国际产业结构的演进和产业政策效果分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,产业结构论文,效果论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国际产业结构演进的若干特点
1.产业结构的软化。
战后，随着科学和技术的迅速发展，完全自由经济的时代正随着软资源地位的迅速上升而一去不复返。一方面，技术革命引发了西方产业结构的重大调整，这种调整以产业结构软化和各产业之间相互渗透为主要特征。同时，这种调整在西方是强迫同步的和排他性的，从第一次石油危机开始，西方各国政府就被拖进了一场长期的、殚精竭虑的调整产业结构竞赛中；另一方面，开发和使用软资源所需的巨大投资，在激烈的国际竞争中耗资大、周期长的大型经济和科技计划的不可失败性，都需要政府在全社会范围内对资源的开发、配置和使用进行全面的计划和安排。在多年来的产业结构演变中，发达国家已各自形成了有利于科技进步和产业结构软化的社会环境和管理手段，这使它们目前的产业结构建立在比较合理的基础上。
产业结构的软化具有两重含义。第一指整个产业结构的软化，即第三产业发展迅速，第一、第二产业的比重相对下降；第二是指各产业内部的软化，由于高新技术日益广泛地渗透于各个产业部门，使各产业内部的技术含量增大，传统产业正在经历着前所未有的升级换代。
科学技术进步是产业结构软化的根本动力。在完成基础工业化阶段的发达国家，由于长期技术进步的累积，产业结构背离其自然的初始条件，向软资源靠拢，向人的发展靠拢。发达程度越高的国家，其背离程度也越大。
2.国际间产业结构的趋同。
由于科技内涵的单一性、科技模式的趋同以及愈演愈烈的经济全球化进程，在全球范围内产业结构出现趋同现象，发达国家目前的产业结构调整围绕着少数竞争激烈、边际利润高的高技术产业及其下游产业展开，这反过来又加剧了国际间的竞争气氛。同时，西方目前发生的结构调整也是发展中国家未来产业结构调整的预演。通过“夕阳产业”和部分高新产业向落后地区的转移，西方以逐级传递即所谓的国际垂直分工的方式规定着后来者的产业结构，可以说这是一种强制性的趋同。
产业的这种国际间转移在国际贸易中产生的影响包括：新的高层次产业使后进国家产生了新的进口需求：转移到后进国家的产业在被转移国家内产生了进口替代作用，对我国如家电等。同时发达国家退出的部分产业中，其产品需求则由被转移国家的出口来弥补。
3.第三产业本身的扩展和膨胀。
目前在发达国家，第一产业的产值与第三产业相比已变得微不足道，第三产业的产值一般高达国内生产总值的2/3左右，第三产业本身正在经历着空前的扩展和膨胀。日本已将第三产业作重新划分，将其中的电力、煤气、自来水、运输、通讯、商业、金融、保险等称为网络部门，将经营管理、科研、医疗保健、教育、娱乐、公务、家务服务等称为知识与服务部门或第四产业。而将原来的第一、第二产业合称为物质生产部门。按照这一划分，第四产业是增长最快、对未来最具有重要意义的产业。
4.高技术的决定性作用。
高技术具有强大的普适性和渗透性。高技术本身很少直接进入消费，而是其“复合”产品。反映在产业结构上，其向后连锁性高，下游产业和产品多，一个产业能带动一批产业的兴旺，例如半导体、计算机、新材料等高新技术，目前渗透于各个领域，在这些产业的软化上起着决定性的作用。高利润率、高普适性是高技术及其产业具有强大生命之所在。目前在发达国家，高技术已经成为牵动产业结构转换的火车头。
由于高技术的渗透使各次产业都发生软化，使许多产业之间你中有我，我中有你，相互融合，使产业间的界线趋于模糊，出现所谓“一点五次产业”、“二点五次产业”。
5.发达国家与亚洲“四小”之间的产业结构向水平分工型发展。
“亚洲四小”经过两次产业结构升级，“后发性利益”逐渐消失，一些劳力密集、技术水平不高的产业正在再次从“四小”向外转移。与此同时，“四小”正在迅速发展高技术及其产业，其产业结构正在向发达国家靠拢。
从过去十多年改革开放的情况来看，东亚圈国家或地区向我国的产业转移（或者说辐射）对我国的产业升级换代是最重要的因素。目前发达国家对“亚洲四小”的投资正在发生结构性变化，投资重点从过去的资源密集型、劳力密集型产业转向智力密集型、资金密集型产业，他们即将退出产业转移的“二传手”行列。由于文化和地理的因素，我们处于接收他们正在退出的中档次产业的有利位置，应该做好新的“二传手”。应该看到，由于我国是个大国，产业体系庞大，产业水平参差不齐，想一步登天是不可能的，“亚洲四小”也没有这个先例。我们应该研究如何使我们未来的产业与他们退出的产业啮合的问题。
6.发展中国家的产业结构调整在艰难中前进。
一个国家在经济起步阶段，其产业结构总是围绕具有比较优势的自然资源或人力资源展开，如果其技术进步缓慢，这种产业结构从此就有极大的惯性，或者说刚性较大。这正是大多数发展中国家目前所处的困境。目前绝大多数发展中国家的产业结构都是资源型的，由于以发达国家为主导的世界经济向以高新技术为内涵的新型产业结构演进，以资源为主的发展中国家经济自从70年代以来一直在走下坡路，比较优势逐渐丧失。一些国家政府扶持发展的资源型产业由于在国际国内市场上的需求—价格弹性小于1，经济的发展反而导致经济利益下降，出现了由巴格瓦蒂等人在1958年时就已阐明的“贫穷化增长”的现象。与此同时，发展中国家缺乏支持高科技及其产业发展的社会和经济环境，弱小的经济实力在国际市场上也无力与富有竞争力的发达国家产品竞争。凡此种种，使发展中国家的产业结构层次与发达国家之间有继续拉大的趋势。
二、各国产业政策的特点和效果
关于产业政策的定义，一种观点认为，产业政策是对市场干预失败的补救，是被动性的；另一种观点认为，产业政策是使资源在各产业之间得到合理分配，使主导产业获得比其它产业更快发展的政策，是主动性的。这两类观点实际上反映了对政府在产业结构调整中应该发挥什么作用的不同看法，例如美国政府的所谓“产业政策”就是后制式的，属于前一种；而国际上最完备最受称道的日本政府的产业政策是未雨绸缪式，属于后一种。不过目前大多数人倾向于后一种观点。
产业政策的强弱与政府对经济生活的参与程度密切相关。在某种程度上甚至可以说二者实际上是融为一体的，政府对经济的干预深度主要通过产业政策体现出来。从国际上来看，可以把产业政策分为三种类型：东亚圈国家和地区的主动型政策；西欧（除英国）的社会市场政策；英语国家的后发性或补救性政策。
美国不承认自己有产业政策，美国也确实没有过全国性的产业发展规划或政策，它强调依靠市场的力量使资源在各产业之间的分配合理化，政府尽可能少介入各产业的具体运作中。
不过，如果从广义的促进产业发展的角度看，我们也可以把美国政府与工业发展有关的政策和法律统称为产业政策。美国政府扶持产业发展的一贯政策带有鲜明的后发性的特点，是一种补救性的政策。另一特点是这类政策并不直接干预具体的资源分配，而多为产业组织政策，着重于造就有利于主导产业发展的外部环境，包括法律保障和基础设施，例如(1)组织政策。如著名的反托拉斯法，通过限制垄断来保证公平竞争。(2)教育和科学技术方面的长期和雄厚的投资，为高新产业的发展准备了人才这一最要的基础，可以说这是十分明智的。(3)政府投资于电力、通信、交通等基础产业。
日本从50年代开始分阶段制订详尽的产业政策。日本50年代到70年代的产业政策的主旨是以重点生产、产业合理化、重化学工业为三大支柱。
通俗一点说，在产业发展中，美国政府就象一个裁判，通过制订各种比赛规则来保证竞技场上的公平竞争，至于竞赛结果如何，大体上听任各竞赛者优胜劣汰。而日本政府则不但是个裁判，还身兼竞技场上的教练之职。
值得注意的是，尽管美国和日本政府的做法大不相同，但从效果上来说却给人以殊途同归之感。而且这种情况还将持续：日本当然不会放弃几十年来行之有效的制定和推行一整套产业政策的做法，而美国在最近的将来也不可能改变其借重市场力量的传统。
从历史的角度来看，美国的工业化是在自由资本主义时期完成的，从开始至今，其产业结构的演变是一种依靠长期自身积累的传统渐变式（英法两国亦有类似情况），从一开始就强调自由竞争，没有也不需要政府的过分干预，这种传统一直延续至今。相反，日本的工业化完成于战后这一特定的历史环境中，经济上完全开放，竞争已由国内转向全面的国际竞争，经济生活的节奏前所未有地加快了，如果没有政府的干预和引导而让产业界完全自由（实际上宏观上是无序的）竞争，产业的高度化和合理化将是非常缓慢的，就象许多发展中国家目前仍在经历的那样。
从文化背景上来分析，法国和日本，都有较详尽的产业政策，但实施的效果却大不一样，这与各自的文化背景是有关的。
这也许能给我们一点启发：在当今这个完全开放、竞争激烈的时代，在经济发展的初期，由于市场机制并不完善以及新兴产业弱小，在产业结构的调整上，政府应负起重大的责任，对资源在产业间的分配进行积极的干预。而当市场发育充分和主导产业的国际竞争力大大增强后，政府干预的深度和方式就可以比较灵活，从国际经验来看，政府的作用就逐渐退居二线。例如韩国和巴西，都经历了一个由国家直接干预并实行贸易保护制度向经济自由化转换的进程。从日本到英国、法国到美国，我们看到了多种不同的模式。
韩国的产业政策是基于不均衡增长理论，把有限的资源集中于发展国民经济中具有战略意义重点产业。从60年代开始，韩国在出口导向战略的指导下，制订了政府积极干预型的产业政策，重点扶持某些关键性产业的发展。60年代是劳力、资本密集型的重化工业，70年代转向资本、技术密集型的电子、汽车等产业。进入80年代后期以来，韩国的经济经过两次升级换代，已经完成了工业现代化进程，无论产业水平和科技自主开发能力都具备了问鼎发达国家的潜力，在这一形势下，韩国政府不失时机地提出了“技术立国”的国策，力争到本世纪末成为世界第十大经济、科技强国。而发展高科技产业，实现以高技术产业主导的整个产业结构向更高层次的转变，既是“科技立国”这一国策的主要内容，又是进行产业结构调整的主要内容。
泰国则提供了另一个例子。政府很少直接干预具体产业的发展，而着重于采用外围政策和手段来为产业的发展创造良好的外部环境。例如对于教育的投资，始终居国家预算的首位；利用税收的利率来调节经济活动，例如对于创办劳动密集型企业、对于出口导向型企业等等，政府都制订了不同的优惠规定。政府对于产业发展的引导主要体现在以下几个方面：(1)十分重视农业的发展。政府多年将财政支出的10%用于农业基础投资，并规定银行必须按比例向农业发放贷款。因而泰国在工业化的同时，农业的发展也很快，被称为“新兴农业工业国家”。(2)积极鼓励旅游业的发展。旅游也目前已成为泰国最重要的外汇收入来源之一。(3)大力发展劳力密集型产业。1984年，纺织、食品加工、服装、饮料、卷烟五个轻工业部门的产值已超过整个工业总产值的一半以上。(4)重视外资的作用。采取各种优惠措施，吸引外商直接投资。
前联邦德国的产业政策是在战后形成的社会市场经济制度的运行过程中产生的。1976年，制订的产业政策的主要内容为：(1)使被扶持的某些产业获得足够的收益。(2)逐步削弱并最终取消政府对某些产业的补贴和税收优惠。(3)制止过度竞争，排除任何一个企业垄断市场的可能。(4)扩大促进生产的基础设施。(5)创造有利的科研环境。(6)开拓新的市场，放开过去由国家垄断的市场。(7)鼓励在国际市场上的竞争。按照这样的政策，政府把所有产业按其发展速度分为六大类，包括收缩部门（年平均增长率小于-1%）、停滞部门（年平均增长率在-1%与1.5%之间）、弱增长部门（年平均增长率在1.5%至3.5%之间）、中增长部门（年平均增长率在3.5%至5.5%之间）、高增长部门（年平均增长率在5.5%至9%之间）、特快增长部门（年平均增长率超过9%）等，对不同的部门给予不同的扶持。
三、对我国的若干启示
1.根据日本和亚洲“四小”的经验，借鉴部分国家的教训，可以对我国推行产业政策的外部条件得出若干认识。
除了日本和亚洲“四小”外，实际上大部分发展中国家都程度不同地实施过产业政策，但应该说，大多数都不是很成功的，这里面除了政策本身的原因外，外部环境也起着决定性的作用。例如，国内政治长期稳定，政府的经济发展战略和政策长期保持稳定性和连续性，为产业长时间内逐步升级换代和持续推行不断更新的产业政策提供着最重要的保障；政府与产业界长期的合作和经常的、有效的协调，是产业政策得以推行的关键；市场机制的充分发育，与产业政策一起，是产业结构调整中不可或缺的两只手；政府政治清廉，政府机构办事效率高，是推行产业政策的最重要的“软件”基础。所有这些条件，都需要在改革开放的大环境中不断加以创造或完善。
对于吸引外来产业和投资来说，创造这种外部条件也是至关重要的。应该注意到：国际间的产业转移和投资流向都有一种寻找“相仿”环境的倾向，诸如政治稳定性、市场的大小和开放程度、人文地理条件、人才资源、管理体制等等，尤其是较高级的产业，对“软环境”的要求更为严格。发达国家之所以倾向于向中进国家和地区投资，如“四小”，墨西哥等，这也是一个重要原因。
2.产业政策实际上是政府对经济进行干预的一种手段，既然如此，鉴于过去实行计划经济中的经验教训，对形式和干预程度的把握，应该根据国情，有一个合理的选择。
一般说来，随着发达程度的提高和市场机制的完善，政府将逐渐从某些干预领域中退出，产业政策从总体上来说也会从干预型向指导型甚至向“天气预报”型转变。日本在外界压力下逐渐放松进口管制，转向“内需主导型”就是一例。政府管理经济职能的淡化在韩国、台湾、新加坡已成一种趋势，在更大范围内发挥市场机制的调节作用。例如韩国就提出“由政府主导向民间主导”过渡。另一方面，各国纷纷加强对科学技术尤其是技术开发的规划和管理，加强对高技术产业支持和优惠。
3.在考虑我国的产业结构调整和制订产业政策时，应当结合我国独特的国情。比如：
(1)中小企业占压倒地位。这一点决定了我国不需要反垄断法之类的限制大企业集团发展的法律，相反，在目前我们应该通过产业发展政策和手段来扶持和发展一些跨国的超大型企业及其跨国经营活动；(2)非国营所有制比重将日益上升。这一部分经济将主要接受市场调节，政府的产业政策只能对它们起指导作用。这一点使我们的产业政策与经济计划大不相同。如何通过政府的产业政策来引导这一部分经济在产业结构调整中与国营经济相配合，是产业政策的一个重要课题；(3)经济发展中的强烈的地区不平衡。国际上的垂直分工现象也发生在国内，东部沿海地区通过向中部和西部转移其退出的中下层次产业，造成从东向西的产业梯度结构，并基本规定着西部未来的产业结构；(4)较低的发展水平下产业结构及对外贸易结构的“刚性”。民族中心感容易导致对自身作用的夸大。应该清醒地看到：中国在世界经济中的影响仍然是比较微观的，无论在高技术产业、外贸比重、国民生产总值比重等方面都是如此，一个原因是中国经济在很大程度上是一个虽庞大但自成系统，自给自足的系统，参与国际分工的程度低。这种体系固然受国际经济危机的打击要轻，但也有对外界变化反应迟钝的缺点。加上市场机制发育不充分，使我国的产业结构从总体上说“刚性”较大，国际应变能力差。国际经济变化的影响主要体现在经济国际化程度较高的沿海地区；(5)地理位置和文化认同感是导致区域经济贸易集团的主要原因。由于四小对我国沿海的产业和资本辐射，我国未来产业结构受他们（以及日本）产业升级换代的影响最为强烈，香港和澳门的回归将加深这一作用。（1994年10月稿）