城市污水处理行业的竞争机制与标杆价格原理，本文主要内容关键词为：标杆论文,污水处理论文,竞争机制论文,原理论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F294.1 文章标识码：A 文章编号：1002－8102(2013)03－0132－06
一、城市污水处理行业改革带来的新问题
(一)城市污水处理行业的特点
在生态文明建设过程中，城市污水处理行业已成为城市公用事业的一个重要行业，其基本特点是：高度资本密集，一次性投资大，在污水处理总成本中固定成本所占比重大而变动成本比重小，特别污水处理管网等固定资产都有很长的使用生命周期，资产专用性强，沉淀成本大。因此，在通常情况下，在特定区域内重复设置污水处理管道等固定网络系统是不符合经济效率原则的。污水处理管道导致的规模经济性和大量沉淀成本使污水处理行业具有明显的自然垄断特征(Armstrong等，1994)。
城市污水处理行业的另一个特点是以城市为中心的地域垄断性。由于城市污水处理系统是以城市为中心的，而城市之间通常被田野、山水等隔离，远距离输送污水会导致漏损和污泥堵塞，还会造成巨大的网络建设成本，这使城市之间的污水处理管网难以实现大规模联网，从而使城市污水处理行业具有地域垄断性。
城市污水处理行业的自然垄断性和地域垄断性都要求政府制定科学的监管政策，实行有效监管。
(二)城市污水处理行业市场化改革及其带来的新问题
城市污水处理行业是我国城市公用事业中市场化改革相对滞后的一个行业(陈明，2009)。在相当长的时期中，多数城市经历了一个向用户几乎不收取污水处理费到逐渐增收污水处理费的过程，而且，政府收取的污水处理费远远不能弥补污水处理成本，这使城市污水处理行业成为主要依靠城市政府财政支撑的特殊行业。与此相适应，许多城市的污水处理行业实行政府直接投资、独家垄断经营的管理体制，其主要特征是：污水处理企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，企业亏损由政府补。即实行政企合一的体制(仇保兴、王俊豪，2009)。但随着城市化进程的加快，城市社会经济活动量的不断增加，城市污水处理量也急剧增加。特别是中央政府不断加强“节能减排”的力度，对城市污水处理提出更高的数量(比例)和质量要求，而地方政府在短期内又难以较大幅度提高向用户收取的污水处理费，这使城市政府财政对污水处理行业的支持显得日益困难。与此同时，我国民营经济日益壮大，党中央和国务院及其相关部门支持民营企业进入包括城市污水处理行业的政策导向日益明确，政策措施不断细化。在此背景下，一批非国有企业(包括民营企业、中外合资企业、外商独资企业)逐步进入城市污水处理行业。实践证明，从总体上而言，在水务行业，非国有企业的生产效率在相当程度上高于国有企业的生产效率(卢洪友等，2007)。
本课题组在住房和城乡建设部的支持下，2011年对全国32个省、直辖市、自治区上报的城市水务企业(包括供水企业和污水处理企业以及供水与污水处理混合经营企业)改革情况作了专题调查研究，涉及水务企业929个。相关调研数据分析表明，截至2011年8月底，从调研企业的所有制来看，国有及国有控股企业514个，占比54.86％；事业单位103个，占比10.99％；民营企业182个，占比19.42％；外资企业38个，占比4.06％；港澳台资企业26个，占比2.77％；其他企业74个，占比7.90％(见图1)。
图1 调研企业的所有制情况
从非国有企业进入水务行业(可分为供水行业和污水处理行业)的时间分析，以非国有水务企业的注册成立表示非国有资本的进入，注册成立的非国有水务企业的数量则大致表示非国有资本进入水务行业的程度。在已上报注册时间的企业中，非国有水务企业共242个，其中，2002年前注册成立的有46个，2002—2005年间注册成立的有82个，2006年至今注册成立的有114个。具体到供水行业，非国有供水企业共59个，其中，2002年前注册成立的有23个，2002—2005年间注册成立的有17个，2006年至今注册成立的有19个。而在污水处理行业，非国有污水处理企业共183个，其中，2002年前注册成立的有23个，2002—2005年间注册成立的有65个，2006年至今注册成立的有95个。可见，近年来随着我国不断鼓励非国有资本进入水务行业，就整体而言，非国有资本进入水务行业的企业数量呈稳步递增的趋势。但不难发现，供水行业和污水处理行业则呈现出截然不同的特征，进入供水行业的非国有企业数量在2002年后基本保持稳定，甚至低于2002年前的数量，而进入污水处理行业的非国有企业数量则增幅显著(见图2)。可见，进入我国城市污水处理行业的非国有企业不仅数量较多，而且发展较快。大量非国有企业进入污水处理行业带来的一个新问题是：在多种所有制并存的城市污水处理行业，如何才能形成一个符合市场经济体制要求的公平竞争环境？而其核心问题是，在不考虑企业所有制差异的情况下，政府如何才能在特定地区范围内，①以相对统一和合理的价格向这些污水处理企业付费，以补偿企业的合理成本并取得一定的利润？从而为污水处理行业中不同所有制企业的公平竞争，实现优胜劣汰创造制度条件。
图2 不同时段非国有企业进入水务行业的数量
二、城市污水处理行业实行竞争的两种基本形式
市场竞争能促使污水处理企业自觉降低成本，不断提高生产效率，这同样适用于包括城市污水处理行业在内的垄断性行业(Dieter和Jenkinson,1997)。但在另一方面，污水处理行业的技术经济特征决定了这一行业的自然垄断性和地域垄断性，这又决定了在污水处理行业不可能实现充分竞争，只能是有限竞争(Colin Robinson,2002)。从促进竞争的政策思路看，污水处理行业的竞争可分为区域内竞争和区域间竞争这两种基本形式。
(一)区域内竞争
在污水处理行业实行区域内竞争的基本思路是，首先将污水处理行业的基本业务分为污水处理设施(主要包括污水输送管网和污水处理厂)的建设、污水管网输送和污水处理这三种类型，然后对不同业务类型实行相应的竞争机制。对于污水处理设施建设业务，为降低建设成本，可运用招投标竞争机制，选择资质较好、效率较高、成本较低的建设施工单位完成建设任务，为以后污水处理系统的低成本运行打下物质基础；污水管网输送是自然垄断性业务，为保证规模经济效益，应该由一家企业特许经营，政府把它作为监管的重点，设计模拟竞争机制的监管机制，以刺激企业提高生产效率。而污水处理业务主要由污水处理厂完成，可由不同的企业开展竞争性经营。但实现这种区域内竞争需要处理不少问题：一是污水处理设施建设企业和使用企业的协调问题，污水处理设施建设必须以有效使用为导向；二是污水管网输送业务和污水处理业务的协调问题，在这两种业务由不同企业承担的情况下，这种协调成本往往较高；三是不同污水处理厂由不同企业经营，这会影响污水处理业务的规模经济性，特别是在规模较小的城市，这一问题将更为突出，甚至完全不可行。由于我国的污水处理行业还是一个很不成熟的行业，许多城市在现阶段难以处理好这些问题，因此，在一定区域内对污水处理行业实行一体化经营将是主要形式。这也决定了对多数城市来说，在区域内实现规模经济和竞争活力相兼容的有效竞争还需要培育竞争环境，创造必要的制度条件。
(二)区域间竞争
区域间竞争可分为直接竞争和间接竞争。在区域间实现直接竞争的基本思路是，打破行政区划的地理界限，允许区域外的污水处理企业进入区域内提供污水处理业务。区域外企业可以延伸其管道网络进入区域内，与区域内企业为争夺市场份额而直接竞争。在建立比较成熟的政府监管体制后，还可鼓励区域外企业联接区域内企业的污水处理管道，形成公共管道网络，向区域内用户提供污水处理服务，从而为区域间企业开展直接竞争提供更大的可能。但在区域间实现直接竞争的最大制度障碍是，现阶段许多城市的污水处理业务是需要政府补贴的，因此，区域外企业进入区域内经营的前提条件是，需要有关地方政府以效率为先，对区域内外企业一视同仁，但由于受许多因素的影响，目前实现这一前提条件并不容易。
区域间污水处理企业实行间接竞争的基本思路是，运用竞争与监管相兼容的区域间比较竞争机制，促进不同区域间污水处理企业的间接竞争，以提高污水处理效率。在目前和可预见的未来一段时期内，不同区域间污水处理企业的间接竞争，或许是一种最为切实可行的竞争方式，因此也是本文关注的重点。
三、区域间比较竞争理论及其应用价值
(一)区域间比较竞争的基本思路
由于污水处理行业往往是由区域性(特定城市范围)企业垄断经营的，政府通常对污水处理企业实行以成本为基础的价格监管政策。但在这种价格机制下，企业的成本越大，监管价格也越高，企业缺乏降低成本的刺激；同时，由于污水处理企业不仅在本地区范围内垄断了产品和服务，也垄断了经营成本等方面的信息。这就使政府难以按照企业的真实成本制定监管价格，从而影响政府监管效率，而企业则能通过对信息的垄断而获得额外利益。为打破企业的区域性垄断，就需要设计一种激励性政府监管机制。
区域间比较竞争就是一种借助政府监管，促进不同区域污水处理企业间竞争的一种政府监管机制。举一个最简单的例子，假定在一定地区范围内，城市污水行业是由南、北两个区域性企业垄断经营的，这两个企业分别以S和N表示，每个企业在各自的经营范围内具有自然垄断性(即显著的规模经济，不宜由多家企业竞争性经营)；再假定这两个区域的成本和需求等状况十分类似。虽然政府监管者可能不知道各个区域性垄断企业的真实成本，但通过下面的激励性监管机制却能使S和N这两个企业相互竞争：在一定时期内，S能够制定的最高价格水平取决于N的实际成本水平。反过来，S的价格水平也就是N被允许制定的最高价格水平。另外，S和N还要面临非常类似的外部状况，而且，它们之间不存在任何的合谋行为。这一方法能为促进企业内部(生产)效率和社会分配效率相结合提供可能性，它能避免通常在生产效率和分配效率之间存在的两难选择。因为将S的价格和N的实际成本相联系，可以促使S不断降低成本；而N的价格水平取决于S的价格水平，这同样又能促使N不断降低成本，以取得更多的利润。因此，这能为污水处理企业增进生产效率提供良好的刺激。同时，通过周期性地调整监管价格水平，可以使污水处理行业价格变动与行业成本变动不断趋向一致，这就能促进社会分配效率。
作为更一般的现象，污水处理行业是由多家区域性企业垄断经营的，因此政府可以通过比较不同区域性企业的经营绩效，以经营效率较高企业的经营成本为基准，并考虑各区域的经营环境差异，在此基础上制定监管价格，促使各区域性企业为降低成本，增加利润而开展间接竞争。
(二)区域间比较竞争理论模型
美国著名学者雪理佛(Shleifer,1985)将上述区域间比较竞争的基本思路加以理论化，构建了区域间比较竞争理论模型。在这个理论模型中，假定有N家经营风险基本相同的企业在一定的环境下开展经营活动，每家企业在各自的市场(这N个市场是分离的)上面对需求曲线Q(P)。各企业投资Z用以降低成本，达到的单位成本水平为C(Z)［C(0)＝
，即企业未投入Z时的单位成本为］。由于企业投资Z形成固定成本，因此，随着企业产量的增加，平均成本曲线和边际成本曲线都是递减的，而且，边际成本曲线位于平均成本曲线的下方。这样，如果政府以社会福利最大化为目标，要求按边际成本决定监管价格，就会引起企业亏损，因此，政府可以给企业数额为T的一次性财政补贴，以鼓励企业为降低成本而投资，于是企业在一定时期内获得的利润(π)由下列等式决定：
即价格等于单位(边际)成本；企业降低单位成本的努力处于边际成本(等于1)与边际收益(等于－C′(Q)，即成本降低率乘以产量)相等的位置；而企业用于降低成本的投资通过政府给予的一次性补贴得到补偿。
可是，如果政府不知道能反映成本降低程度的函数C(Z)，就不可能达到上述最优结果。雪理佛还假定每个企业都偏爱利润(π)而厌恶为降低成本所作的努力(Z)。这样，这种P＝C和Z＝T的监管方法也会在相当程度上诱使企业不作降低成本的努力。因为大家都作相同的努力(Z)，企业的利润就不会有差异，所以，企业宁可不取得超额利润而使Z极小化，这样，成本水平就为。因此，刺激企业效率的关键是要打破企业i的价格取决于它本身成本的这种关系。于是，令：
在这种情况下，企业要取得较多的利润，就必须使它的成本水平低于其他企业的平均成本水平，而努力程度则高于其他企业的平均努力程度，这就能促使企业竞争性地提高经营效率。
(三)区域间比较竞争理论在城市污水处理行业应用的可能性
区域间比较竞争理论在政府监管实践中得到成功应用的一个范例是，英国政府对水务行业的监管(王俊豪，1998)。在英国的英格兰和威尔士地区有10个区域性水务企业，而在苏格兰地区则有12个区域性水务企业，英国在1989年对水务行业实行监管体制重大改革时，对这些区域性垄断水务经营企业就是采用了区域间比较竞争监管机制。英国政府认为，对水务行业制定监管价格，首先要有一个统一的标尺(以经营成本较低的企业为基础)，同时，要适当考虑各区域的经营环境差异。因此，政府在为每个水务企业制定监管价格的过程中，对不同企业作了比较效率评估，它考虑了在每个企业的经营环境中可能会引起经营成本差异的多种影响因素，这些凶素被综合为“解释因素指数”(explanatory factor index)，并假定企业的单位成本与“解释因素指数”存在线性关系，利用回归分析方法以估计决定直线斜率的系数，然后，根据每个企业的影响因素回归直线估计其成本水平，进而作为决定监管价格的重要依据。这样，那些经营效率较高，成本较低的企业就能获得较多的利润，从而促使企业为使其成本低于其他企业的平均成本而开展间接竞争。
目前，我国的污水处理行业也是由各区域性企业垄断经营的，同时，地方政府通常以企业的实际成本为基础制定监管价格，这就使企业缺乏降低成本，提高经营效率的刺激。对此，中央和地方政府都可以运用区域间比较竞争理论，以提高政府制定监管价格的科学性，刺激各区域性污水处理企业的经济效率。对中央政府来说，运用这种理论有利于向各地方政府提供不同地区性污水处理企业的经营成本信息和指导性价格；而对地方政府来说，运用这一理论则有利于打破本地区污水处理企业对信息的垄断，发现本地区的真实成本和降低成本的潜力，从而为制定合理的污水处理监管价格提供客观依据。可见，区域间比较竞争理论在污水处理行业的政府监管实践中具有广泛而有效的应用前景。
四、城市污水处理标杆价格的基本原理及其应用问题
(一)城市污水处理标杆价格的基本原理
根据前面的分析，目前，由于多数城市污水处理企业在特定的城市范围内实行独家垄断经营，因此，在现行的城市污水处理价格监管实践中，主要是以企业的个别成本作为定价依据的，这样，企业成本越多价格就越高，具有类似于“实报实销”的性质。这种价格形成机制，对企业缺乏努力提高生产效率，不断降低成本的刺激。为了改变这种低效率现象，以上述区域间比较竞争理论为基础，需要从根本上改变现行的城市污水处理价格形成机制。由按照个别成本定价转向按照社会平均成本定价，即在一定地区范围内(如一省或地级市范围内)，按照这一地区所有城市污水处理的成本状况，形成社会平均成本，并考虑城市污水处理行业效率增长的潜力，制定城市污水处理价格。这种价格就是每个城市污水处理企业作为定价依据的“标杆价格”。由于标杆价格与特定企业自身的成本价格没有必然的联系，这样，污水处理绩效较好的企业，其成本价格就会低于标杆价格，从而能获得较多的利润；而污水处理绩效差的企业，其成本价格就会高于标杆价格，造成经营亏损。这就促使企业相互竞争，努力使本企业的成本价格尽可能低于由所有企业的成本为依据而形成的标杆价格。而所有企业努力的结果必然会提高整个地区城市污水处理行业的绩效，这又为下一期(相对)降低标杆价格提供了基础。
这种标杆价格政策通过在一定地区内、不同区域间污水处理企业间的竞争，打破了污水处理企业在特定区域内对污水处理成本信息的垄断，形成了一种信息发现机制，有利于政府掌握并运用大量的监管信息，从而提高政府对城市污水处理行业的监管效率。
(二)城市污水处理标杆价格的实际运用问题
城市污水处理标杆价格要求以相对统一的价格为基准制定污水处理价格，打破了原有“一企一价”的价格形成机制。标杆价格机制是一种优胜劣汰的竞争机制，企业间竞争的结果能提高整个污水处理行业的绩效。因此，城市污水处理标杆价格机制是一种制度创新。但这种标杆价格机制在实际运用时需要探讨并解决一系列可能面临的问题：(1)标杆价格机制以相对统一的价格要求不同的企业，而企业之间在经营环境方面存在一定的差异。因此，在实践中需要剔除部分合理的经营成本差异。(2)标杆价格机制实施之初，由于多种原因(特别是体制原因)造成的低效率问题，企业在短期内无法解决，需要有一个逐年提高绩效的过程。(3)标杆价格具有动态性，需要根据整个社会的价格水平变动情况和污水处理行业整体绩效的提高水平进行动态调整。
值得一提的是，本文讨论的城市污水处理行业激励性标杆价格原理也适用于城市自来水、天然气、公共交通、垃圾处理、供热等市政公用行业，甚至适用于制定电信、电力、铁路运输等全国性公用行业的分地区价格监管政策。②因此，本文讨论的内容具有较为广泛的适用性。
注释：
①在本文中，地区和区域都是相对概念。地区比区域的空间范围更为广泛，如将某一省份视作地区，那么，该省中的各城市都是该地区中的具体区域；而如果将某一地级市视作地区，那么，该地级市中的各城市都是该地区中的具体区域。
②事实上，早在2003年，国务院就发布了《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》(国办发［2003］62号)，随后，国家发展改革委也发布了《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》(发改价格［2005］514号)，根据这两个文件要求，在制定电价时，发电成本应为社会平均成本，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。可见，这种按社会平均成本制定的统一上网电价，其实就是标杆上网电价，但笔者未见论证标杆电价的理论依据。
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