对产业政策和产业法的若干理论问题的认识，本文主要内容关键词为：产业政策论文,理论论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务。加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设的全局。① 转变经济发展方式的战略重点是调整经济结构，而经济结构调整的一个重要方面是加快产业结构调整、推进产业结构优化升级。而加强产业法制建设则是加快产业结构调整、推进产业结构优化升级的法律保证。为了加强产业法制建设，必须明确产业、产业政策、产业法的概念，正确认识和处理产业政策与产业法的关系。但是，在这些理论问题上，经济学界和法学界存在着不同的观点。为此，笔者也来谈谈对这些问题的认识。
一、产业和产业政策的概念
（一）产业的概念
在社会化大生产的条件下，国民经济整体可以划分为不同的分工领域，这些分工领域通常称为部门。部门又有层次之分，低一层次的部门是高一层次部门的子部门。在国民经济内部，为了区分不同层次的部门，通常将较高层次的部门称为“产业”或“产业部门”，将较低层次的部门称为“行业”或“行业部门”。作为国民经济中的部门，“产业部门”和“行业部门”不同于行政管理系统中的行政部门。②
所谓产业，是指国民经济内部按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的较高层次的部门。也就是说产业是国民经济内部较高层次的部门；这种部门是按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的。而且，在社会经济的发展过程中，产业的内涵也会随着经济的发展而发生变化。目前，在国内外经济学界，按照劳动对象的不同将产业划分为第一产业、第二产业和第三产业。一般认为，第一产业指农业，包括种植业、林业、畜牧业、渔业等；第二产业指工业，包括采掘业③、制造业、建筑业等；第三产业指各种服务业，包括商业饮食业、交通运输业、邮电通讯业、金融保险业、文化教育事业、科学研究事业、体育卫生事业等。
（二）产业政策的概念
政策是指政党或者国家为完成其任务而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范④ 的总称。根据不同的标准，可以对政策作不同的划分。例如，根据制定政策的主体的不同，可以将政策划分为政党的政策和国家的政策；政党的政策，又有执政党的政策和非执政党的政策之分。又如，根据制定政策所要完成的任务的不同，可以将政策划分成为完成一定时期的总任务而制定的总政策和为完成一定时期的具体任务而制定的具体政策。⑤
所谓产业政策，是指政党或者国家为了提高产业素质，以推动经济社会协调发展而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。简言之，产业政策是指政党或者国家为了提高产业素质，以推动经济社会协调发展而制定的政策。产业政策有政党的产业政策和国家的产业政策之分；政党的产业政策又有执政党的产业政策和非执政党的产业政策之分。产业政策是体现一定时期的总政策要求的具体政策，它包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等。
二、产业法的概念
（一）关于“产业法”这一语词的使用
任何概念都是通过语词来表达的。概念是语词的思想内容；语词是概念的语言表达形式。同一个概念不一定只用同一个语词来表达；表达同一个概念的不同语词也不一定都是正确的。⑥ 为了表达由产业法律规范组成的产业法律制度，经济法学界不同的学者分别使用了“产业法”、“产业政策法”、“产业调节法”、“产业部门法”、“产业经济法”等语词。应该说，在这些语词中，有的合适，有的有一定道理，有的则不宜使用。那么，对于上述语词的使用应该如何评析呢？究竟使用何种语词才是准确表达概念的语言形式呢？对此，笔者认为，需要指出以下几点。
第一，使用“产业政策法”这一语词虽有一定的道理，但尚值得商榷。之所以说使用“产业政策法”这一语词有一定道理，是因为重要的产业政策一般都是以法为表现形式的，“产业政策法”可以理解为以法为表现形式的产业政策，是定型化、条文化和规范化的产业政策，使用“产业政策法”这一语词体现了产业政策与产业法之间的紧密联系。
那为什么使用“产业政策法”这一语词又尚需商榷呢？一是产业政策并不都是以法为表现形式的，不以法为表现形式的产业政策不是法，产业政策与产业法不能等同，而使用“产业政策法”这一语词容易造成产业政策就是产业法的误解。例如，有的人把一些非规范性的产业政策文件视为产业法的渊源，这不妥。二是立法实践表明，我国制定的有关经济法的法律和不是经济法的第三产业的法律虽然无不体现相关的政策，而且都是相关政策的定型化、条文化和规范化，但在法律的名称中均未加“政策”二字，这是正确的。例如，我国制定的《农业法》并没有称为《农业政策法》，《渔业法》并没有称为《渔业政策法》，《对外贸易法》并没有称为《对外贸易政策法》，《预算法》并没有称为《预算政策法》，《价格法》并没有称为《价格政策法》，《反垄断法》并没有称为《反垄断政策法》，《教育法》并没有称为《教育政策法》，《科学技术进步法》并没有称为《科学技术进步政策法》等。可见，在“产业法”这一语词中，也没有必要加上“政策”二字，称其为“产业政策法”。
第二，使用“产业调节法”这一语词，虽有一定可取之处，但以不使用为好。由于使用“产业调节法”这一语词，在一定程度上反映了产业法律制度的内容，因此，并不是没有可取之处。
那为什么“产业调节法”这一语词以不使用为好呢？因为产业是国民经济内部较高层次的部门，经济管理具有计划、组织、指挥、调节和监督等五个职能，而调节只是经济管理的职能之一，将产业法律制度称为“产业调节法”，不能全面反映产业法律制度的功能；同时，在现代汉语中，调节的含义是指“从数量上或程度上调整控制，使符合要求”，⑦ 若将产业法律制度称为“产业调节法”，容易使人误认为产业法律制度就是产业结构调整法即产业结构法，而产业结构法只是产业法律制度的组成部分之一。
第三，使用“产业经济法”这一语词虽有一定道理，但也以不使用为好。组成产业法的法律规范即产业法律规范大多数是经济法律规范，使用“产业经济法”这一语词是想表明产业法属于经济法的范围，这有一定的道理，并且对宣传经济法有一定的积极意义。
但是，有必要指出的是，关于产业的法律规范大多数是包括宏观调控法律规范和市场监管法律规范在内的经济法律规范，只有少数不是经济法律规范。后者，如第三产业中关于文化教育事业、科学研究事业、体育卫生事业等方面的法律规范所调整的社会关系并不属于经济法调整对象的范围，这些法律规范不是经济法律规范。因此，不宜将由全部产业法律规范组成的产业法视为属于经济法的范围。所以，“产业经济法”这一语词也以不使用为好。
第四，使用“产业部门法”这一语词虽具有积极意义，但也不宜使用。使用“产业部门法”这一语词是想表明产业法是经济法中的一个“部门法”，这对于宣传经济法也有一定的积极意义。
但是，由全部产业法律规范组成的产业法是不是一个“部门法”（即法的部门）是一个需要讨论的问题。如上所述，关于产业的法律规范大多数是经济法律规范，只有少数不是经济法律规范，所以，无论将产业法视为属于经济法中的一个“部门法”，还是属于民法或行政法等法的部门中的一个“部门法”，都不妥。正因为如此，“产业部门法”这一语词也不宜使用。
第五，使用“产业法”这一语词比较合适。笔者认为，使用“产业法”这一语词，相对来说，比使用其他语词要好。因为产业法律制度是由产业法律规范组成的，作为产业法律规范总称的产业法律制度，就是产业法；“产业法”这一语词是准确表达概念的语言形式，它不易使人对其思想内容产生误解。
（二）产业法的定义及其基本含义
综上所述，笔者认为产业法是指调整在国民经济内部按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的较高层次的部门的活动中发生的社会关系的法律规范的总称。产业法包括产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法。上述定义包含了三个基本含义：一是产业法属于法的范畴。因为它同其他法一样都是由法律规范组成的；法律规范是由国家制定或认可的，体现统治阶级（即掌握国家政权的阶级）意志的，以国家强制力保证实施的社会规范。二是产业法属于国内法⑧ 的范围。因为组成产业法的法律规范（即产业法律规范）是由一个国家制定或认可的，而不是由两个以上国家制定或认可的。三是产业法是一个跨部门法，而不是一个独立的法的部门。因为产业法没有特定的调整对象，它所调整的社会关系主要是属于经济法所调整的宏观调控关系和市场监管关系；同时，还包括民法、行政法等法的部门调整的一些经济关系和其他社会关系。
三、产业政策⑨ 与产业法的关系
（一）产业政策与产业法的联系
产业政策与产业法的联系主要表现在以下几个方面：第一，两者建立在相同的经济基础之上。产业政策与产业法都是由社会规范组成的，属于上层建筑的范畴，建立在相同的经济基础之上。它们都由经济基础决定，为经济基础服务。第二，两者的任务相同。产业政策与产业法的任务都是为了提高产业素质，以推动经济社会协调发展。第三，两者都体现了统治阶级的意志。无论是产业政策，还是产业法，都体现了统治阶级的意志，即体现了掌握国家政权的阶级的意志。第四，产业政策对产业法的制定具有指导作用。产业法的制定离不开产业政策的指导，产业法的原则和内容反映了产业政策的精神实质。产业法是重要产业政策的定型化、条文化和规范化。但同时我们又不能认为产业政策是产业法的渊源。因为从形式意义上讲的产业法的渊源，是指产业法律规范的表现形式，而产业政策并不是产业法律规范的表现形式。第五，产业法是实现产业政策的一种重要手段。重要的产业政策一般都以法为表现形式，即产业政策法律化，这有助于这些产业政策的实现。因为产业法是以国家强制力保证实施的。
（二）产业政策与产业法的区别
产业政策与产业法的区别主要表现在以下几个方面：
第一是在制定或创制方面的区别。执政党的产业政策是由党组织按照党所规定的权限和程序制定的；国家的产业政策是由国家机关按照国家所规定的权限和程序制定的。而产业法是由法定的国家机关按照法定的权限和程序制定或认可的法律规范。
第二是在是否具有国家意志性方面的区别。由于党的产业政策不是由国家制定的，因此，不具有国家意志的属性。而国家的产业政策和产业法是由国家制定或创制的，因而具有国家意志的属性。
第三是在表现形式方面的区别。组成产业政策的社会规范的表现形式，有非规范性的决议、决定、规定、意见、通知、纪要、建议等政策性文件，而不是规范性文件。这些政策性文件可以是向社会公开的，也可以是“内部”的。其内容，有些只是原则性的规定，有些规定则比较详细。
产业法是由法律规范这种特殊的社会规范组成的。法律规范在逻辑结构上包括假定⑩、行为模式(11)、法律后果(12) 三个部分。产业法律规范的表现形式，主要是法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等规范性文件。这些规范性文件必须向社会公开，其内容是比较明确、具体的。
第四是在稳定性和变动性方面的区别。产业政策与产业法虽然都具有相对稳定性，也都有变动性，但两者还是有区别的：产业法比产业政策更稳定一些；产业政策比产业法的变动更及时一些。
第五是在保证实施的方式方面的区别。党的产业政策对党的组织和党员具有约束力，违反党的产业政策，要受到批评教育直至党纪处分；国家的产业政策对于国家机关及其工作人员和公民具有约束力，违反国家的产业政策，要受到批评教育直至政纪处分。而产业法具有普遍的约束力，国家机关及其工作人员、社会组织和人民群众都必须遵守，违反产业法，要受到批评教育直至依法追究法律责任。也就是说，产业法是以国家强制力保证实施的。
总而言之，产业政策与产业法既有密切联系，又有明显区别，各自具有不可替代性。我们要正确认识和处理两者的关系：既不能把它们割裂开来、对立起来，也不能把它们等同起来；要使它们紧密配合，相互补充，相辅相成，共同促进产业素质的提高，加快经济发展方式的转变，推动经济社会的协调发展。
四、结论
综合上述分析，在产业政策和产业法的理论问题上，笔者提出以下几点新的见解作为本文的结论：（1）通过简要阐述转变经济发展方式与调整经济结构的关系，经济结构调整与加快产业结构调整、推进产业结构优化升级的关系，加快产业结构调整、推进产业结构优化升级与加强产业法制建设的关系，说明了加强产业法制建设与转变经济发展方式的关系。（2）对“产业”这一概念下了一个新的定义，即产业是指国民经济内部按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的较高层次的部门。（3）在对“政策”这一概念作了一个新的定义之后，对“产业政策”这一概念下了如下新定义，即产业政策是指政党或者国家为了提高产业素质，以推动经济社会协调发展而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。（4）经济法学界为了表达产业法律制度使用了多种不同的语词。笔者认为，“产业法”这一语词是准确表达概念的语言形式，它不易使人对其思想内容产生误解。接着又对“产业法”这一概念作了如下新定义，即产业法是指调整在国民经济内部按照社会分工，由提供同类产品或劳务的企业、事业单位组成的较高层次的部门的活动中发生的社会关系的法律规范的总称。（5）在明确了上述概念的基础上创造性地论述了产业政策与产业法的紧密联系的主要表现以及两者明显区别的主要表现，并指出了怎样正确处理产业政策与产业法的关系。
注释：
① 参见《胡锦涛在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2010年2月4日。
② 参见塞风、陈淮主编：《经济管理概论》，人民日报出版社1986年版，第110～111页。
③ 此外，也有观点认为，采掘业不属于第二产业，而属于第一产业。
④ 社会规范是人类社会内部调整人们相互关系的行为规则。
⑤ 参见《毛泽东选集》第4卷，人民出版社：1960年版，第13～14页。
⑥ 参见杨紫烜：《国家协调论》，北京大学出版社2010年版，第207页。
⑦ 《现代汉语规范词典》，外语教学与研究出版社、语文出版社2004年版，第1292页。
⑧ 国内法是指由一个国家制定或认可的法律规范的总称；国际法是指由两个以上国家制定或认可的法律规范的总称。
⑨ 这里讲的“产业政策与产业法的关系”，其中“产业政策”仅指执政党的产业政策和国家的产业政策，不包括非执政党的产业政策；仅指不以法为表现形式的产业政策，不包括以法为表现形式的产业政策。
⑩ 假定是法律规范中指出适用该规范的条件或情况的部分。
(11) 行为模式是法律规范中指出人们权利和义务的部分。
(12) 法律后果是法律规范中指出对于合法行为的有效性的承认、保护、对于行为人的奖励和对于违法行为的有效性的否认，以及对于行为人追究法律责任的部分。