建国以来中共自然灾害救助工作指导思想的演变，本文主要内容关键词为：自然灾害论文,指导思想论文,中共论文,建国以来论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自然灾害多发、频发，是世界上遭受自然灾害影响最为严重的国家之一。就重特大自然灾害而言，自新中国成立以来，已经先后发生过1954年江淮大水、1956年和1963年海河、淮河大水等八次特大洪水，发生七级以上地震十余次，旱灾、雪灾等也时有发生。近些年来，自然灾害的发生呈愈演愈烈之势。尤其是近年来，几乎每年都会发生多次重特大自然灾害。2010年以来，已经发生了诸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱灾、青海玉树地震、南方暴雨洪涝和泥石流等重特大自然灾害。
频繁的自然灾害给人民生命财产的安全和生产生活秩序造成严重危害，给社会经济发展造成严重损失。据民政部统计，近二十年来，我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人，倒塌民房约300万间[1]。特别是2008年汶川特大地震，死亡和失踪人数达到8.8万余人。自然灾害造成的直接经济损失也在不断增加。据民政部《民政事业发展统计报告》公布的数据，因自然灾害造成的直接经济损失，1990年为616亿元，2000年达到2045亿元，到2005年为2042亿元，2007年为2363亿元，2008年由于汶川大地震的影响，经济损失达到11752亿元。
自建国以来，面对不断发生的自然灾害，党和政府一直十分重视救灾工作。六十年来的自然灾害救助（以下简称“救灾”）工作大致以新世纪为界，分为两个阶段。这两个阶段党和政府在救灾工作指导方针方面既有传承，又有发展，体现了党和政府与时俱进的思想，也推动了中国共产党在实践中灵活调整政策，不断提高执政能力。
一、建国以来至改革开放前期的救灾工作思路
早在新中国建立之前，中国共产党在总结陕甘宁等革命根据地减灾、救灾经验的基础上，初步形成了以生产自救为主、政府救济为辅的救灾指导思想，摸索出政府赈济和群众互助互济相结合的救灾模式。
新中国建立之后，这一救灾思路在实践中不断完善。1949年新中国成立伊始，长江、淮河流域发生严重的洪涝灾害，灾情遍及十六个省区，受灾地区民众达数千万人。救灾成为当时压倒一切的中心工作。针对灾情，内务部提出了救灾工作方针：“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈。”[2](P130)由于当时中央政府力量薄弱，救灾的核心是强调灾区群众节约度荒，并自力更生，生产自救。1949年12月中央人民政府政务院在《关于生产救灾的指示》中指出，“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固与存在的问题”，“生产自救，整个说起来就是自力更生”。指示还明确了具体做法：要求各级政府成立生产救灾委员会，“帮助灾区逐村逐户定出生产自救计划”。1950年2月，中央生产救灾委员会正式成立，政务院副总理董必武在成立大会上作了《关于深入开展生产自救工作》的报告，对救灾工作的方针作了补充，改为：“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之以必要的救济。”7月，第一次全国民政工作会议重申并正式确定了这一方针作为全国救灾工作的指导思想。
1953年10月至11月，第二次全国民政会议召开，依据党在过渡时期的总路线和总任务，检查、确定民政部门的工作任务。考虑到今后国家在有计划的经济建设中，将不断地吸收灾民参与兴修各项工程的实际情况可以取代以工代赈，因而将救灾工作方针修改为“生产自救，节约度荒，群众互助，辅之以政府必要的救济”，从而取消了“以工代赈”的提法。
1955年，人民公社化后，农村的社会主义集体经济组织具有一定的救灾能力，救灾工作方针适时增添了依靠集体的内容，调整为“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济。”但是，当时在“左”的思想影响下，曾经一度提出过消灭灾荒的不切实际的观点，在一定程度上影响了救灾工作方针的正确、全面贯彻。
总体上看，五十年代，鉴于国家经济实力薄弱，救灾工作的重点在于生产自救和节约度荒，救灾工作更多强调依靠灾区群众自力更生和互帮互助，政府的救济仅起辅助作用。
此后，在1966至1976年的政治灾难中，救灾工作和其他各项工作一样受到严重冲击，救灾工作方针自然也无法落实。
1978年十一届三中全会之后，党中央在第七次全国民政会议上重申了“文革”以前实行的正确的救灾工作方针。1983年召开的第八次全国民政会议确定了现行的救灾工作方针，即“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。与过去相比，现行救灾工作方针基于农村实行联产承包责任制和扶持贫困户的新形势，增加了互助互济和扶持的新内容，使救灾工作方针更加完善，更加精准。
几十年来，由于各个时期的政治、经济形势不同，救灾工作方针的表述也不尽一致，但基本精神是一贯的，即始终坚持生产自救，通过恢复和发展灾区的生产来克服自然灾害带来的困难，国家只提供必要的救济和扶持。
二、新时期救灾工作的指导原则
近年来，随着我国社会经济的飞速发展，救灾实力大大增强。而改革开放以来思想解放的进一步深入，也使得救灾工作的思路逐步发生变化。对于这一变化的具体内容和表现，可以通过2010年6月30日经国务院第117次常务会议通过并于9月1日正式实施的《自然灾害救助条例》予以分析。
近年来我国救灾工作各方面都取得了很大进展。但是，在救灾实践中也遇到一些亟待解决的问题，如灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严等。正是为了消解这些问题，国务院出台了《自然灾害救助条例》（以下简称“条例”）。
《条例》第二条提到救灾工作应遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则，这成为我国救灾工作新的指导方针。与以前的工作方针相比，《条例》至少有以下值得关注的地方：
第一，在坚持政府主导的前提下，进一步理顺各级政府部门在救灾工作中的职责权限。
旧的工作方针把依靠群众、依靠集体放在救灾工作的首要位置，政府的主要精力集中在救灾工作的组织和指导上。在救灾中，强调的是灾区的生产自救和灾民的互助互济，将国家所给予的救济和扶持置于次要位置。而《条例》则明确了“政府主导”的救灾思路，更突出政府的主体地位，将政府救灾放在了主要位置，而将群众互助互救放在了第二位。同时，鉴于过去缺乏对政府在救灾中具体职责、权限的法律规定而造成实践中各级政府救灾职责不清、地方政府救灾工作乏力、中央政府救灾负担过重等现象，《条例》规定，“救灾工作实行各级人民政府行政领导负责制”。在中央层面，国家减灾委员会负责组织、领导全国自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国自然灾害的救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助工作。地方层面，“县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作”。这样就使得各级政府在救灾中的责权利真正落到了实处。
第二，明确了地方政府应将救灾资金纳入地方财政预算的做法。
在中央和地方财政两级分立后，目前面临的问题是各级地方政府并没有将救灾资金纳入财政预算，加之救灾资金申请中民政部门和地方政府会商制度的弊端，导致在救灾款项中中央政府支出明显偏大，而地方政府投入不足的问题始终存在。[2](P218)为此，《条例》规定，“县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害工作经费纳入财政预算。”这项规定有着保障地方政府救灾资金投入和减轻中央政府救灾资金压力的双重目的。
第三，强化了救灾工作中社会力量广泛参与的必要性。
救灾工作不仅是政府的责任，更需要全社会共同应对。改革开放以来，在长期的救灾实践（尤其是重大自然灾害的救助工作）中，形成了政府包揽过多，其他社会主体的力量发挥不够，救灾社会化程度较低等不良现象。政府救灾有种种弊端，如政府行为的持续性难以保证；政府救灾很难细致化；政府机构的层结性很容易导致官僚主义，给救灾信息的流转制造障碍；政府机构的救灾效率难以保证；政府救灾试错的成本太高等等。[2](P262、265)而民间力量的广泛参与，无疑可以有效克服政府救灾的种种弊端，提高危机处理效率。因此，如何在坚持政府主导救灾的前提下，保证社会力量的充分参与，成为救灾工作面临的一大问题。
从国际经验看，包括美国在内的西方发达国家早就把政府和红十字会组织以及其他私人组织的合作纳入危机处理应急计划当中，可以说，在救灾工作中引进公众参与，已成为世界性潮流。
从法理上说，民众、法人和其他社会组织有协助政府部门开展救灾工作的义务。根据宪法和相关法律法规的规定，公民在自然灾害等突发事件中，有对政府安排的服从性和配合性的义务以及参加救援的义务。居委会和村委会等基层自治组织则有协助乡、镇的人民政府开展工作，服务本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等义务。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第55条规定，“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”
《条例》对于这个问题提出了具体的解决之道，对社会主体参与救灾工作的职责、范围有着明确规定。首先，“国家鼓励和引导单位和个人自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动”。其次，“村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作”。再次，在防灾、减灾宣传教育工作中，村民委员会、居民委员会以及企业事业单位应当根据实际情况，开展防灾减灾应急知识的宣传普及工作。同时，对在救灾中接受的捐赠款物以及使用情况，受赠的政府民政、财政各部门以及社会组织、村委会、居委会应及时通过报刊、广播、电视、互联网等向公众公开。这些规定虽然比较简单，尚缺乏具体的操作细则，但至少表明已经朝着构筑以政府、社会、公民个人为互动主体的救助体系迈开了重要一步。
三、进一步完善救灾工作的思考
以《条例》的公布和实施为标志，诸多政策法规的出台对于促进我国救灾工作体系的不断完善，推进救灾工作的规范化、法制化、科学化具有十分重要的意义。但由于救灾工作本身的复杂性，仍然有许多尚待完善的地方。
例如，就动员社会力量参与救灾工作而言，《条例》对于社会力量参与救灾的具体程序、职责、权限尚没有给出更加详细的规定，尚有待和相关专项法规实施对接。这就需要党和政府进一步提高认识水平，真正重视民众、社会组织等社会力量在救灾工作中的地位和作用，构筑政府、社会、公民在内的多元化的救灾参与主体体系。
在我国，民众、社会组织等社会力量参与救灾工作有一个逐步发展的过程。改革开放以前，救灾工作主要以政府部门为主，民众的力量比较分散，社会组织尤其是非政府组织发育迟缓，无法在救灾中有所作为。
改革开放后，随着转型期党和政府相关政策的调整，社会大环境逐渐变得宽松，加之社会经济的快速发展以及人们观念的逐步转变，包括民众、非政府组织等在内的社会力量在救灾中发挥的作用也越来越大。时至今日，非政府组织发展势头强劲，已经成为社会生活中不可忽视的重要力量。据民政部门统计数据，截至2009年底，全国共有包括社会团体、民办非企业单位、基金会在内的社会组织43.1万个，比上年增长4.1％。面对此种态势，政府需要进一步重视社会力量在救灾工作中的必要性和重要性，在此基础上，加强此方面的法律法规建设，真正构筑起多元化的救灾参与主体体系。
再如，就救灾应急管理协调机制而言，《条例》规定了各县级以上地方人民政府及有关部门应当制定自然灾害救助预案，应包括应急组织指挥体系及其职责、应急队伍、应急资金、物资、设备、灾害预警预报和灾情信息的报告、处理、应急响应的等级和措施以及灾后应急救助和居民住房恢复重建等内容。依据《国家自然灾害救助应急预案》，目前中央和地方政府各部门已经制定的预案共计240多万个。但也存在不少问题，预案数量虽多，但可操作性不强，预案的宣传和定期演练也远远不够，这使得预案更多地成为一种摆设。此外，在政府救灾中，还存在各部门之间和各协调机制间的沟通不够，接口不够顺畅，在救灾中存在高成本、低效率等现象。[3]
因此，党和政府要从完善多主体的救灾体系，优化救灾过程、提高救灾效率，加强法律法规建设，充分利用市场经济手段和媒体等方面构建富于成效的有中国特色的社会主义救灾工作模式。