中国劳动就业制度创新，本文主要内容关键词为：劳动就业论文,中国论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
调控就业、优化配置人力资源的劳动就业制度改革，对于十一届三中全会后的中国尤为重要。这主要一是因为中国人口众多，而当时处于就业高峰期；二是中国处于由传统农业社会向现代工业社会转型期，就业结构调整的问题极为突出；三是中国正进入经济体制转型期，解决劳动就业遇到了许多新问题。因此，研究我国传统劳动就业制度及其弊端，分析其在十一届三中全会以来的改革中实现的制度创新，提出今后思路和建议，当前具有重大意义。
一、传统计划安置型就业制度及其弊端
我国传统的劳动就业制度起源于50年代中期，形成于60年代中后期，是当时计划经济体制下全国经济高度集中统一，大量城镇劳动力需要安置的产物。
其主要特征是：（1）实行城乡分割的二元就业制度， 使城市和农村的就业保持高度的隔离性，限制农民进城就业。（2）实行干部、 职工分别管理的二元劳动人事制度，使其身份有严格区别。（3 ）主要以安置为目的，通过计划，以行政手段配置人力资源，企事业单位没有用人自主权，就业者没有择业自由权，强调服从分配。（4 ）干部和国有企业职工的住房、医疗、福利待遇、退休养老等社会保障由其所在单位，而最终由国家包了下来，统包统配。（5）居民就业严重依靠政府， 就业方式单一。
经过多年演变，形成了以国家“统包统配”为特色，以人力资源指令性计划安置为核心，以行政措施为手段，由劳动人事制度、就业制度、用工制度组成的三位一体的计划安置型就业制度，一直沿用到改革开放前。
与此相连的是，为了缓解城镇就业压力，安排超过所需数量的劳动力就业，就只能采取经济学上被称为“工作分摊”和“收入分摊”的办法，即“三个人的活五个人干”，进而“三个人的饭五个人吃”，通过降低就业者平均收入的办法减少失业人口（牛仁亮，1997）。即实行“高就业，低工资”政策。
在解放初期以及随后的经济建设中，这种就业制度对于大批复员转业军人、大中专学校毕业生以及城镇失业人员的安置就业，对于有计划地保障人力资源供给，促进经济发展，维护社会安定起了重要作用（杨宜勇等，1997）。
对于我国社会主义市场经济发展来说，这种传统就业制度之弊端主要在于：（1）企事业与就业者的劳动关系界定模糊。 就业是计划安置型的，而制订计划的又是政府，因此，劳动关系的双方——企事业和劳动者——都不可能签订契约明确各自的权利和义务，企事业没有用人自主权，劳动者没有择业自由。（2）缺乏激励约束机制。 在传统就业制度中，工资福利与干部、职工的效益关联度极低，激励约束机制难以形成，不能有效地奖勤罚懒、优胜劣汰。（3）失业机制不健全。 传统用工制度下对劳动力的需求是计划安置型的。在劳动力过剩条件下，其必然使用人单位累积隐性失业存量，而且政府为了社会安定，往往限制用人单位裁减隐形失业人员。另外，劳动者主动性退出（辞职、跳槽）也不能自由。这样，在制度环境和行为空间中诱发出劳动者的不规范行为和企业的不规范行为（高玉泽，1998）。因此，失业机制不健全，在城镇失业人口迅速增多的情况下，只好用城镇职工下放农村、知识青年上山下乡等非经济办法来加以解决。（4）居民就业严重依靠政府， 就业门路狭窄，就业的权利不平等，隐性失业严重，使我国的人力资源浪费严重，就业形势趋向严峻。
以上种种，说明传统计划安置型就业制度已不能适应社会主义市场经济发展，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，其弊端日益明显，必须进行制度创新。
二、在改革中实现劳动就业制度创新
十一届三中全会以来，我国的就业制度改革是沿着政府“放权让利”，先易后难，从农村到城市，发展劳动力市场，建立社会保障制度等，从就业制度的外围向核心部分逐步推进的方向渐次进行的，在改革中渐次实现劳动就业制度创新。表现在以下方面：
（一）允许农村劳动力自由流动， 打破长期以来城乡就业二元分割的旧局面
实行改革开放后，农民拥有了土地经营自主权，获得了外出打工的自由。同时，三资企业、个体私营企业、乡镇企业产生了政府计划外对劳动力的大量需求。这样，自发地形成了80年代初计划经济体制外的民工潮。国务院于1984年出台了允许农民自理口粮进城务工经商的政策，各地相继采取相应措施。而且，由于经济形势变化，城镇的粮油开始敞开供应，粮油关系对农民进城就业的制度障碍也随之消失。于是，民工潮愈演愈烈。据抽样调查，全国流动的民工1989、1990年约为每年3000至4000万之间，1993年为6000万人，1994年为7100万人， 1995 年约为8000万人（赖存理，1995），占全国从业人员的约10%。民工潮的涌动，有力地冲击了传统的城乡二元分割就业制度，推动了就业制度创新。
（二）实行“三结合”的城镇就业新方针，广开就业门路，形成城镇就业渠道多元化的新格局
在70年代末和80年代初，由于10年动乱造成我国城镇失业人口剧增，形成了改革开放以来第一次失业高峰。 城镇登记失业人口1978 年为530万人，1980年为541.5万人；城镇登记失业率1978年为5.3%， 1980年为4.9%（《中国统计年鉴》1985），就业压力空前沉重。于是， 我国政府在80年代初提出在国家统筹规划和指导下，在城镇实行由劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，并推出了劳动服务公司这种具有中国特色的劳动组织。这些举措，突破了长期以来在城镇由政府“统包统配”的计划安置型就业制度，广开了城镇居民的就业门路，使当时空前沉重的失业压力在短短四、五年之内迅速得以缓解。从1980年到1985年，全国城镇登记失业人口从541.5万人减少到238.5万人，降低56%；登记失业率从4.9%降为1.8%，降低3.1个百分点（《中国统计年鉴》，1996）。
（三）改革固定工用工制度，推进劳动合同制
我国政府于1986年颁布了全民所有制企业招工的四项规定，即招工要“面向社会，公开招收，全面考核，择优录用”，并由企业与择业者签订劳动合同。1987年，全国开始推行劳动合同制，允许企业和职工进行“双向选择”，使企业有了选择新职工的自主权，劳动者有了择业自由权。政府劳动部门先后提出“优化劳动组合”、职工合同化管理、变“国家职工”为“企业职工”等多种改革措施。到1996年底，全国签订劳动合同的城镇企业职工达10600多万人，占城镇职工总数的96.4%；乡镇企业合同制职工1500多万人，占其职工总数的12%（《中国统计年鉴》，1997）。职工和企业的劳动关系开始走向契约化。
（四）改革计划工资制度
长期以来，我国实行的是计划工资制度，其制订过程十分复杂。全国7类地区，4类产业；每类产业又分为4类企业；在企业内部又分为3类科室，4类职工；企业职员分为13类。 国家机关和事业单位行政人员工资由30个等级组成，全国又分成11个工资区。这套复杂的计划工资制度一直沿用到1985年，影响迄今。
改革开放以来，在十一届三中全会思想指导下，许多企业纷纷自主进行工资制度改革。比如，乡镇企业和私营企业实行了高薪招聘人才，按个人业绩和效益发工资的新办法；深圳则率先推出与经营效益挂钩的经理年薪制；三资企业引进了一些国外的工资制度；股份制企业把工资、奖金、分红等一起考虑，制订分配计划；等等。同时，政府对国有企业的劳动工资管理也进行根本改革，开始放弃直接管理，还权于企业，由企业自定。政府仅管住“三条线”：一是最低工资保障线，二是工资增长指导线，三是工资预警线，进行宏观调控。通过这方面的改革，大大调动了企业的积极性，过去占统治地位的计划工资制度，开始转变为以按劳分配为主体的多元分配制度，工资对企业员工的激励约束机制大为加强。
（五）大力实施再就业工程
近几年城镇失业率大幅攀升，形成了改革开放以来我国第三次失业高峰。失业职工迅速增多，1993年为261万人，1994年为180万人，1995年为261万人，1996年为339万人，1997年约为460万人。同时， 国有企业中隐性失业人员的释放造成近年城镇下岗工人也大量增加，1993年为300万人，1994年为360万人，1995年为564万人，1996年为720 万人， 1997年约为900万人。这里不包含停产、半停产企业涉及的职工。 截止1996年底，这部分职工已经增加到801万人（杨宜勇，1998）。 针对这种情况，党中央和国务院审时度势提出实施再就业工程。这是我国政府在当前社会保障制度不健全情况下，对就业制度的重要创新。
与以往相关内容相比较，再就业工程具有鲜明特色，各地创造出许多新鲜经验。这里仅就浙江的实践试举几例。
例如，杭州市领导重视，政策优惠，措施扎实，全市筹集了再就业资金5950万元，建立起13个再就业服务中心，建立了企业职工下岗证制度，使下岗职工凭证可享受各项再就业优惠政策。同时，还通过开发安置、调控岗位、限制裁员、行业调剂、岗位轮换等10种分流安置办法，有针对性地分流安置下岗职工。经过2年多努力，全市共有7.5万下岗和失业人员实现了再就业，走出了一条选择型的再就业之路。
温州市建立了覆盖全社会的一体化社会保障体系，打破了不同所有制企业之间的身份界限，为下岗职工拆除“篱笆墙”，系上“保险带”，使全市下岗职工自主谋求职业，无须政府安置。全市13万下岗职工分流到个体、私营企业，走出了一条改革和发展型的再就业之路。
宁波市以“一个中心”、“三条保险带”为主要内容的再就业社会保障体系日渐完善，并发挥出积极作用，基本形成了下岗、失业职工“求职登记有去处，基本生活费发放有保障，碰到困难有人管”的局面。“一个中心”是再就业服务中心，“三条保险带”是养老、待业保险和最低生活保障制度及医疗保险。近1年多来，仅15 个再就业服务中心就托管下岗职工1万多人，使其中大部分人实现了再就业， 走出了保障型的再就业之路。
另外，海宁市培育劳动力市场，开展转岗培训，实施余缺调剂，实现就业培训一体化，走的是适应性再就业之路；嘉兴市制订优惠政策，扶持、鼓励下岗职工从事个体私营经营，使许多下岗职工走上创业之路，走出了扶持型再就业之路；而金华则举办多期培训班，引导下岗职工学技术并转变观念，走的是引导型的再就业之路；兰溪市政府牵线搭桥，开拓劳务输出渠道，组织下岗职工出国就业，试探着开辟跨出国门再就业之路。这些经验都十分宝贵。
在省委、省政府的领导和全社会的关心下，浙江省建立了再就业工程的基本网络和服务机构；全省11个市（地）和73个县（市、区）共建立80余家再就业服务中心，筹资7000多万元设立了再就业服务专项资金；96所就业培训中心对9.4 万名城镇失业人口和下岗职业进行了各类培训，培训就业率达到78%；使18万余名参加再就业工程的下岗职工中有13万多名实现了再就业。各地在实施再就业工程中创造出来的新鲜经验已成为十一届三中全会以来我国就业制度改革的重要内容，有力地促进了我国的劳动就业制度创新。在这样短的时间内使如此多的下岗失业人员实现了再就业，这是任何国家的就业制度所根本无法做到的，这体现了我国就业制度创新的独特魅力。
（六）机构改革和公开选拔干部
长期以来我国实行的计划安置型劳动人事制度，在客观上把就业者分为干部、职工和农民三种等级的终身岗位，并人为限制了人力资源在三者之间的流动，在就业制度上诱发了“干部能上不能下，能进不能出”、“国有企业职工由国家统包终身”的现象，从而导致了国有企业职工和行政机关干部队伍的过度膨胀，使激励约束机制和失业机制难以奏效。全国目前大约30个人养一个“吃皇粮”的国家行政人员，财政支出的大部分被“人头费”吃掉了（王翔，1998）；农民负担或企业负担的加重，各种不合理摊派的出现大多也与此有关；国家行政机构日益庞大，人浮于事，效率低下，诸多弊端由此而生，甚至成为培植腐败的土壤（姚守拙，1998）。 综合各有关权威部门的判断结果， “全国大约有2600 —3800 万人隐性失业或就业不充分， 其中国有企业约为2000 —3000万人，机关事业单位约为600—900万人”（杨宜勇，1998），使国家财政背上了沉重包袱。
1998年开始的国务院机构改革等国家行政机构改革，是对干部队伍的“存量”进行结构调整，减人增效的重大措施。这将改变以往机关干部“能上不能下，能进不能出”的旧格局，因而是十一届三中全会以来我国劳动人事制度的一项重要创新。
在干部的选拔，即干部人力资源的“增量”方面，近年北京、上海、浙江、广东、广西等地政府纷纷改变了以往仅从机关内部选拔提升的封闭式做法，而试行了面向社会、公共选拔的新制度。例如，浙江省公开招考公务员已进行多次。其中，1996年就本着公开、平等、竞争、择优的原则，面向社会招考了1949名公务员。杭州市1998年向社会公开选拔了10名市级机关副局级领导干部。这方面的制度创新虽尚在试点阶段，但在干部队伍中引进了竞争上岗、择优录用的激励机制，成效显著。在浙江、四川等地一些市、县的公开选拔干部中，甚至不拘一格地择优录用了农村户口的应聘者，深得民心。
干部人事制度是我国劳动就业制度中关键部分。因此，机构改革和公开选拔干部是十一届三中全会以来重要的劳动就业制度创新之一，对我国人力资源通过市场而优化配置具有重要作用。
以上随着改革深入而渐次进行的就业制度改革创新，说明十一届三中全会以来我国的劳动就业制度创新是在社会保障制度不健全的情况下，结合经济发展和就业状况渐次而又积极稳妥地进行的，做到了在保持社会稳定的情况下，从计划安置型的劳动就业制度向具有中国特色的社会主义市场劳动就业制度过渡。在这个过程中，大力发展了劳动力市场，使就业机制开始市场化，就业方式多样化，就业机会开始均等化了，劳动者从过去被动依靠政府安置就业，走向自主创业。例如，仅浙江省的乡镇企业1996年就创造了786.43万个就业岗位，占全省总从业人数的30%；而个体私营经济1996年吸纳了393.28万人就业，占全省总从业人员的15%。可见，劳动就业制度的改革中创新在缓解我国就业压力，促进全国市场经济发展方面发挥了极为重要的作用。
三、对我国劳动就业制度创新的总体思路和政策建议
在当前我国就业压力巨大，就业制度新旧交替的关键时刻，不是倒退，而是继续深化十一届三中全会以来的劳动就业制度改革，积极而又稳妥地进行劳动就业制度创新具有重要的现实意义和深远的历史意义。因此，特提出以下总体思路和政策建议。
我国劳动就业制度创新的总体思路，在十一届三中全会以来已逐渐在实践中形成。这就是从计划安置型的传统劳动就业制度，向社会主义市场劳动就业制度发展，最终创建一个适应我国社会主义市场经济发展，具有中国特色的“就业机制市场化、就业方式多样化、就业机会均等化、失业状况公开化”，“劳动有保护、失业有保障”的新型劳动就业制度。它是和我国的社会保障制度相辅相成的。其主要的表现形成，就是在城乡一体化的人力资源市场发展基础上实行的国家机关公务员制、事业单位聘任制和企业单位的劳动合同制以及农村以家庭为单位的自主就业制。当然，其要完全建立是任重而道远。为此，建议：
（一）从全局出发，突出重点， 加快实施再就业工程和机构改革
就业制度创新涉及许多相关方面。例如，城乡壁垒是不公平的，应当打破。但当前城镇就业压力加大，企业职工下岗后将失去生活来源，而农民在农村有承包的土地等生产资料。因此，实施再就业工程，使城镇下岗职工优先再就业体现了就业机会均等。当前实施再就业工程和机构改革事关全局成败，应作为劳动就业制度创新的重点突出，加快进行。而在农村，则应稳定以家庭为单位的自主就业制，并大力发展乡镇企业，建设小城镇，以吸纳农业剩余劳动力，减缓城镇就业压力。
（二）加快住房制度、社会保障制度等综合改革
实践证明，就业制度创新受综合因素制约极大。因此，应结束福利分房，健全企业职工的失业保险、养老及医疗保险等社会保障体系，加快住房制度、社会保障制度改革等综合改革，与就业制度创新相配套。
（三）推行劳动预备制度，提高就业素质
研究表明，我国改革以来的经济增长主要依靠大量资本投入支撑，经济发展所带动的就业增长已相对越来越少（胡鞍钢，1997）。可见，经济结构转型期单纯依靠经济发展创造就业机会来缓解就业压力并不现实。另一方面，我国的劳动力参预率极高。这说明较多的年轻人没有得到良好的教育就过早地进入劳动力市场（姚先国、陈凌，1997）。实际上，目前我国城镇就业压力加大，供给过剩的仅是低素质劳动力，而高素质劳动力却仍然短缺。因此，有效的办法是发展教育，推行劳动预备制度，让低素质劳动力参加学习和培训以后再就业，降低劳动力参预率，减少低素质劳动力的供给，以其就学代替就业，提高劳动者的整体素质，既缓解就业压力，又为新一轮经济增长储备人才。
（四）转变就业模式，实现就业契约化和阶段性就业制度
为了建立就业渠道多元化、就业方式契约化、就业机制市场化的新型就业模式，建议：（1）在企业普及推行“合同制”， 政府行政机关实行公务员制，事业单位和大专院校推行聘任制，形成全社会公开、平等地通过市场进行竞争的就业模式。（2）逐步实施阶段性就业制度，鼓励和支持劳动者就业前培训、脱产学习或业务进修等以及妇女的阶段性休假。
（五）调整工时制度
西方社会能够在提高经济效率和集约经营的同时基本解决就业问题，其主要是在不断减少工作时间的同时提高单位时间的工作效率（姚先国、陈凌，1997）。据调查，我国城镇就业人员1996年平均周工作时间为43.03小时，相当于西方国家40—60年代的平均工作时间。 而实际上，我国职工的工作时间利用率不高。缩短工时，提高单位时间效率，既有利用腾出就业岗位，又有利于劳动者增加闲暇，有更多机会学习知识，提高素质。具体可有三种选择：（1）日工时缩短一小时；（2）周工时缩短4小时；（3）工作周缩短5周，等于每年一个月的带薪年休。 当然，这只能在效率优先的前提下进行。
（六）改革国有单位现行工资制度
国有单位的工资制度改革总思路，是符合国际惯例的工资市场化，使国有单位人员工资与社会上同类人员的工资基本相当，并与个人的学历、职务和贡献紧密挂钩。使工资成为国有单位奖勤罚懒，优胜劣汰；吸引高素质、高效率职工，排斥低素质、低效率职工；调节国有单位人才流动的有效手段。
（七）转变劳动人事部门职能，改革劳动人事制度
建议改革原劳动人事制度并拓宽业务职能涵盖面，增加为个体私营经济、三资企业以及乡镇企业和农民服务的内容，发展城乡合一的人力资源市场，克服旧的计划制度障碍和部门分割，为通过市场优化配置人力资源服务。
（八）其他制度创新
为缓解就业压力，当前还应进行一些其他制度创新，如：建立鼓励我国公民到境外就业的制度；创立鼓励企业创造就业机会，多吸收就业人员的税收制度；实行福利转移制度；创建就业卡制度，对全国的人力资源进行电脑联网管理；等等。
（九）总结温州、 深圳等市场经济发达地区的劳动就业制度创新经验，并因地制宜加以推广
大力发展劳动力市场，主动进行劳动就业制度改革，发展和完善社会保障制度，为就业者“拆除所有制和部门的篱笆墙，系上社会保障的保险带”，发挥他们的积极性，以此来发展经济并创造更多的就业机会。
总之，十一届三中全会以来我国的劳动就业制度创新已取得引人注目的成绩，有了一个良好的开端，但今后这方面改革的任务仍很繁重。继往开来，继续前进，解决我国劳动就业这个跨世纪难题大有希望。
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