论政府间转移支付中的因素法问题，本文主要内容关键词为：转移支付论文,因素论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在财政体制中，转移支付是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的。选择转移支付方式和确定补助金额的一个重要前提，是科学地运用因素分析的方法，对各个地方的财政收入能力和支出需求等指标进行全面、客观的评估。在建立适合于我国国情的政府间转移支付制度的过程中，我们需要对因素法（全称为因素评估法）拥有足够的认识和了解，同时也应该解决好如何由基数法向因素法过渡这一重点和难点问题。
一、因素法是政府间转移支付制度的关键
让我们首先运用横向和纵向失衡理论来分析转移支付制度的运行机理。当一个国家中比较富裕的省份和地区出现财政结余，而不太富裕的省份和地区的政府却面临着财政拮据的状况，而且难以像富裕地区政府那样提供足够的、优质的公共产品时，就意味着横向失衡问题的存在；当一级政府面临着财政赤字，而其他级次政府却出现财政盈余时，则是纵向失衡问题的表现。过度的财政失衡显然是有害的，因此，必须由宏观经济的调控主体通过运用转移支付手段，对这种失衡以及与此相关的区域性公共产品外溢性等问题加以干预和纠正。那么，如何确定适度的转移支付数额和选择恰当的转移支付方式，从而有助于达到既定的政策目标呢？这就引申出了运用因素评估法的问题。所谓因素法，是对影响某一地区财政收入能力和财政支出需求的各种变量综合地加以测算和分析，并以此为依据，确定对该地区的转移支付政策的一种方法。从定性分析的意义上讲，因素法的核心是如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求方面所处的地位；从定量分析的角度来看，问题的关键在于求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占据的权数。
对地方政府财政收入能力的分析，在原理上，主要是通过衡量若干经济指标（包括人口数、地方的GDP 以及人均收入水平等）和税制因素（包括税基、税率等），并且将地区人均税收收入与全国人均同类指标进行比较而得以实现的。这一原理，可以用公式予以说明：
P[i,x]=PO[,x](NB[i]*NT-LB[i,x]*NY)
其中，F[i,x]为地区x中税种i的收入能力，PO[,x]是地区x的人口数，NB[1]为税种i的全国人均税基，NT是该税种的全国平均税率，LB[i,x]为地区x中税种i的人均税基。通过这一公式计算出的地区x的财政收入能力可以是正数，也可能是负数或者零。该地区各种税收的收入能力之和，便是该地方政府从其固有财源中筹措收入的总体能力。此处，财政收入能力并不是实际收入能力，而是“理论收入”，这一点值得注意。实际收入不仅与各地的收入能力有关，而且也与各地组织收入的努力程度有直接的联系。如果以各地的实际收入为准来核定转移支付，那么，就很有可能产生鞭打快牛的问题，进而形成鼓励少收多支的机制。
对地方政府财政支出需求的分析，从理论上讲，主要是通过衡量各种参数对政府提供公共产品行为的影响程度而得以实现的。即使在各个地方财政收入能力相当或基本相同的情况下，由于各地方对公共产品的需求程度以及提供公共产品所耗费的成本各不相同，因而财政支出需求也就各不相同。这里，我们可以选取人口密度、人口的年龄结构和城市化程度因素进行示范性分析。其中，人口密度因素直接关系到居民对基础设施和公共服务的需求；人口的年龄结构，关系到居民对学校教育、医院以及社会保障开支的需求程度；城市化程度这一要素，影响着工资及土地价格的水平，并且也关系到对公共安全、消防、污染控制和交通等公共产品的需求。除此之外，自然条件和经济发展程度等因素也对支出需求产生着重要的影响。在综合考虑了多种相关因素之后，我们可以通过下面的公式求得地方的财政支出需求：
E[i,x]=PO[,x](LS[i,x]-NS[i])
其中，E[i,x]为地区x中i类支出的需求，PO[,x]是该地区的人口数，LS[i,x]为地区x中i类支出的人均标准支出需求数，或者是该地区在具备全国平均财政能力时用于满足公共需求的大致开支数，NS[i]为i类支出的全国人均标准支出需求数。通过这一公式计算出的地区x 的支出需求可以是正数，也可能是负数或者零。将该地区的各类支出需求相加，便可求得其支出需求的总数。从一定意义上讲，求得财政支出需求的难度要大于财政收入能力的计算。这在很大程度上是由于，在分析支出需求时，需要面对并解决一系列纷繁复杂的问题，如合理界定政府事权范围，精确计算公共产品的供给成本和严格核定支出标准等等。这从另一个侧面表明，支出需求的计算既是因素法中的重点，同时也是一个难点问题。〔1〕
将地方财政收入能力与支出需求相比较，得出的结果便是该地区的财政自给率。在规范化的政府间财政关系中，这一结果构成了转移支付的基础，它是估算补助金数量的重要依据。当然，在确定转移支付规模和选择转移支付方式的过程中，同时也要考虑到公共产品外溢性、宏观调控政策等许多方面的内容。
二、比较与启示
从实行财政联邦制的发达国家的情况来看，各级政府财政之间有着比较大的相对独立性和财权上的自主性，但往往也存在着财政体制上的横向和纵向失衡问题。许多国家（如澳大利亚、德国、加拿大等）在运用客观的因素评估法核定地方财政平衡能力的基础上，实行着既严格而又灵活多样的各种补助办法，从而减少了转移支付中的盲目性和随意性，降低了人为因素的干扰和影响。在对因素评估法的悉心探索中，我们或许会从发达国家衡量财政收入能力和财政支出需求的经验里得到一些有益的启示。
在论及政府间转移支付实践的过程中，人们时常会提到澳大利亚的财政均等化方法。澳洲的财政均等化方式之所以务受青睐，从很大程度上讲，正是由于它采用了特有的因素评估法。其主要步骤分为三个环节：首先，选择全国人口数、国土面积、财政岁入、公共设施等要素总量作为基础并加以平均化，建立一个含全国平均税收能力和平均公共服务水平在内的各州的所谓“理想模型”。其次，对影响各州税收能力和支出需求的人口、年龄、城市化程度和经济发展水平等具体因素进行评估。该国东南部新南威尔士州和维多利亚州与西北部各州之间的在人口密度上有很大差异（前者的稠密度要远大于后者），按照人均收入能力计算，人口稀少的西北部地区的财政收入能力并不逊色于东南部地区，但由于在地广人稀地区提供公共服务时要耗费更多的成本，因而西北部地区各州便得到了较多的补助。由此可见这一指标在衡量州际间人均财政收支数额方面居于举足轻重的地位。年龄、性别和收入分配状况因素，是澳大利亚衡量州的教育、医疗卫生和政府对居民的转移支付数额的重要依据。就城市化因素来看，悉尼、墨尔本等城市化程度很高的地区，对公共设施和公共服务的需求显然要大于其他地区，因而这一要素在衡量该地区财政支出需求方面占据较大的权数。在核定各州实际情况与全国平均水平差异的基础上，便可以实施政府间的转移支付计划。
联邦德国实施因素法的第一个步骤，是测算出各州的税收能力指标。该指标由州政府税收总额加上州所属各地方政府税收总额乘以50%后得出。州以下地方政府的税收总额之所以仅按50%计入州的税收能力指标，是由于在对州进行财政平衡的基础上，各州还要对所属各地方政府财政进行转移支付。第二个步骤，是求得财政平稳指数，该指数由州人均税收额乘以该州加权人口数后得出。人口权数与人口数量和密度是正相关的，人口越多、越稠密，则该州的人口加权数就越大，从而会有助于满足各州在发展经济和实现社会稳定方面的开支需要。第三个步骤是将税收能力与财政平衡指标加以比较，并按照一定的标准确定接受补助的州及相应的数额。如果州税收能力占财政平衡指标的比重明显低于100%， 它便可以依照该相对数的大小获取一定数额的联邦政府补助；若比重超过 100%，则需要将其财力的一部分通过联邦政府转移给应该得到补助的州；当比重为100%左右时，便没有财力的转入或划出。 德国各州与所辖城镇之间的转移支付也是运用因素法，通过测算支出需求额和税收预计数而实现的。其中，支出需求数＝州内人均财政支出需求额×城镇人口数（1+各种加成系数），税收预计数则是在考虑了税基、 税率及共享税等因素之后测算出的，如果某城镇的税收预计数小于财政支出需求额的90%，则州政府便需要设法通过补助使城镇的财政能力达到这一比重。
在加拿大这个地域辽阔的国家，各省之间也存在明显的横向财政不平衡问题和与此相对应的庞大的联邦对省的财政转移支付计划，并且也实行着健全的因素分析方法。加拿大有10个省，各个省的面积均比较大，这就意味着各省公共产品的外溢性有限。该国各个省的财政收入能力是以5个所谓中等富裕省份的人均财政收入能力为依据计算出来的， 低于平均水准的任何一个省份都有权得到补助。经过核定，目前有7 个省的财政收入能力低于全国平均水准，因而可以获得来自联邦政府的均等化补助。具体地看，加拿大财政均等化的计算过程分五个步骤进行：一是对每一种收入来源都计算出一个全国平均税率，即各省实际总收入与各省确定的总税基之商；二是用每一种收入来源的全国平均税率与相对应的税基之比，求出这种收入来源的标准收入能力；三是测算出各省总的财政收入能力；四是将第三步骤的结果与各省的人口数相除，并与同样以人均表示的统一的标准数相比较；五是计算出的结果加以分析，若数值低于统一的人均标准，则该地区便可以享有得到均等化补助的权利。
从对上述几个具有代表性的转移支付模式的分析中可以看出，它们所运用的因素法各具特色，各有其深刻的实施背景，并未形成一个统一的模式。但是，我们仍然可以从几个具有代表性的补助方式中寻找并浓缩出共性的东西：（1）将科学、合理的划分支出范围和税收权限， 作为实施因素法的前提条件。现代西方财政理论是从分析公共产品入手的，这种分析的意义，不仅仅在于指出了公共产品的非排他性和非竞争性，引申出了政府财政活动的必要性，同时也在于为进一步划分各级政府的职责和协调政府间财政关系提供了方便。而且，中央财政的集中度普遍较高，地方各级政府财政也都拥有自己相对独立的税收收入和税收权限。这样，就为实行转移支付奠定了基础。（2）设计了公式化的计算方法，依照客观的标准进行有效的评估，尽量将人为的因素排除在外。在计算各个地方的财政收入能力时，一般不采用以实际收入为基数的方法，而是不考虑各地区在征税努力上的差别，只按照有关统计数字计算出理论上的收入数额，这样就避免了我们所说的“鞭打快牛”的问题，也减少了各级政府间讨价还价、相互扯皮的现象，提高了财政管理的科学化程度。这些问题正是我们长期以来力图解决而又未能解决好的，很值得我们学习和借鉴。（3）在公式化和规范化的前提下， 因素法的具体操作上也具有一定的灵活性和弹性，即依照客观情况的变化的变化进行相应的调整，从而减少因素法中的不适宜成份。例如澳大利亚的财政均等化方法，它有一套既定的、规范化的核定办法，补助额大致上较为稳定，但每年仍然要对补助公式中的某些参数进行修订和调整，以便使之更具有客观性。〔2〕
三、分税制改革与因素法问题
在我国传统的财政体制下，曾经存在着类似于转移支付的上缴下拨关系。在经济体制改革初期实行收支挂钩和包干制的情况下，这种缴拨关系则表现为，经济较发达地区组织的财政收入大于体制确定的支出数的部分上缴中央政府，经济落后地区接受中央政府的补助，以弥补本级财政收入小于支出的差额。这些做法的一个重要特征在于，运用基数法，按照上年或以前年度执行数的平均值作为核定预算年度收支指标数的依据，进而确定缴拨关系。基数法固然简便易行，但它本身的问题也极其明显：一方面，决定地方收支的要素是各种经常变化着的，随着时间的推移，由基数法核定的收支指数的准确性便会大打折扣；另一方面，测算过程中也比较容易受非客观因素（如人为因素）的影响。在1994年分税制改革中采取的富有中国特色的税收返还方式中，仍然延用了基数法，它以1993年为基期年，对按照分税制规定中央从地方净收入上划的收入额（即消费税+75%增值税－中央下划收入），如数返还给地方，并规定1994年后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长的1:0.3的系数确定。 从确定转移支付数额的方式来看，这种做法的不成熟性是较为明显的。如果说，在实施分税制的初期需要考虑财政体制的连续性、需要照顾到原体制中地方既得利益的话，那么，在深化分税制改革的过程中，就应该由粗到细，逐步规范，着力解决以因素法代替基数法的问题，为健全财政体制创造条件，为有效地实施转移支付提供科学、合理的依据。
从长远来看，我国各级政府间的转移支付将主要采取定额补助、税收返还、专项拨款和结算补助的形式。这些财力转移手段的运用，必须建立在正确的评估手段、完整的统计资料和科学的计算方法的基础之上。而这种基础的构建，又应该考虑到我国实行转移支付制度的背景。对于这种背景，可以用四个方面加以概括：一是财政收入份额里中央财政收入所占的比重正在有所上升；二是地方政府在提供区域性公共产品和服务方面开始扮演越来越重要的角色；三是由历史、地理等原因所导致的各地区经济发展不平衡的问题依然存在，甚至有所加重；四是因素评估意味着进行量化分析，要求统计数字的完整性和真实性，而我们目前的经济统计工作尚难以完全适应这一要求。对于诸如此类的问题，需要我们在设计因素评估法的过程中予以充分的考虑。〔3〕
在衡量地方税收能力方面，直接运用因素法应该是可行的。这在很大程度上是由于，自1994年税制改革之后，我国的税制体系向规范化的目标前进了一步，同时也为科学地测算税收能力指标创造了有利的条件。在目前情况下，科学地评估各地税收能力的意义十分重要，它不仅是进行政府间转移支付的客观要求，而且也有利于摸清税基，核实税源；有利于减少税收流失，保证财政收入的稳定性和递增性；有利于改进预算管理，提高编制税收计划的准确度。在采取因素法衡量税收能力的措施上，首先需要依照企业和经济资源情况测算出各个地方的税基情况。其次，将各地的税收征收数（不考虑征税努力程度因素）与全国不同税种的平均税基，求得各税种应收税额的平均标准。以此为基础，再用全国平均标准来衡量各地方的税收能力。这里，难点问题显然在于核实税基。为此，应该建立可行的测算税基的数量模型，加强对税基资料的收集工作，并且有效地运用各种技术手段，力求统计结果的真实性。从现在开始，就应该有选择地对若干地方的企业收入情况和包括个人收入土地、房产、矿产收入等在内的经济资源情况进行摸底和调查，为全面核定收入能力做好充分的准备。
在支出需求评估方面，由于涉及到大量的对刚性支出需求和各种公共产品成本的测算以及对支出差异的衡量等复杂问题，因而难度可能会更大一些。这里，首要的任务便是运用公共产品层次性的原理，划分全国性和地方性公共产品，并把提供不同层次的公共产品的职责相应地赋予各级政府。在已经出台《预算法》、《税收征管法》、《环境保护法》的基础上，需要我们进一步完善专业性法规，将各级政府职责的划分纳入法治化的轨道。支出需求的衡量，可以参照国际惯例，考虑人口（包括人口数量、人口结构）、自然条件（如气候、海拔、面积）、经济实力、城市化程度等主要因素，并在精心设计数量模型和科学评估的前提下，确定各种因素在衡量支出需求数方面所占据的权数。值得指出的是，我国各级地方的经常性财政支出中，行政管理费、事业费、支援农业支出等占有重要位置，与此相适应，我们还可以从支出角度确定若干个基本的开支项目，采用不同的方法，计算其基准的财政需求额，再分项确定一个修正系数的幅度，然后核定总的基准支出额度。基于各种条件的限制，在实施因素法的初始阶段，可以采取较为简便的方法，只选取一些社会效应明显、支出比重较大的项目，如行政管理、基础设施、教育等，进行计算和评估，逐步地积累和推广经验。随着条件的日益成熟，再开始对各种支出需求指标进行全面的评估，并力争实现支出需求评估的客观性和准确性，进而完善政府间转移支付制度，使各地居民均能够享用到水平相当或相近的公共产品和服务。
注释：
〔1〕见Anwar Shah:The Reform of Intergovernmental FiscalRelations in Developing and Emerging Market Economies, TheWorld Bank,1994.
〔2〕见孙开：《各级政府间财政关系的国际研讨与经验借鉴》， 载《经济学动态》1994年第12期。
〔3〕见齐守印：《建立我国政府间转移支付制度的初步设想》， 载《财政研究》1994年第9期。
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