非典危机中的民众脆弱性分析，本文主要内容关键词为：非典论文,民众论文,危机论文,脆弱性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近期发生的“非典型肺炎”（下文简称非典）事件，是一次公共卫生领域的恶性传染病危机，更是开放条件下和信息多元化背景下的全球性公共危机。一方面，它对我国政府的治理结构和治理能力构成了重大挑战，更关系到我国社会长治久安的大局问题。正因如此，应对非典危机目前成为我国社会政治、经济生活中的一个最为突出的问题，并被各级政府列为工作的重中之重。另一方面，必须清醒地看到，它对我国广大民众的危机防范意识和能力也带来了严峻的考验。在此，我们专门探讨的就是这场危机当中民众的脆弱性问题。我们将首先从一般意义上，阐释危机状态下民众的脆弱性对于危机管理的影响，并分析民众脆弱性的几个表现；接着，结合此次非典危机，专门剖析我国民众在危机意识和应对能力方面存在的一些突出问题；最后，文章将就如何克服民众脆弱性问题提出几点政策建议。
一、民众的脆弱性状况是政府危机管理的重要影响因素
在对危机及危机管理的认知上，需要充分强调的是，危机事件不仅是对一国政府能力的严峻挑战，更是对民众和社会整体应对意识和能力的综合考验。关于民众，人们一般会从他们在危机应对中的强大性视角来阐述民众的巨大作用。基于高度的社会责任感和相互的合作关系，民众具有强大性的一面，即他们的团结奋战、群策群力、同舟共济、互帮互助等是危机应对当中极为宝贵的社会资源。鉴于此，面对有广泛社会影响的危机事件，尽管政府理所当然地是主要的干预和应对主体，但如果只有政府自己在从事危机应对，这种危机处理最终一般都不可能取得良好的效果，如果政府危机应对的计划目标和政策措施能够得到广大民众的深刻理解、大力支持和积极参与，危机处理就很容易达到预期的目标。对此，人们很容易形成共识，无需多谈。
同时，我们还必须特别注意，民众往往是危机事件中最直接的受灾体，这就具有脆弱性的一面，这种脆弱性状况也直接影响危机管理的最终效果，更应该引起我们的关注。
（一）民众是危机最直接的受灾体
正如美国著名危机管理专家罗伯特·西斯(Robert Heath)所言，“在某种意义上，危机情境一般不会发生，除非源于危机的威胁或类似的冲击对人或于人有价值的资源有不利的影响。”[1]罗伯特·西斯还把危机情境下的参与者划分为以下三大类（参见表1）：受害者（受到危机影响的人）、反应者（对危机有反应的人）和旁观者（站在旁边观望且未被危机直接波及的人）。但不同参与者之间可能发生性质的转化，反应者、旁观者以及受害者的家属和朋友都有可能变成受害者。特别是随着危机事件日益朝着多元或多重方向发展，部分具有“涟漪效应”的危机往往会影响整个社会，从而会程度不同地波及到广大的民众身上。
表1 危机情境下三种类型的参与者
在通常情况下，公众是突发性危机事件直接威胁的对象，也可称他们为直接的“受灾体”。此时，公众的生命和财产安全便成为政府危机管理最为重要的内容。实际上，某一特定的危机事件最终究竟能在多大程度上对公众的生命和财产安全构成威胁，除了危机事件本身（灾害体、灾害源）的潜在危险和政府的应对能力高低之外，另外一个重要影响因素就是民众（作为受灾体）自身抵御灾变的意识和能力。民众在遇到突发性危机事件时，通常由于各种原因会表现出应对意识和能力上的不足或缺陷，也即“脆弱性”。（注：文中的“脆弱性”、“能力缺陷”等概念，参考了香港乐施会的相关介绍，参见颜菁菁：《政府与非政府组织参与应急管理的异同》，清华大学公共管理学院与中国行政管理学会联合主办的“社会变革中突发事件应急管理”专家研讨会讨论稿，2001年11月26日。）因此，参照传染病的发展演变图（图1），可以把危机事件、民众脆弱性以及危机所造成的实际后果之间的关联性用下面的关系链表示出来（图2）：
图1 疾病传播发展演变示意图
图2 民众脆弱性对于危机管理效果的影响
图2揭示：第一，民众的脆弱性是整个危机应对过程中的一个关键的薄弱环节，它的状况会直接影响整个危机事件的最后结果，因此危机管理不容忽视民众的脆弱性问题；第二，在危机事件本身的危害性和政府应对能力一定的条件下，危机的实际损失将主要取决于民众的脆弱性状况，危机的损失与民众的脆弱性程度呈现正相关关系，也即民众的脆弱性程度越低，危机损失就越小，反之就越大；第三，我们要想把危机事件的风险损失降到最低，除了要重视政府能力与政府意识的建设外，必须尽可能及早而有效地解决民众的脆弱性问题。
（二）民众脆弱性的主要表现及其解决办法
一般而言，危机情境下的民众脆弱性主要表现在自身脆弱性与外部脆弱性两个方面。前者主要表现为自身心理和应对能力方面的问题，后者主要表现为物质条件、社会救助、信息资源等外部条件方面的欠缺。
第一，内在自身问题
自身心理方面的脆弱性一般非常突出，如平常的危机防范意识不强、危机时刻的消极（如麻痹大意、悲观失落）或过激心态（如过度紧张和恐惧）等，这都体现了危机情境下受灾体主观方面的问题所在。
自身应对能力方面的脆弱性也同样不容忽视，如身体免疫力低、获取信息的能力差、获取社会救助的能力不高、经济实力差等。这主要涉及民众在面对危机时不能有效地保护自己，使自己免于危机的伤害，或不能有效地救助他人，帮助别人脱离危险，获得安全。
第二，外部资源欠缺
物质匮乏：主要表现为民众在危机应对中可利用的物资、设施及自然资源的不足，从而从根本上制约民众的危机应对能力和实效。一般说来，经济较为发达的国家（地区）和经济收入水平较高的民众，他们在物质方面的危机应对条件较好，反之则不然。其实，我们更要注意的一个重要问题是，危机事件发生后往往对某些与危机应对直接或间接相关的物资、设施和资源有特别突出的需求，而市场一般又不可能及时提供这些物质，政府如果没有相应的储备和物质调动能力，民众如果不能及时获得这些物质资源，他们的应对能力就会大打折扣，即便该地区的经济发展水平很高、民众的经济收入很高，也都无济于事。
救助障碍：如社会保障体系不完备，社会经济救助差、疏散及救援计划不完善、心理救助不到位、法律援助不及时等，都体现了危机情境下受灾体对各种外部救助资源的可获得性障碍。危机事件带来的冲击往往是破坏性的，单靠民众个体的力量是很难应对的，这就需要借助国家、社会以及其他民众多方面的援助（包括表1所列危机情境下的反应者和旁观者的救助）。
信息不对称：由于灾害性危机事件本身就具有突发性和高度的不确定性，连政府机构及相关的专业机构对许多问题都很难及时获得准确的信息，民众在危机信息的获取上自然就会更困难和更被动。这一问题在没有法定的危机信息披露机制的危机管理体制当中就愈加突出。民众对于灾害性危机事件的问题性质及其事态发展的方向和后果等信息的获取通常不会很及时、准确和全面。没有准确及时的信息诱导，民众在危机应对中必然处于严重的信息不对称状态，就不可能对危机事件做出及时、主动和有效的反应。
针对上述问题，解决之道也相应地分为两大方面：一是民众自身要注意自觉学习，树立正确的危机应对意识，并尽可能地在平时就做好危机预防，增强社会责任感，切实提高自身在危机中的自救和互救能力；二是政府和全社会应该高度重视危机当中民众的脆弱性问题，采取切实有效的行动计划和政策措施，大力进行平常的危机应对的意识和能力训练，在危机时刻及时、广泛地动员民众参与危机应对过程，并从物质、心理、信息及法律等层面提供全面细致的救援服务。
二、现实点击：非典危机中的民众脆弱性问题
作为一次典型的突发性重大公共卫生事件，此次非典危机的影响十分广泛，普遍民众自然成为直接的受灾体，民众的危机意识和应对能力也成为此次危机应对中的一个关键环节。我们的民众总体上表现出了良好的素质，但他们的脆弱性依然清晰可见。我们先看看他们的主要表现，而后分析他们的根源所在。
（一）非典危机下民众脆弱性的表现
在此次非典危机当中，普通民众首当其冲地成为危机事件的参与者（包括受害者、反应者、旁观者），并且疫情发展直接危及广大民众的身体健康、生命安全和正常的生活工作秩序，他们因而更是受害者。其间民众的脆弱性也有突出的表现。
结合前文对危机情境下民众脆弱性的分析和此次非典事件的实际情况，可以清楚地看到，普通民众在下述脆弱性的每一个环节都存在严重的缺陷（参见表2）。这些问题更应引起我们有关领导和社会各界的高度重视。
表2 非典危机下的民众脆弱性表现
第一，民众的心理承受能力较差，信息辨别能力较弱。
在广东部分地区爆发非典型肺炎的时候，各种传言通过网络和手机短信四处散播，从广州市向深圳、珠海、东莞等珠江三角洲等地区蔓延，随后又向海南、福建、江西、广西、香港等邻近地方传播，其他省市也有传闻。近期在广大的农村，放鞭炮、喝绿豆汤能防治非典的谣传也波及甚广。有些人连“和病人打个照面就能死人”和“缺米缺盐缺水”这样的谣言都相信。这些充分反映民众的心理承受力较差，信息辨别能力也不高。当然，随着公共信息的发布，民众的这些暂时的心理恐慌还是可以及时消除的。
第二，民众自我保护意识和能力不强、危机应对水平较低。
目前我国普遍存在事到临头普通民众往往无所适从的现象。这一点在这次城市民众抗击非典过程中就表现得非常明显，有很多人面对疫情威胁不知道如何做好自我防护和正确地救助他人，甚至连一线接诊的不少医生起初都不知道如何是好，更不要说普通的民众。现在城市民众这方面的问题正在逐渐得到很好的解决，但在公共卫生体系极其脆弱的农村，农民的疾病预防意识本来就极其淡薄，他们的危机应对能力也就更令人担忧。2003年4月29日，江苏省农调队在全省不同地区34个县（市、区）的170个村，随机抽选了1700个农村居民家庭，采取电话询问或入户访问的形式，开展了一次关于农村“预防和控制非典型肺炎”情况的快速问卷调查。据对实际取得的30个县（市、区）1490张有效问卷的汇总，结果表明：有部分农民对非典的防范尚未落实到具体行动；有16.1%的农村居民家庭，对个人和家庭防治非典，尚未采取如注意个人卫生、消毒、戴口罩、少到公共场合等任何预防措施。[2]此外，由于我国非政府组织的发展程度不高，因此，民众一旦遇到危机就表现出自组织能力方面的欠缺，总是容易只想到政府，而很少注意进行自组织，利用各种非政府组织(NGO)来自救和救助别人。
第三，抗击危机的物资供应不足，发生各种抢购、哄抬物价、商品短缺等行为。
在物质方面，此次非典危机发生后，不仅是广东、北京、山西等“重灾区”，全国很多省市也都发生了各种各样的民众抢购和少数不法商业主体哄抬物价的行为。与此同时，各种假冒伪劣的公共卫生药品也盛行一时。（注：以下对于此次非典危机及相关现象的描述，若无特别说明，资料主要来自新浪网的相关报道。）
在非典疫情发展初始阶段的2003年2月10日前后，广州、深圳、珠海、东莞等地出现市民抢购板蓝根冲剂和醋制品的现象；海南、南昌、南京等地也同步出现抢购药品现象；一些不法商家更是趁机提价。广州市物价部门11日组织专项检查，对广州市34家私有药店检查发现，全部药店都存在随意提价行为。2月12日傍晚开始，广东各大城市开始了米与盐的抢购潮。4月24日，身处非典重灾区的北京也出现市民在超市抢购食品的现象。这些现象的出现既有民众恐慌心理的影响，也有一些是因为物资供应的确出现了稀缺问题所致。
物质方面另一个问题是防治非典所用的各种医用药品的质量令人担忧，各种假冒伪劣产品盛行。中国国家质量监督检验检疫总局2003年5月12日披露的最新国家监督抽查结果显示，用于防治非典的用品中，口罩和消毒液产品质量合格率不足七成。[3]
第四，社会救助差，民众安全系数较低。
令人不安的是，我国的民众救助体系尚不完善，最突出的是我国的农民和城市中外来务工人员没有社会医疗保障。在国家非典治疗费用政策没有明晰的情况下，他们面对疫情严重的态势只能选择“逃离疫区”，早期甚至个别地方还发生了“勒令外地人3日离京”[4]、“不见钱不收治，内蒙7名‘非典’疑患被医院耽误6小时”等这样的悲剧。[5]
社会救助不完善的另一个突出的表现就是各地民众的过度防卫，导致对医务人员、病人、疫区群众的歧视[6]，医务人员甚至其子女都遭到疏远。[7]部分地区民众及政府对非典反应过度，北京周边的香河等一些县市“严禁外埠车辆通行”；位于廊坊的“大学城”周边乡村用大喇叭提醒村民“为防非典，不要和大学城师生来往”；为防止北京人进入，北京至塘沽的国道被一些群众神秘挖断等等。
第五：疫情信息不准确、不完备，政策措施不明晰，造成民众严重的信息不对称困境。
在非典疫情危机前期，各级政府均未能及时准确全面地发布疫情信息，这便给小道消息和谣言泛滥提供了条件。据广州社情民意研究中心在2003年2月12日对525位市民作了抽样调查结果显示，大部分民众都不是从权威渠道获得信息来源的（表3）。深圳一家调查公司的抽样调查也显示，在2月10日以前，有八成受访者是从手机短信和互联网上获知“非典型肺炎”消息。[8]新的传播方式不但突破了“耳语相传”的局限，而且不受任何人为的限制。它有大众传播的效率，但是没有大众传媒的可控性。
表3 广州市民“非典型肺炎”信息来源的主要途径
主要途径依比例(%)
亲朋好友
45.7
电视
31.3
报社
13.4
互联网
3.2
其他6.4
资料来源：广州社情民意研究中心在2月12日对525位市民所作的抽样调查。
在危机前期，民众得不到有效的信息诱导，便存在非常普遍的麻痹大意现象；后来到情况很严重的时候才突然公布疫情的真实情况，加上媒体舆论的科学引导又没有跟上，民众自然一时间出现了极度恐慌和不知所措的问题。后来这些措施配套以后，有关的问题才逐渐得到缓解。
（二）民众脆弱性的根源：社会整体、组织及个体分析
对于危机情境下民众脆弱性的分析，我们选用三个不同的层面来考察脆弱性的诱因：社会因素、组织因素和个体因素。从组织层级递进分析，有利于理解它们之间的传导过程及机制，也有助于动态把握个体对外界的感知、心理反馈、行为机制到组织乃至社会整体的双向波动过程。（参见表4）
表4 社会／组织／个体分析框架
资料来源：薛澜、张强、钟开斌，《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年版。
首先，从社会整体层面而言，我国目前社会整体抗逆水平较低，社会安全网有待完善，尚未充分建设好社会危机应对网络。一个完善的危机应对网络，其参与力量应当包括政府（中央政府及地方政府）、非政府组织、私人组织、民众个体以及国际资源几个方面。而我国目前，作为危机管理主体的政府官员自身危机意识和应对能力都非常欠缺，其他应对力量的抗风险意识和能力就更无从谈起。
其次，从组织运作层面而言，我国当前的危机管理及突发公共卫生应急管理体系以及相应的组织机构，以及在发挥非政府组织等社会机构的作用，完善这些组织机构的决策、文化功能方面，也都有待进一步完善。一方面，我国亟待建立现代危机管理体系；另一方面，重大突发公共卫生事件的不断发生，呼唤新型公共卫生应急管理机制的建立。据悉，我国突发公共卫生应急机制存在三个方面的问题：第一，中国由于工作、人员条件等所限，监测力度不够，不能够及时、准确地报告疫情；第二，与发达国家相比，检测检疫手段比较落后，不能迅速检测出是何种病毒导致疾病；第三，经费不足，工作条件艰苦，致使队伍的稳定和人员的素质等都存在问题。[9]同时，在发挥非政府组织、基层单位以及社会力量共同抗击危机事件方面，必须要有一整套制度性的规范。目前随着国家突发公共卫生事件应急处理机制的初步建立，其中的问题有望能得到逐步解决。
第三，从个体行为分析层面而言，公众个体的危机意识和危机应对能力比较薄弱。一方面，源自国家和政府未能及时对民众进行必要的危机教育、培训，以及开展危机情景模拟训练；另一方面，是因为民众个体也未能在日常的工作、学习中注意提高自我保护的意识和能力，注意增强社会责任感，并能在危机时刻见义勇为和互帮互救。
（三）政府后期的补救性措施：从内紧外松式的政府应对到信息透明和群防群控
面对非典疫情，我国政府在危机前期阶段总体上采取了“内紧外松”的政策。这主要体现在两个方面。一方面，在信息发布问题上，政府采取了严格控制疫情信息发布的政策。这在以前民众信息渠道来源单一的条件下，可以防止危机信息给社会带来不必要的恐慌。但现在，信息技术及传播手段的多元化趋势已经对这种传统的舆论引导方式构成重大挑战。另一方面，对于民众，各级政府并没有注意充分发挥他们在危机应对中的作用，主要是自己在内部进行一系列的防控工作。如果政府能在短时间内控制局势，这种应对危机的办法就能够达到悄无声息地减少社会震荡的效果。然而非典危机并非如此，因为非典疾病是具有高度不确定性的人类新发恶性传染病，短时间内不可能有绝对科学有效的治疗方案，更不可能单靠政府单独行动就能奏效。
可喜的是，在危机中后期，国务院在信息发布方面果断采取了一系列重大政策措施，如及时公布疫情信息，通过媒体宣传各种防病知识等。各级政府已开始由被动应战变为主动应战，由内外有别的信息发布到信息透明、公开和及时。这些充分显示我国非典危机应对中的信息机制发生了根本的变化。
更可喜的是，各级政府开始逐渐强调充分发挥民众的作用，注意克服民众的前述脆弱性问题。4月24日，为了配合非典防治，全国爱国卫生运动委员会率先明确提出：广泛动员群众，开展爱国卫生运动、推动卫生防病工作，齐心协力做好非典防治工作。5月1日，党和国家提出要“群防群控，打一场防治疫病的人民战争”。（注：中共中央总书记、国家主席胡锦涛2003年5月1日在天津检查非典型肺炎防治工作时强调，各级党委和政府一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识防治非典型肺炎工作的极端重要性，做好应对各种困难和复杂局面的充分准备，团结动员广大干部群众，万众一心、众志成城，科学防治、战胜非典，真正经受住这场斗争的考验。参见：胡锦涛：《群防群控打一场防治疫病的人民战争》，新华网，2003年5月1日。）此后各地都相继开始高度重视改善危机状态下民众的危机意识和危机应对技能。群防群控就是根据传染病疫情控制需要，各级政府组织卫生、医药、公安、工商、交通、水利、城建、农业、商业、民政、邮电、广播电视等各个部门、各条战线的广大干部和群众，采取有效措施防治或控制疫情，打一场防治或控制非典的人民战争。其实质是动员全社会的力量，让每个社会个体都投入防治工作之中，构建全方位、多层次、综合性的非典应对网络。
三、几点政策建议
前文的分析表明，解决民众脆弱性问题，既要特别注意帮助民众切实提高他们自身的危机意识和实际的应对能力，也要注意帮助给民众提供必要的物资、心理、信息和法律等外部救助。
首先，各级政府和有关部门要充分认识社会公众危机应对意识与能力对整个非典危机应急机制建设的极端重要性，建立相关责任，采取切实有效的宣传和教育途径来实现这一目标。为此，我们建议要特别重视先对各类组织领导人员的专门培训，以改变他们传统的危机应对理念，切实提高他们的疾患应对意识和能力，并通过他们带动整个社会应对意识的增强和应对能力的提高。
其次，如大宣传教育力度，切实改善公众的危机应对意识和能力状况。
在宣传教育的主体力量方面，要大力借助各类媒体，充分发挥医学专家、社会心理学家、伦理学家、危机管理专家等的作用，还要大力发挥有关非政府组织，如学校、医院、研究机构等的作用，向广大民众及时宣传有关的防范意识、责任与方式方法等，以切实提高民众这方面常识和能力。
在宣传教育的对象选择方面，要重点在人群特别集中的部门和单位，如各级各类学校、公共交通及其他公共服务行业、大型商业场所等广泛开展非典防治方面的宣传教育，以增强在其中工作的每位员工的非典防范意识和能力。鉴于农村将是疾病传播的最严峻的脆弱点，从现在开始就要对农村开展专门针对农村居民的宣传教育计划。
在宣传教育的主要内容方面，不仅要涉及非典本身的有关知识和防护知识，而且更重要的是要注意帮助民众切实树立非典防范方面的积极主动精神和相应的社会责任感。同时注意告诉民众从现在起就要改变不良的卫生习惯（如随地吐痰等）、用餐方式（如共餐）和工作方式（如开夜车）等等。
第三，建立并完善对民众的心理、经济与法律等社会救助体系。对于公众而言，真正增强他们的应对能力，不仅需要每一位公民都能积极负责地行动起来，而且需要他们相互帮助，积极开展社会性的志愿者活动，同时更需要社会和政府帮助建立社会救助制度和社会保障计划。最近在应对此次非典型肺炎事件方面，国务院及地方各级政府已经制定了对经济困难的患者和农民实行医疗费用救助制度。中国财政部、卫生部和劳动保障部已经发文：凡是因为经济困难而难以支付医疗费用的，由政府财政给予费用补贴。对医务人员也实行了发放保健补贴的保证措施，有关费用由财政开支。相应的心理、法律救助体系也在不断建立起来。这些举措都让人们看到了政府和社会在民众救助制度建设方面所做的积极努力。这些制度和体系的逐步建立和完善必将大大增强民众在非典危机中的抗风险能力。
第四，还要注意放松政策环境，促进各类NGO组织的正常发展和能力构建，增强公民的自组织能力，以便在危急时刻充分利用NGO的资源，及时有效地自救和救助别人。
在正在进行的非典危机应对过程中，必须始终高度重视进行广泛的社会动员，让社会民众都能积极负责地行动起来，克服他们作为直接受灾体的脆弱性，增强民众和整个社会的危机应对意识和能力。只有这样，才能尽快控制疫情蔓延，并最终战胜非典的威胁，走出危机，迎来发展和进步的新机遇。