国有企业改制上市模式选择的理性思辨，本文主要内容关键词为：思辨论文,理性论文,模式论文,国有企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业改制上市模式比较
国有企业改制上市模式是指按照国有企业改制的具体形式对被改制国有企业的改制内容，程序设计的大体框架。从总体上而言，国有企业改制上市模式主要有“原整体续存”、“合并整体”、“并列分解”、“串联分解”、“买壳上市”、“资产置换”六种。①
作为理性的改制主体——国有企业，其在选择改制上市模式时，必须从自身利益出发，对改制上市模式进行深入细致的比较，从而选择最适合于自身利益最大化的改制上市模式。
表1 国有企业改制一市模式比较表
原整体续存
合并整体
并列分解
串联分解
买壳上市
资产、股权置换
债务处理 不分离
不分离分离
不分离 不分离 不分离
负担解除 不解除
不解除全部解除
部分解除
不解除 不解除
能否获资产
剥离收益 不能 不能 能够
不能
不能能够
改制成本 低
较高 较低
高 低 低
核心竞争力
否
部分提高 极大提高
部分提高否 否
资金耗用量
少
少少 少 巨大少
治理结构 不规范
较规范最规范 不规范 较规范 较规范
注：改制企业负担指国有企业富余人员、离退休人员、国有企业办社会等方面的负担。
二、国有企业改制上市模式的理性选择与政府之间的利益冲突
国有企业在改制上市过程中，其利益取向是吸收社会资本增强上市公司的资本实力，从而降低上市公司的资产负债率；解除国有企业沉重的历史负担使上市公司轻装上阵；不断完善上市公司的治理结构，深化内部管理体制改革。归根到底是追求改制国有企业经济效益的最大化。而作为政府，在国有企业改制上市过程中的利益取向是建立健全的社会保障体系，为国有企业改制上市解除历史负担提供坚实的物质基础，从而维护社会的安定团结；规范国有企业改制上市行为，保证国有资产保值增值。
围绕改制国有企业的利益取向及表1所示改制上市模式的比较， 由于“原整体续存”和“合并整体”改制模式不分离债务，从而不利于降低改制企业的资产负债率；不利于解除国有企业沉重的负担；不利于完善改制企业的法人治理结构和深化内部管理体制的改革。因此国有企业在选择上市模式时都不会轻易考虑；而“买壳上市”改制模式由于需要巨额资金，这对资金本来紧张的国有企业而言也只能“望资却步”，且该种模式对非上市企业要求较高，一般要求净资产收益率在20％左右，这更加限制了改制国有企业对该种模式的选择。所以国有企业在选择改制上市模式时，一般都会考虑选择“并列分解”、“串联分解”、“资产和股权置换”改制模式，而选择这些改制模式势必会导致改制主体与政府之间的利益冲突。
（一）改制主体资产债务重新安排与国有资本保值增值之间的利益冲突。
国有企业采用“并列分解”改制上市模式，为了全面优化上市主体，通常将社会负担部门与专业生产部门相分离，分离时伴随资产和债务的重新安排，即将优质资产安排在上市主体中，而将劣质资产安排在非上市主体中，而对债务，则在上市主体和非上市主体中平均分配，甚至非上市主体承担更多的债务。上市主体和非上市主体重新进行注册登记，各自成为独立自主、自负盈亏的法人实体。这样一来，非上市主体按市场规律被推向市场，由于其经营的基础是分离出来的劣质资产，承担了大量国有金融机构的债务，此外还吸纳了大量被改制企业的富余人员和离退休人员，在市场经济规律的作用下，非上市主体最终的结果就是进行破产清算。在破产清算过程中，上市主体则采取低价购买非上市主体部分优质资产，如土地使用权等。非上市主体破产清算时，不但原有投资者——国家权益丧失殆尽，甚至国有金融机构的债权也将丧失大部分，通常国有企业破产情算时，债务平均偿付率不足30％，这意味着国有银行70％的债权将成为坏帐，而国有银行全部资本金由国家投入，坏账的存在，等于部分蚕食了国有银行的资本。因此，在并列分解改制模式下，至少存在三个方面的问题：
（1）由于上市主体的全部股权并非为国有， 当非上市主体破产时，上市主体以低价购买非上市主体部分优质资产时，将会导致国有资本变相减值；（2）非上市主体破产清算， 原有投资者（国家）权益将全部丧失，从而导致国有资本直接大幅减值；（3 ）非上市主体破产清算时，对国有银行债务偿付比例过低，引起国有资本间接减值。
（二）改制主体资产剥离和评估过程中优化上市主体和政府防止国有资产流失之间利益冲突。
无论改制国有企业选择“并列分解”、“串联分解”还是“资产置换”改制模式，都涉及对部分资产进行剥离的问题。从理论上分析，资产剥离方式主要有两种：其一是单纯资产剥离方式，即改制国有企业根据拟上市公司的经营目标或战略需要对其资产进行简单的剥离，这种剥离方式同西方市场经济发达国家中的公司进行资产剥离较为相似，可称为正常的资产剥离。其二是战略性资产剥离，即改制国有企业在对其资产进行评估后，将不良资产剥离，一般将不良资产剥离给母公司或以社会负担部门为主新注册成立的公司。将不良资产剥离给母公司或新注册公司后，由母公司或新注册公司经过一定的资产整合与处理后，再由改制后的上市公司按较低的价格回购。这种资产剥离方式本质上是对不良资产与负债一同剥离。国有企业在改制时，为了全面优化上市主体。一般选择战略性资产剥离方式。在这种资产剥离方式下，会导致以下三个方面的国有资产流失：（1）对上市公司有效资产进行评估， 评估结果一般都会产生较大的增值（以中远为例，在对众多的资产剥离过程中对其剥离资产进行了评估，其中众资产账面净值为2511万元，负债559万元， 净资产1952万元，而评估后账面净值为2851万元，负债586万元， 净资产2265万元，增值率达16％），而增值部分国有股股东只能按照其持股比例享有部分增值权益，另一部分则被非国有股股东所享有，这实质上造成了国有资产的变相流失；（2）对不良资产进行评估， 评估结果一般会发生大幅度减值，而不良资产减值幅度一般大于评估增值幅度，加之评估减值部分全部由国有股股东承担（不良资产是剥离给母公司或以社会负担部门为主新注册成立的公司，这些公司一般为国有独资公司），这会导致国有资产直接流失；（3 ）非上市公司不良资产评估后本来已经减值，以不良资产为经营基础的公司，其经营肯定难以为继，最终将导致破产清算，而破产清算时，上市公司则以一个比不良资产评估价格相对较低的价格对被剥离资产进行回购，上市公司将获得高额的资产回购收益，这部分资产回购收益国有股股东也只能按其比例享有，而非上市公司则承担资产出售损失，这部分损失同样由国有股股东全部承担，从而导致国有资产的大量流失。
（三）改制企业完善法人治理结构与维护政府权威之间的利益冲突。
国有企业改制上市，必须完善法人治理结构，尤其是采用“串联分解”和“资产置换”改制模式的企业更应如此。因为这两种改制模式由于集团内部各方面错综复杂的关系和领导者的兼职，极易导致上市公司管理体制不规范，难以摆脱原有体制束缚，因而不利于完善法人治理结构，也不利于改制企业管理体制的改革。按上市公司运作要求，必须建立起独立于政府之外的股东大会、董事会和监事会，以完善法人治理结构，但这与政府维护其权威的利益相冲突。从一般理论和各国实践来分析，真正的国有制与严格的政企分离是不能统一的，因为政企合一的财产基础在于政资合一，而政资合一又是国有制的内在要求，国有企业的出资人是国家，国家承担着企业的风险，因而国家自然就拥有权利，在国有制条件下，在自负盈亏的制度中，将代表国家产权的政府从企业的权利体系中分离出去，从某种意义上而言是一种侵权行为，即使在当代发达的资本主义市场经济国家（如英、法等国），国有制也是采取政企合一方式，国有企业的领导人首先是政府任命的官员，而非真正意义上的企业家。而我国国有企业的政企合一，本质上是以党政合一的政治体制为前提的，具体到国有企业实际上是党政企统一为一体。因此要完善法人治理结构，首先要明确的是党委在企业中究竟拥有什么权利，相应地应负什么责任；其次是政府在企业中究竟拥有什么权利，相应地应负有什么责任。在解决这些特殊问题的基础上，将党委和政府部门从改制企业的法人治理结构中分离出去，才能完善上市公司的法人治理结构，但这又与共产党一党专政条件下执政党维护政府权威之间的利益相冲突。
三、国有企业改制上市模式的理性选择与政府之间的利益冲突原因分析
（一）国有企业改制上市模式选择方面的法律环境不健全。
作为政府，在市场经济体制中的经济职能主要是制定各种法律和法规，建立起一整套适应市场经济运行的法律制度。西方经济学家普遍认为，没有一套完整的法律制度，有效率的市场就不可能存在。②因此，我国政府在国有企业改制上市过程中，应对国有企业改制上市模式的选择、资产和债务的重新安排、资产剥离和评估、社会负担部门的分离等以法律、法规的形式加以明确规定，使国有企业改制上市有法可依，有章可循。而目前我国这方面的专门法律、法规根本就不存在，仅有的只是零散的见诸其他方面的法规及规章制度。国有企业改制上市方面的法律环境不健全，直接导致了国有企业改制上市模式选择、资产和债务重新安排、资产剥离和评估、社会负担分离等方面具有较强的目的性，即国有企业在改制过程中只考虑自身利益而不顾及其他利益主体的利益。
在国有资产评估方面，我国《国有资产评估管理办法》和《国有资产评估管理办法实施细则》对国有资产的评估原则、对象、范围、组织管理、评沽程序、评估方法以及法律责任等问题做出了详细规定，似乎可操作性很强。但这一“办法”和“细则”对国有资产评估主体的设置没有严格的限制，只要持有国务院或省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理部门颁发的国有资产评估资格证书的机构就可以进行评估，这种机构可以是资产评估公司、也可以是会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司，以及经国务院、省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理部门认可的临时评估机构。③这些机构数量繁多，在自身利益驱动下，评估机构可以按改制企业的具体要求出具与实际严重不符的资产评估报告，即使评估结果失实，对其而言，只是被国有资产管理部门宣布其评估结果无效，充其量也不过受警告、停业整顿、吊销国有资产评估资格证书等处罚，这些处罚与其所获得的评估收益相比，几乎可以忽略不计。
（二）国有银行商业化进程缓慢。
我国银行大部分是国有银行，在单一的国家融资体制下，国有银行没有相对独立性，银行没有商业化，也没有相应的资本市场，这样一来，国有银行实质上成为了政府的钱袋子。正如罗宾逊夫人所说：金融跟着企业走④。虽然近年来，政府提出对国有银行进行商业化改造，但其改造目标定位不准，一般是将国有银行定位于独立经营、自负盈亏的企业，这种一刀切的定位方式，未从根本上解决国有银行的产权归属和其依赖的资本市场问题，即国有银行资本还是全部由国家投入，其历史遗留下来的不良债权未妥善处理。在这种单一资本来源模式下，银行既缺乏独立经营、自负盈亏的基础，又缺乏对国有企业贷款进行硬约束的激励机制。虽然国有企业改制上市过程中必须对债务进行合理安排，即改制企业债务，一般由原企业与改制后的上市公司签订协议书，以明确各自应承担的责任。由于债务划分涉及到债权人的利益，因此事先必须征得债权人同意，在与债权人达成有关债务安排协议之后，国有企业改制才能进行。而银行资本由国家投入，在约束和激励制度不健全的条件下，国有银行对国有企业债务安排既缺乏有力监督的压力，也缺乏动力，反正经营不善，亏损最终由国家这一终极所有者承担，此外，在国有企业改制上市债务安排中，地方政府从局部利益出发，对改制国有企业债务安排横加干涉，以牺牲国有银行债权为代价来换取地方“安宁”，也导致银行对国有企业贷款监督不力。
（三）产权委托——代理机制不健全。
在委托人对随机的产出没有贡献和代理人的行为不易直接地被委托人观察到这两项假设条件下，标准委托一代理理论给出了两个基本命题：（1）在任何满足代理人参与约束及激励相容约束， 而使委托人预期效用最小化的激励合约中，代理人都必须承受部分风险；（2 ）如果代理人是一个风险中性者，那么就可以通过使代理人承受完全风险的办法来达到最优结果。一旦放宽假设条件，则后面风险将露出破绽。首先，一旦委托人对产出做出自己的贡献，代理人的风险中立性就不再保证带来最优结果，因为在这种情况下，代理人的完全剩余权益将不可避免地导致委托人积极性的扭曲。第二，如果花费一定的监督成本，使代理人的行为能被观察到，则代理人的积极性将大大挫伤（由于不能得剩余权益）。因此，在委托—代理理论中最根本的问题是，谁将是委托人或代理人。⑤不可能花费一定的监督成本来监督政府，使政府行为完全按广大人民的利益要求行事。
在国有制下，国有财产终极所有者是全体人民，而并非政府。在国有财产的运营中，是由政府部门来行使国有财产的所有权，这就在人民和政府之间形式了一种委托—代理关系，即人民将国有财产的所有权委托给政府行使。这种人民与政府之间的委托—代理关系绝不像股东与董事会之间的委托—代理关系那样明确，其间的脆弱性比政府与经营者之间委托—代理关系的脆弱性还要大千万倍。在这种委托—代理关系下，约束和激励根本不可能像股东约束和激励董事会一样，也不可能像董事会约束和激励企业的经营管理者一样有效，而政府在这种委托—代理关系下，并不得到任何剩余权益。由于政府既不分享剩余权益，也不承担国有财产的经营风险，这导致政府既是游戏规则的制定者，又是裁判，因此对国有财产运营效益的评价也不会公平合理。在这种不健全的委托—代理机制下，国有企业改制上市要完善法人治理结构，政府要保证国有财产的保值增值都是不现实的。
四、对策和建议
（一）完善国有企业改制上市方面的法律环境。
1.制定有关国有企业改制上市模式选择方面的法律法规及规章制度
针对目前国有企业改制上市模式选择中出现的问题，加紧制定规范国有企业改制上市方面的法律、法规及规章制度，比较可行的思路是制定《国有企业改制上市模式选择办法》，该办法主要对“并列分解”、“串联分解”和“资产置换”三种改制上市模式在资产和债务重新安排、资产剥离、社会负担部门的分离、法人治理结构的完善等方面对改制上市主体的选择范围加以严格规定，从而约束国有企业改制上市模式的选择。具体而言是这三种改制上市模式必须符合以下条件：（1 ）对改制企业的资产和负债能够合理重新安排，并征得国有银行等债权人的同意；（2）改制企业对富余人员、离退休人员能自行合理安置， 对企业及社会部门能按符合市场经济规律要求合理分离；（3 ）资产剥离过程中必须保证国有资本的保值增值；（4 ）改制必须能够完善上市公司的法人治理结构。以法律形式来规范改制上市模式的选择，有利于改制企业在改制过程中充分考虑局部与整体之间的利益，从而消除改制企业在选择改制上市模式时与政府之间的利益冲突。
2.完善资产评估方面的法律制度
针对资产评估方面法律制度的缺陷，着重从两个方面去完善，其一是关于国有资产评估机构和资产评估人员资格方面的规定；其二是关于国有资产评估机构和评估人员评估结果失真应承担法律责任方面的规定。对国有资产评估机构，必须是能够从事证券业从业资格的机构；面对国有资产评估人员的资格，必须将其限定在能够从事证券业从业资格的评估人员范围之中。对国有资产评估机构和人员评估结果严重失真的，必须吊销国有资产评估机构的营业执照；没收其评估收益并处以巨额罚款，情节特别严重的，则迫使其进行清算，对具体评估人员，则吊销其执业资格，从此再也不能从事同类业务。只有这样，才能从源头杜绝国有资产评估结果严重失真的现象。
（二）在正确处理传统融资体制下国有银行不良债权的基础上，对国有银行进行股份制改造，从而实现国有银行的真正商业化。
在计划经济条件下，国有企业以国家为唯一中介的融资体制造成了国有企业融资渠道单一。企业是国家的，银行也是国家的，国有企业花国家的钱，似乎天经地义，这造成了国有企业免费利用国有银行资金的幻觉，而国有银行则兔费发放贷款，导致国有银行不良债权急剧增长，对国有企业贷款监督不力。针对这一现状，首先必须要解决的是国有银行的不良债权问题，目前国家已采取债转股政策来消化这些不良债权。其次，在消化原有不良债权基础上，为了防止新的不良债权出现，必须对国有银行进行股份制改造。按照中共十五大精神，服份制的商业银行也会相应加强，在这一精神指导下，以原国有银行为基础，增资扩股，发行股票上市，使国有银行成为真正的商业化银行。具体改造内容涉及：（1）除中国人民银行和政策性银行以外，取消银行的行政级别，由上市银行按市场规律布置商业银行网点。（2）股权设置，在国有股合理退出的条件下，合理设置股权，在设置时应遵循国家相对控股的原则，不能一股独大，吸收其他资本加入，特别是民营和私营产业资本以及民间私人资本，在过渡期间，对民间私人资本，可以采取先将私人储蓄存款转为商业银行的可转换公司债，在条件成熟时，允许存款者将可转换公司债转换为商业银行的股票。（3 ）建立和健全商业银行的法人治理结构。国有银行进行股份制改造，必须在产权明清晰和责权利统一的基础上，重新建立和健全新“三会”（股东大会、董事会和监事会），明确划分“四权”（所有权、决策权、经营权和监督权）。⑥股东大会以出资所有权行使公司最终控制权，董事会以其法人财产权行使经营决策权，经理人以法人代理权行使经营管理权，监事会以出资者监督权对经营者实行监督，各自按《公司法》和在公司章程规定范围内行使职权，在股东大会、董事会、经理人和监事会之间形成有机的权力制衡关系。（4）取消中央银行对商业银行贷款额度的限制，以增强改制银行经营上的自主独立性，从而达到改制银行独立经营、自担风险、分散和化解金融风险的目的。唯有如此，才能使改制国有企业这一最大债权——银行对国有企业改制上市过程中的资产和债务重新安排实施有效监督，从而不断消除改制国有企业资产和债务安排过程中政府和企业之间的利益冲突。
（三）建立和健全国有财产委托——代理机制。
在国有制条件下，既然国有财产的终极所有者是人民，就要由人民来行使财产最终所有权，国有财产的最终所有权应该由全国人民代表大会或地方各级人民代表大会来行使。在目前全国人民代表大会和地方各级人民代表大会不具备行使国有财产最终所有权的条件下，建议由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在遵循市场规律的前提下，利用市场竞争机制，采取透明，公开的招标方式选择国有财产所有权的行使者——政府、投资公司或投资银行，在此基础上，与国有财产所有权行使者签订委托—代理协议，在代理协议中明确规定委托方和代理方之间的权利和义务。具体而言，委托方的权利和义务必须包括：（1 ）对代理人行使国有财产所有权进行监督；（2 ）代理人行使国有财产所有权不能达到目标，有权终止委托—代理协议，并按协议规定追究国有财产所有权行使者的责任；（3）国有财产所有权行使者达到预定目标， 则有按规定分配给其剩余收益的义务。而代理人的权利和义务必须包括：（1）有权按协议规定独立行使国有财产所有权；（2）有权在行使国有财产所有权达到预定目标后，参与委托方剩余收益的分离；（3 ）有义务对国有财产所有权行使不妥造成的后果承担责任。在协议有效期内，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会主要履行委托人职能，对协议的执行情况进行监督和评价，而政府、投资公司或投资银行则履行代理人职能，对国有财产所有权合理有效行使，使国有财产产生最大的价值增值。一旦国有财产所有权行使不能达到预定目标，全国人民代表大会和地方人民代表大会则应立即终止委托——代理协议，按协议规定追究国有财产所有权行使者的责任，在此基础上再重新选择国有财产所有权行使单位。只有这样，才能从根本上保证国有财产的不断增值。
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