持续较快上升有很大关系；农村居民家庭恩格尔系数在改革开放的前九年(1978-1989)中下降较快，从1978年的0.68下降到1989年的0.55，之后又有连续8年恩格尔系数都高出这个数值，直到2000年后恩格尔系数才降到低于0.5的水平，这相当于城镇1995年的情况。说明改革开放初期，农村联产承包制改革作用是显著的，特别是在1984年以前，农村改革体制效应和市场化（提高农产品价格）效应在增加农民收入方面发挥了巨大作用。但到1984年为止，体制变革效应已经发挥殆尽，1985年粮食购销体制的调整又使粮食价格大幅度回落，农民收入进入徘徊阶段。之后农民收入的提高一方面取决于非农产业发展，另一方面取决于因农产品价格特别是粮食价格的时起时落而波动。直到20世纪90年代以后，粮食价格趋于提高，农民收入才开始又有较快增长。[6]46-47这些变动也较明显地反映在恩格尔系数的变化上，在1989年以前，城乡恩格尔系数的差距在缩小，到1989年时，城乡的恩格尔系数基本相等（达到0.55），然而之后，农村居民家庭恩格尔系数又开始上升。
（三）储蓄差距扩大
居民储蓄是其收入的增函数，城乡居民收入差距也必定反映在居民储蓄上，从居民储蓄差距上也可以看出城乡的差距。根据从中国金融年鉴统计所得的数据分析整理得到，我国城镇人口占总人口的比例1999年才达到30.89%，但是占人口30%左右的城镇居民占有的城乡居民储蓄存款总额比例最小的1984年也达到了63.9%，而1999年竟高达81.2%，自1996年后，所占比重基本维持在80%以上。所占比例最高的1991年城镇居民人均存款余额为农村居民人均存款的近10倍，差距十分悬殊。
二、城乡居民收入差距扩大的原因分析
扩大原因除了农村制度改革和市场化改革以外，还有其产生发展的经济根源与社会制度根源，也可以说是使其存在的表层与深层原因。
（一）表面上看，城镇居民收入增长速度快于农村，主要有以下原因：
1.农业基础薄弱，结构不合理，劳动生产率低。农业投入不足，从1986年以来，国家财政支农支出占总支出的比重总体上呈下降趋势，地方政府对农业的投入严格受制于经济实力，尤其是经济欠发达地区对农业投入极其有限。由于市场经济下，价格受控与市场波动，农药、化肥价格一路攀升，农户投入增长的比率远高于产出增长的比率，造成了种粮食不赚钱。农业生产基础薄弱，不利于农户收入的持续提高；种植业结构趋同，品质不高，农业产业化经营程度低，增产不增收；农产品市场体系不健全，流通不畅，农业产业体系发育不完全，特色不明显。农业相对劳动生产率提高缓慢：2000年，我国农业的GDP份额已下降到15.9%，而农业的就业份额仍然在50%左右。农业与非农产业相对劳动生产率的差距，从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。2001年和2002年我国农业的GDP份额分别降至15.2%和14.5%，但就业份额仍然保持在50%，这就进一步表明，90年代以来，我国农业相对非农产业的劳动生产率是下降的。[7]57
2.农产品供求格局的根本性变化，加大了农民增收的困难。从20世纪80年代中期开始，尤其是进入90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了根本性变化，从以往的长期短缺转为总量基本平衡，丰年有余，且部分农产品供过于求的状态导致了农产品价格的低迷，而且国家粮食收购政策有统购统销到合同定价到国家定购等的不连续性，从而使农民增收越来越困难。
3.农民负担过重。相对意义上农民负担过重，表现为农民收入增长跟不上实际负担的增长，但由于农民收入水平的低下，已经构成了沉重的负担。80年代后期，农民收入增长缓慢，农民负担却不断上升，超过了农民的承受能力。1988～1991年，全国农民人均纯收入由545元增长到709元，而同期人均农业税便从8.6元增长到10.5元，人均村提留和乡统筹费也由1988年的28.86元增长到1991年的44.55元，农民负担（农业税、提留、统筹三项）支出占人均纯收入的比重从1988年的7.2%增长至1991年的8.3%。若加上乱收费、乱罚款等负担，则1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%。农民税费等经济负担过重，也是与城市居民相比较而言的。据统计，1999年城市居民人均年收入为5854元，农村居民仅为2210元；城市居民个人调节税起征点为月收入800元，按税法规定，月收入800～1000元者适用税率为5%。农民收入低于城市居民的实际收入，可要交的税费却远高于城市居民。
(4)农业中非农产业不发达，农村剩余劳动力大量涌现，大量青壮劳动力就业无门，造成农民收入低下且增长缓慢。近年来，农民从乡镇企业得到的收入和外出打工收入呈下降趋势，自1996年以来，乡镇企业发展速度连年回落，从1996年的21%下降到1999年的14%，乡镇企业吸纳劳动力能力减弱，对农民收入的贡献率下降。目前我国每个农村劳动力物化在农产品中的劳动量每年不超过80个劳动日，农村绝对过剩的劳动力至少有1.5亿。另外据测算，我国农村未来20年仍将有1.2亿～1.8亿剩余劳动力。1.5亿现有剩余劳动力和未来新增剩余劳动力的出路显然在城市和城镇，但是我国城市化和城镇化发展严重滞后于农村劳动力转移的要求。
与我国工业化水平相比，城镇化水平明显滞后，1952年滞后5个百分点，1978年滞后26个百分点，1999年滞后12个百分点（以目前30%名义城镇化水平计算）。城镇化水平低决定了大量从农村农业城镇游离出来的劳动力将滞留在农村。小城镇建设的滞后、总体水平低，影响了农村第三产业的发展和劳动力转移。小城镇可以吸纳大量的农村剩余劳动力，能促进农村产业结构的调整和优化，使第一产业人口下降，二、三产业人口增长。但是，按国际标准统计，我国小城镇人口占城镇人口比重目前只有37.8%，比通常标准低7.2个百分点，就是说，少吸纳约3235万人。[8]57-58
（二）从深层次方面，城乡收入差距扩大的根源在于以下几方面制度原因
1.户籍管理制度。户籍管理制度是农村劳动力流动所面临的劳动就业、教育培训、社会保障方面所受到的一系列不平等对待的制度基础。
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着二元户籍制度正式确立。条例规定，没有城市公安部门的批准，农民不得将户口从农村迁往城市。由于我国长期实行严格控制城市人口增长的方针，国家对城市人口的增长实行政策加指标的双重控制方法。根据政策规定，只有少数几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市。这就意味着绝大多数农民只能世世代代居住于农村，只能世世代代当农民，户籍制度把农民牢牢地固定在土地上。城乡间的户口壁垒一方面将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动；阻碍了生产要素的自由流动与合理配置，降低了经济投入的产出和效益；阻碍了农业剩余劳动力向城镇转移，使农业经营规模难以扩大，劳动生产率难以提高，农民收入和购买力受到制约。另一方面，即便有大量的农民涌入城市务工经商，但由于没有城市户口，几乎不可能获得城市居民的身份，也就不可能获得与城市居民同等的工作机会和待遇。
2.财政二元分割体制。由于二元就业制度和户籍制度不允许作为国有生产资料所有者的农民和市民共同占有国有生产资料，所以造成了城市居民独占国家资源和全民财产的事实。于是，城市居民就成为国家和全民的唯一代表。这样的社会结构造成了政府在财政收入分配上的二元投入。城市居民以国家资源和全民财产为基础来发展城市，并且独享城市发展的经济和文化成果，国家（包括地方各级政府）的财政收入成为城市居民独有的财政收入，仅用于城市的建设和市民的发展，而农村建设和农民发展完全由农民自己解决。由于人数相对较少的市民占有着代表生产力发展方向且能够增值的、能够带来最大利润和税收的现代化大工厂、大企业、大公司等国家生产资料，而人数较多的农民却只拥有较少且难以增加的社会资源（19亿亩土地）。在这种资源配置严重不合理的前提下，城市和农村各自独立发展，其结果可想而知。要解决这一问题，政府必须建立规范的财政转移支付制度。但是，目前政府财政转移支付并没有注重地区差别和城乡差别，如1994年税制改革，中央政府对地方政府的税收返还额是根据上年的基数来确定的；且政府向居民的转移支付主要集中在城市。随着改革的发展，社会保障制度的完善迫在眉睫，可政府却没能负担起应负的责任，资金投入往往不够，广大农村居民实际上是被排除在保障范围之外的。
3.农民所处市场的不完全竞争。这是基于以上两方面制度自然派生的我国劳动力市场的特点。改革开放后非国有经济快速发展，对农村劳动力产生较大需求，随着城乡交通与城市限制的放开，农业机械的大面积推广，释放出大量劳动力，可以长年在城市里成为城市劳动力的后备军。而大量初等文化程度又缺乏一技之长的劳动力，就形成的城市劳动力市场竞争供给的卖方，城乡收入的悬殊差距使得他们的保留工资极低。早在上世纪40年代，发展经济学的奠基人张培刚曾经根据不完全竞争理论，分析了我国当时的农民作为买者购买非农产品时几乎完全处在寡头垄断或独家垄断之下，付出较非垄断情况下为高的价格，作为卖者其农产品被买方垄断，得到的价格却较在完全竞争时为低。[9]57-63这种状况在当今的中国仍然存在，最多只是垄断程度的不同而已。农民拥有可以出售的要素基本上就是劳动力。农业结构中非农产业部门不发达及城市化水平低使得自身吸纳劳动力的能力低，庞大的剩余农村劳动力成为城市劳动力市场中竞争出售者，城市中厂商就成为劳动力的垄断购买者，农民工资自然较低、收入不稳定、甚至工资被拖欠就成为“顺理成章”的事情了；其出售的农产品，且不说没有产品差异的粮食作物，即使有产品差异的经济作物，由于农产生产的分散和没有合作统一的销售组织，往往难免被垄断低价购买的命运，再加上农产品作为生活必需品，需求缺乏弹性，丰产时要么大量积压，要么“忍痛”甩卖。而农民作为买者，所购生产投入的化肥、柴油、农药及生活消费品，如农民子女所购买的教育、医疗基本上还是卖方垄断，所付出的价格也要比纯粹竞争时要高。两个方面使得我国农民受到“双重剥削”。
4.社会保障和福利制度不能得到有效保证。二元的社会结构必然带来二元的社会保障和福利制度。当等级制度和身份制度明确地把农民排斥于城市就业的大门之外后，社会保障及福利制度就直接与城市户口联系起来了。有了一纸城市户口，就意味着可以享受各种各样的如养老、失业、医疗、生育和工伤等福利待遇和社会保障，而对于那些没有城市户口的农民，则只能望洋兴叹。早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。公共事业负担城乡有别的二元体制决定着中国农民只能自己出钱办福利。在城市，一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。但在农村，农民必须自己出钱办中小学、办医疗、文化事业、道路、水电几乎农村中的一切公共设施。
5.城乡土地制度的不对称，使农村无法与城市平等地分享由发展机遇带来的资源收益。由于农民土地权利的残缺，造成农民应有的土地权利得不到保护。城市土地的使用者所拥有的是蕴涵产权性质的使用权，而农村家庭联产承包责任制下的土地使用权是不具有这一性质的，这种不对称产生了许多有法不依、有禁不止的“制度缝隙”。根据《农村土地承包法》，在承包期间发包方不得收回承包土地，而实际情况却是，城镇扩张中用地数量激增，导致农村耕地锐减，特别是那些城郊农民在失去他们的基本生活保障——土地后，又要面临城市的消费，其境况就更可想而知了。2003年我国实有耕地面积18.5亿亩，比1996年底整整减少1亿亩；粮食播种面积也比1998年历史最高水平相比减少了2亿亩。占全国面积6%的耕地减少无疑使得农业固定资产严重流失，根本上造成农民生存和生活状况的下降。[9]57-63自1995年之后，城乡居民收入差距的急剧的扩大，更多的是因为城乡居民财产增长的差别所致：农村居民长期使用的土地的价值不仅没有增加，反而以平均每年6.3%的速度下降，而城市居民财产增加幅度大大高于农村居民的增加幅度，二者相差近10倍。城镇居民财产的快速增长很大程度上归因于房产价值的增加，与这一时期城镇公有住房的加速私有化过程分不开。[10]7
三、对策与思考
要解决长期以来形成的城乡差距，并非一蹴而就实现，关键在于根本解决长期以来形成不公平的制度因素。只有解决了城乡分割的户籍制度、产权不对等的土地制度、不平等的福利制度及带有单边垄断特征的农产品及劳动力市场等导致城乡差距的深层原因，创造公平竞争的市场环境、增强农民自生能力才能从根本上缩小和消除城乡差距问题。目前应从以下几方面进行努力：
（一）深化农村改革，实现城乡统筹发展，加快农村城镇化进程
统筹城乡经济社会发展，关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破；加快农村城镇化进程，关键是要加快农村劳动力向非农产业和城镇转移，统筹城乡劳动力就业。尽快形成城乡劳动者平等就业制度，消除制约农村劳动力转移的各种有形和无形障碍，要以制度创新加快农村城镇化进程，推动城乡的统筹发展。这要求：消除体制政策障碍，包括户籍管理制度、社会保障制度、城乡土地受益制度。
（二）以人为本的发展战略，消除农民“低素质障碍”，加强农村劳动力的教育培训
如果说在上世纪80年代农民收入的提高不需要农民有太高的文化素质的话，那么时隔20年后的今天，科技与文化在收入中的影响已经成为不争的实事。而我国农民素质的状况不容乐观，提高农民素质以成为当前农村工作的一项紧迫任务。这就要求加大对农村文化教育事业的投入。转变社会上歧视农民的观念，给农民以平等的“公民待遇”，吸收农民进城；把提高农民素质体现在农村工作、生活的每一个环节中，时时处处都使农民受到文化的熏陶，开阔视野，增长知识，提高素质。对于农村“留守儿童”的教育问题也不容忽视，以防他们成为新一代教育有缺憾的一代。对于农民工在城市的子弟，享受与城市同等的待遇学习，进一步缩小教育的差距，为他们的发展提供均等的机会。
（三）发挥政府的作用
上世纪80年代农民收入的提高很大程度上得益于政府的政策和制度改革。我国的经济改革，不管是城镇还是农村都是政府主导型的改革，城乡收入差距的缩小仍然离不开政府的作用。缩小城乡收入差别、农村公共物品提供、制度供给（如建设农产品销售协会与农民协会）等都离不开政府的引导和支持。必须寻找政策到达农户的恰当传导途径和实施载体，以建立农村社会保障，改革农村金融体制为切入点，进一步完善农民增收的政策体系。
注释：
①它只是衡量全国收入差异的一个指标，把全国所有城镇和农村看作一个整体，按全部国民收入在这一整体中的分配状况计算得出，对衡量城乡收入差异是不妥当的。因为，比如农村人口中的高收入者很可能会超过城镇人口中的低收入者，事实上也确实如此（见董静，李子奈，修正城乡加权法及其应用，数量经济技术经济研究，2004(5)）。我们可以说城乡收入差距的扩大会使基尼系数扩大，但不能说基尼系数扩大就一定是城乡收入差距引起的。地区收入差距、行业收入差距、城乡各自内部收差距都会使基尼系数扩大。
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