和谐社会视域下我国行政救助制度的法理解读，本文主要内容关键词为：视域论文,法理论文,和谐社会论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1;DF31 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)03-0111-05
一、和谐社会视域下对我国行政救助制度进行理论探讨的必要性
1.行政救助的公法属性决定其为和谐社会建构所必需。建构和谐社会需要对人与人之间的社会关系进行全面而有效的调整，而在现代社会诸多的调整手段中，法律因其具有国家强制力的保证而成为最为有效的一种。因此，和谐社会首先应当是一个法治社会。和谐社会要求必须理顺国家与社会、政府与市场、权力与权利的关系，这几类关系主要靠公法来调整，因此，从某种意义上说，“公法之治是支撑和谐社会的脊梁”。①
行政救助在制度设计上，旨在规范行政权力对社会弱者的救助行为，体现对弱势者的权利保障。②行政救助对政府来说是一种责任，对公民则是一种权利。行政救助法律关系本质上是一种国家、政府权力与公民权利的关系，具有强烈的公法关系的特点。目前我国建构和谐社会的一个重要障碍便来自于公法体系的结构性失衡，其突出的表现是公共行政的强制性色彩太浓，而宪法赋予公民的平等权、生存权、发展权等权利的实现缺乏具体制度的保障，导致公民权利的配置无法实现实质上的平等，特别是社会弱势群体难以享受公共福利的恩惠。因之，对我国公法体系进行结构性调整为和谐社会建构所必需，行政救助制度的完善为公法体系调整的题中应有之义。
2.行政救助的授益性质顺应了和谐社会转变政府职能的要求。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，构建社会主义和谐社会要使“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”。政府的行政职能在构建和谐社会的过程中发挥着重要作用，社会持续和谐发展必须依靠政府行政职能的不断创新来维持和支撑。③以授益为特征的服务行政、给付行政已经越来越成为现代行政的主要内容。
改革开放以来，一个不争的事实是，社会弱势群体承担了改革的大部分成本，而社会强势群体瓜分了改革的大部分成果。这种不公平、不均衡的财富和利益分配会导致社会经济关系的不和谐，而中国国情决定了政府行政职能在协调社会利益关系中的基础性和决定性作用。因此，建设和谐社会必须转变政府职能，建立一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的财富调节机制和救助机制。行政救助作为一种授益性行政行为，是市场之外对社会财富进行调节的第二次分配的重要手段，建立完善的行政救助制度亦顺应了和谐社会对政府职能转变的要求。
3.行政救助的功能契合了和谐社会的价值诉求。和谐社会是一种和而不同的理性社会，能够全面回应多元价值诉求。④社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。笔者认为，构建和谐社会是对全面建设小康社会认识的升华和拓展，和谐社会与小康社会在价值诉求上是有所差异的。小康社会比较关注效率，而和谐社会更注重公平；小康社会比较关注经济自由，而和谐社会更注重人权保障；小康社会比较关注经济发展的速度与水平，而和谐社会更注重稳定的社会秩序。
行政救助制度，其存在的直接目的就是拯救和帮助生存困难者，生存救助在任何社会都是合乎正义的。⑤行政救助制度，是国家对于社会财富在依靠市场注重效率的一次分配基础上的再次分配，其宪政基础即在于对人的生存权、平等权的尊重。行政救助制度，是消解市场经济体制下社会分配不公、阶层分化、社会矛盾加剧的一道重要的减压阀，也是对社会强势群体免遭潜在的暴力对抗的平安阀，无疑具有稳定社会秩序的功能。显然，行政救助制度本身所具有的社会公平正义的维护功能、利益的再分配功能、稳定社会秩序的功能无疑契合了上述和谐社会的价值诉求。
综上，完善行政救助制度为建构和谐社会所必需，但我国目前关于行政救助制度的研究还存在一些薄弱环节，突出表现在：对行政救助的概念界定不清，存在混用误用之虞；理论深度不够、系统性不强；研究视野狭窄；行政救助法制化程度较低等。因此，对行政救助的基本问题进行系统的理论研究，将其置于建构和谐社会的更广阔的视域中加以考察，以期为改革和完善我国的行政救助法律制度提供理论准备，这不仅有助于拓宽和深化我国行政法学的研究，亦是建构和谐社会的必然选择。
二、和谐社会视域下我国行政救助制度的宪政分析
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在描述构建社会主义和谐社会的目标和主要任务时指出：“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障”。民主、法治和人权恰是宪政的三个基本要素，因此，将行政救助制度纳入宪政视野加以考察，无疑能够彰显行政救助在和谐社会建构中的重要作用。
1.行政救助关系实质上是一种宪政关系。根据李龙、周叶中先生的见解，宪法与宪政、主权与人权、国体与政体、基本权利与义务、国家权力与国家机构五组概念是宪法学的基本范畴，而这五组范畴又主要是围绕公民权利与国家权力而展开的⑥。公民权利与国家权力及其关系构成了宪法性规范文件最主要的规定，也是宪政实践的最基本关系。在行政救助关系中，国家通过税收等手段将一部分社会财富聚集起来进行以促进社会公平为目的的第二次分配，在手段上具有强制性、在效果上具有支配力。而且，救助的标准、条件、程序也均应由反映国家意志的法律加以规定，因此，行政救助带有明显的国家权力色彩。同时，对救助对象来说，获得救助则是宪法赋予公民的基本权利。以我国现行宪法为例，第33条规定了法律面前的平等权，第4、36、48条规定了少数民族、有宗教信仰的人、妇女等弱者的权利，第42条规定了公民的劳动权利，第45条规定了弱势公民的获得物质帮助权，在修正案中还历史地宣称“国家尊重和保障人权”，这些规定构成了我国行政救助制度的宪法依据，表明了获得救助权的公民权利性质。因之，行政救助关系实质上是一种公民权利与国家权力的宪法关系。
从宪政理想看，现代宪政应以公民权利为本位，公民权利第一，国家权力第二；公民拥有权利是国家权力形成的前提，国家权力反过来应是为保障公民权利而存在的。将行政救助关系理解为公民权利与国家权力的宪法关系，这将有助于我们进一步廓清行政救助与社会救助的界限，尊重人的尊严，亦有助于我们加强对完善行政救助法律制度重要性的认识。公民作为权利主体需要有相应的责任主体，国家权力的有效运作亦需要有一定的责任归属。尽管我国宪法宣称弱势群体有从国家和社会获得物质帮助的权利，但社会在任何意义上都不能成为法律主体，社会对弱势群体的救助并非基于法律上的责任而只是道义上的同情，只有国家才能成为行政救助的责任主体。17、18世纪产生的人的主体性理论认为：人自身即为目的，不是被支配的客体，也不是他人乃至社会、国家实现某种外在目标的手段；人具有人格尊严，并在与他人交往中具有人格上平等性和独立性。将获得性行政救助视为一项公民权利，无疑体现了国家和政府对相对人人格尊严的尊重，这也是人民主权原则的应然性要求。同时，行政法作为动态的宪法，有义务对宪法所赋予的公民权利具体化并保证其得到实现，有义务对政府的行政救助权力进行规范和约束，这无疑进一步夯实了行政救助法律制度建立和完善的正当性基础。
2.行政救助制度的宪政基础是生存权的保障。基本人权原则是现代宪法的基本原则。人权是人作为人应享有的权利，人权有三种形态，即应有人权、法定人权和实有人权。如果说宪法是应有人权向法定人权转化的关键，那么，宪政就是法定人权向实有人权转化的关键；并且，宪法和宪政还通过对国家权力的限制和约束，避免其侵犯公民权利，以此来保障人权。可以说，尊重和保障人权是宪政的根本目的和最高宗旨，是宪法和宪政能够得以存在和发展的前提、基础和归宿，是衡量是否真正实行宪政的根本标准。生存权是人的生命安全和生活保障的权利，是最基本的人权，是享受其他人权的前提。《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和权利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”⑦行政救助制度即是基本人权原则对行政主体提出的要求，是基于生存权是首要的人权而发展起来的。“如果说生存者是通过‘劳动——财产——维持生存’的定式完成了生存权的自我实现的话，那么另一种定式‘物质请求——国家帮助——维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”⑧因此，行政救助制度的宪政基础是生存权的保障。
但对生存权的内容决不能作简单、机械的理解，生存权的内涵在现代社会也有一个演进和嬗变的过程。尽管生存权理论起初是作为解决社会弱势人群因经济贫困而生存困难的问题的理论而提出的，但随着社会财富总量的增加，后来朝着确保人的尊严方向发展，以解决由于市场竞争而带来的一系列社会问题。正如日本学者大须贺明所言：“时至今日，生存权所关心的不仅是单纯追求经济发展带来的公害，它包含出现的形形色色的破坏人类生存和生活的社会性因素。这些是现代生存权不可忽视的新内容。”⑨生存权的现代内容应当包括：生命权、人格尊严、劳动权、受教育权、发展权和文化权利等。基于这一认识，以生存权保障为宪政基础的行政救助在对象、内容、方式上均应作较为宽泛的理解。
三、和谐社会视域下我国行政救助制度的概念界定
1.目前学界关于行政救助的概念界定及其评析。关于行政救助，目前学术界对其理解差异较大，概括起来，大致可以分成三种观点：第一种观点是“广义说”，认为行政救助是指“国家建立社会保障体系，以及由政府直接承担的社会救助义务的行为。包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政等”。⑩第二种观点是“中义说”，认为，行政救助是指“行政主体向具有特定情形的个人、组织发放抚恤金、救济金、补助金或有关实物等”。(11)第三种观点是“狭义说”，认为行政救助是指“行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为”。(12)笔者认为，“广义说”主体太过宽泛，囊括了所有的社会保障制度，没有突出行政救助的行政性，没有厘清行政救助与社会救助、社会保障的界限；“中义说”主体上没有问题，但救助的内容限于物质救助，存在与“行政物质帮助”的概念混用之虞；“狭义说”则在救助主体、救助对象、救助内容上均太狭窄。
2.行政救助概念的重构。笔者认为，行政救助是行政主体根据法定职责和权限，赋予社会弱势群体以政治、经济、文化等方面的特定权益来帮助其摆脱生存困境的一种具体行政行为。做出这一定义主要是基于对行政救助的以下定位：
首先，行政救助从责任归属上看是一种政府责任，从行为性质上看是一种具体行政行为，因而救助的主体应当是行政主体。早在1938年，福斯多夫就在其发表的“当作服务主体的行政”一文中得出了“生存照顾乃现代行政之任务”的论断。(13)在我国签署的《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》中，以生存权为基础的人权在法律上也是作为责任的形式而存在的，政府是承担违约责任的主要主体。和谐社会不仅应有自我调节机制，还应有自我保障机制。现代社会保障的特点之一是以国家为首要主体，强调国家责任。所谓国家责任，既包括国家在宏观上建立起完善的社会保障制度，也包括国家在具体制度的实施中承担微观保障的职能。(14)前者主要是一种立法责任，后者主要是一种行政责任。前者的任务在于建立一张社会保障安全网，后者的任务则是建立社会保障安全网的网底。行政救助制度就是这张网底，是国家对弱势群体进行微观保障的具体制度。因此，行政救助是一种政府责任，救助的义务主体只能是国家和政府，救助行为是一种具体行政行为。政府的行为要通过行政主体来实施，因此，在具体的行政救助行为中，救助主体应当是代表国家和政府的行政主体。
其次，行政救助是服务行政的一种主要方式。社会和谐是一个非常复杂的系统，它表现为社会各种关系相互博弈所达致的一种双赢或多赢的结局。行政救助作为服务行政的一种主要方式，从目的上讲，是试图通过行政对弱势群体的救助来创造合乎公平正义的社会秩序，实现各种社会关系博弈后双赢或多赢。而弱势群体并不仅指“年老、疾病或丧失劳动能力等情况”，国际社会工作和社会政策界对弱势群体有一个基本趋同的界定，即认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的人群。(15)从救助对象上看，失业者、突发事件的受害者乃至精神匮乏者等均应纳入救助体系，惟其如此，和谐社会的建构方可从理想变为现实。事实上，我国行政救助的对象已经有所扩大，非典、禽流感的有效控制，民工欠薪问题的解决，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台等，都证明了这一论断。
第三，行政救助是以保障生存权为核心的制度。生存权，简单地说，就是人的生命安全和生活保障的权利，是最基本的人权，是享受其他人权的前提。1991年10月我国政府发表的《中国人权状况白皮书》中明确指出“生存权是中国人民的首要人权”。“对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定物质权益或与物质有关的权益”等固然体现了国家对生存权的照顾，但近年来我国出现的孙志刚案件、张先著案件、马加爵案件等表明，行政救助的内容不能仅限于物质利益，提供工作岗位、给予创业优惠乃至对社会弱势群体的情感护理等，均应成为行政救助的重要内容和方式。上述物质救助以外的内容并未否定行政救助是以保障生存权为核心的制度的性质，事实上，生存权的内涵在现代社会也是不断丰富和发展的。
四、行政救助制度在和谐社会建构中的价值分析
“价值是在实践基础上形成的主体与客体双向建构、相互制约、相互对待的效应”。(16)探讨行政救助制度在和谐社会建构中的价值，对于我们正确地认识行政救助制度，对其在和谐社会建构中在进行合理的定位，均具有重要的理论意义。
1.行政救助制度的公平价值。和谐社会是“全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会”，必须致力于社会公平和正义的促进。“和谐社会”应该是各方面的利益关系都能得到协调的社会。和谐社会的核心价值理念是公平，维护社会公平是社会和谐的基础与前提。新形势下的我国人民内部事实上，公平正义是现代法治社会永恒的主题，是所有社会事务或社会存在的终极价值取向。从过程的角度来看，社会公平可以分为起点的公平、机会的公平和结果的公平：机会提供某种可能，社会成员的努力使可能转变为现实即结果。(17)起点的公平和机会的公平不代表社会公平的全部，有了结果的公平才是完整意义上的社会公平。当然，两极分化的结果不是社会公平；等齐划一的结果同样不代表社会公平，如果要在结果的公平与不公平之间划一个界线的话，这个界限应当是生存权和公民的其他基本权利。行政救助制度的确立，正是基于这种结果公平的考虑。行政救助制度“无论是作为一个制度存在，还是作为制度运作的社会现实，其自身就是社会公平正义的晴雨表。”(18)
谈到社会公平，不可避免涉及一个问题，就是与经济增长的关系。就我国目前经济社会发展的阶段而言，如何协调两者之间的关系，已经成为一个困难的抉择。和谐社会的建构应当是建立在生产力高度发达的基础上的，目前的中国仍然处在一个经济建设的时代，如果社会公平是以牺牲经济增长为代价的，也是不可取的。“一个可以考虑的思路，应当是重心的多元化。这种重心的多元化突出体现在政府与市场的分工上。应当承认，在市场经济建立的初期，由于民间经济要素特别是民间企业家的弱小，政府往往在乎企业家的作用。而社会重心的多元化意味着政府与市场职能的分化。社会公平决不是也不应该牺牲市场中的效率原则，更不能改变20多年的市场取向改革的方向。但同时，政府过多承担经济职能的现象则应当发生根本的改变。这意味着要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府。也就是说，政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平作为政府的一种基本职能。”(19)
2.行政救助制度的秩序价值。“社会是一个复杂系统，其存在的首要前提就是有秩序；我们不可能指望一个混乱不堪的社会实现和谐。秩序的一个重要意义就是提供行为预期。和谐社会应当是井然有序的，社会要素各就各位，社会成员各行其道，利益关系有条不紊。反之，如果一个社会的公共权力明显地越位、错位、缺位或者不到位，社会关系紧张，社会矛盾一触即发，那么这个社会就处于失调状态。”(20)显然，稳定的社会秩序是“和谐社会”的基础和前提条件，也是社会和谐的外在反映。
在市场经济体制下，社会成员的风险和不确定因素增加，导致劳动者及其家庭成员生活质量的下降或缺乏保证，从而可能引发一连串的社会不稳定现象，构成和谐社会建设进程中最大的障碍。行政救助制度的“根本目的在于创造一个公平正义的社会氛围，在这个氛围当中，社会弱势群体不会因为自己处于弱势而责怪国家和社会，也不会因为他人处于强势而心生嫉妒或者抱怨社会不公；社会强势群体处于强势完全取决于个人能力，不是利用社会弱点而投机钻营，强势群体对弱势群体能给予尽可能的尊重并尽帮助之责。处于不同阶层的社会个体的正常心态，能力决定所得的分配机制，社会个体之间的相互关照，政府对社会个体的关怀与呵护，这些因素将共筑起一个稳定的社会环境。”(21)作为社会矛盾“安全网”和“减震器”的行政救助制度通过对社会成员收入水平的调节，为社会成员基本生活提供多方面的保障，可在一定程度上避免社会成员因各种原因陷入生存困境而产生破坏或报复性行为。对此，俾斯麦曾直言不讳地说：“一个期待领取养老金的人是最守本分的，也是最容易被驯服的。”尽管我国的公民在人民主权的制度下不是驯服的对象，但对行政救助制度在稳定社会秩序方面的价值必须引起高度重视。
3.行政救助制度的法治价值。和谐社会的建构需要对社会关系进行全面有效的调整，用来调整“熟人社会”的非正式制度显然不敷所用，调整“陌生人社会”社会关系的法律因其具有规范性、普适性和强制性而成为社会关系的最为重要的调整器。和谐社会应当是“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障”的社会。依法治国首先要“依宪治国”、“依法行政”。行政救助法律制度，将行政救助视为一种政府责任，保证了公民宪法权利的实现，捍卫了宪法的权威；行政救助法律制度通过立法对其设定权予以层级限制，对其实施主体予以法律授权，对其实施程序给予明确规定，顺应了依法行政的要求。因而，行政救助制度的对于和谐社会建构的法治价值是显而易见的。
但行政救助毕竟是现代社会行政任务演进的产物，作为一种授益行政行为，是否需要遵守“法律保留原则”？笔者赞同黄学贤教授的观点：“从法治国家的租税法定主义、政府动支财源所具有的侵益性质、现代行政的服务性本质以及有效救济公民获取给付的权利等角度来讲，给付行政必须受法律保留原则的支配。给付行政受法律保留原则的支配并不否认在给付行政问题上存在自由裁量，也并不否认在给付行政适用法律保留原则问题上出现紧急情况时的例外。”(22)行政救助要遵守“法律保留原则”，还有助于防止行政机关利用行政救助做差别对待，防止行政机关给相对人设定不合理的限制。但这里的法律必须作广义的理解，既包括宪法、法律、法规，又包括法律原则乃至法律精神等。否则无法克服立法的局限性和滞后性所带来的窒息行政救助活力的诟病。
行政救助的制度建构是一项十分庞杂的系统工程，本文的论述意在唤起行政法学研究对这一问题的关注。至于行政救助的立法模式、内容取舍、程序设计、救济方式等具体制度的构建，尚需进行更为深入地研究，在此存而不论。
注释：
①④(20)罗豪才、宋功德：《和谐社会的公法建构》，《中国法学》2006年第4期。
②温泽彬：《行政救助的几个基本问题——一种弱势群体权利保障机制的检讨与反思》，《宁夏大学学报》（人文社会科学版）2006年第6期。
③张万玲：《和谐社会视野下的政府行政职能创新》，《中共杭州市委党校学报》2007年第4期。
⑤(18)(21)柳砚涛、刘宏渭：《行政给付的功能》，《行政与法》2006年第2期。
⑥李龙、周叶中：《宪法学基本范畴简论》，《中国法学》1996年第6期。
⑦《世界人权约法总览》，四川人民出版社1992年版，第963页。
⑧韩德培：《人权的理论与实践》，武汉大学出版社1995年版，第388页。
⑨[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第27页。
⑩王连昌、马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2002年版，第157页。
(11)姜明安：《北京大学法学学科百科全书·行政法学卷》，北京大学出版社1999年版，第568页。
(12)罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社2000年版，第209页。
(13（陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第79页。
(14)孔繁华：《和谐社会的政府救助义务》，《行政与法》2006年第9期。
(15)姚晓南：《建立和谐社会必须处理好弱势群体问题》，《广东教育学院学报》2005年第1期；参见陈海萍《论对行政相对人合法预期利益损害的救济》，《政治与法律》2009年第6期。
(16)王玉梁：《价值哲学新探》，陕西人民出版社1995年版，第128页。
(17)徐梦秋：《公平的类别与公平中的比例》，《中国社会科学》2000年第1期。
(19)孙立平：《利益均衡：和谐社会的基本含义》，《发展论坛》2005年第3期。
(22)黄学贤：《给付行政适用法律保留问题的若干思考》，《江海学刊》2005年第6期。
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