论政策问题的搜寻系统，本文主要内容关键词为：政策论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于整个国家或某一地区来讲，在社会发展中，总要不可避免地遇到这样或那样的问题。一些问题是显现的，一些问题是潜在的。对于这些问题，如果不能及时发现和尽快有效地解决，那将会对社会的良性运转和健康发展造成严重的阻碍，甚至导致重大损失。在现实社会发展中，只有主动全面地搜寻问题，才能及时发现问题，抑制问题的恶化和尽早地解决问题。为了不使自己处于因为问题恶化而造成的被动地位，为了尽量减少因问题恶化所引发的损失，国家和地区都有必要进一步完善政策问题主动搜寻的工作系统。
一、政策问题系统搜寻的意义
政策科学理论认为，所谓政策问题，是指以政府为代表的公共权力机构认为有必要采用政策手段进行解决和已经采用政策手段进行解决的社会公共问题。这类问题解决的主要方法是由政府机构制定和执行有效的公共政策。
我们人类社会的发展过程，从某种意义上来说，就是一个从问题出现到问题解决的不断的运动过程。社会发展的速度越快，新出现的问题也将会越多。从宏观角度来说，在跨世纪发展的过程中，改革开放和社会主义市场经济体制的建立，使我们解决了社会主义中国的发展道路问题，解决了贫困落后问题；但是，随着社会的快速发展，我们在继续解决诸如人口、环境、法治、企业经济效率等老问题的同时，又将面临着人力资源的重新要调配、知识经济在中国如何发展、加入世界贸易组织后如何与国际接轨、政府公共管理水平如何进一步提高等一系列全新的问题。若从微观角度来说，我们还将面临更多的具体问题。世纪末的洛阳火灾，虽然是一个微观性的具体问题，但是类似这样的问题是否还有未发现的隐患？“法轮功”的邪教实质已经为广大人民群众所认识，但是否还有其他的歪理邪说正在酝酿之中？假如我们看不到问题，或是不能正确认定和有效地解决问题，那么社会不但不能得到快速正常的发展，而且还会遭受不应有的巨大损失。
作为政府机构来讲，在其发挥公共管理和公共服务职能的现行工作过程中，不可能一下子把握住社会上出现的所有公共问题，也不可能将所有面临的公共问题都一下子纳入公共政策制定程序马上进行解决。一般说来，政府机构只能面对自身系统已经把握到的问题，按照轻重缓急进行顺序排列，逐步进行解决。这就意味着，政府机构没有发现的问题，或是政府机构认定为没有必要马上解决的问题，都将不能作为政策问题被纳入公共政策制定的政府工作程序。这样，对已经发生的问题和即将发生的问题出现遗漏，也就在所难免。因此，如何有效地弥补这种可能出现的遗漏，帮助政府机构全面、准确地把握问题苗头和已经出现的问题，如何将重要问题尽快地提到政府日程上作为政策问题加以解决，也就成为一个值得研究的问题。这一问题不仅关系到政府机构的工作效率，而且关系到公共决策的社会参与，关系到政府决策的民主化问题。解决这一问题的一条值得尝试的途径，就是在全社会范围内进一步完善政策问题的搜寻系统，建立起一个高效运作的政策问题搜寻机制。
具体说来，在全社会范围内进一步完善由社会各界组成的政策问题搜寻系统，建立起一个高效率的政策问题系统搜寻机制，具有重要意义。
第一，这种系统将有助于政府机构把握住问题出现的可能性和现实性。这就是说，对于潜在的问题，搜寻系统可以向政府提供其有可能出现的苗头；对于已经出现的问题，搜寻系统可以向政府提供其实质认定和解决对策的分析意见。政策科学理论认为，公共政策本身是一个从无到有，再到终结的动态运行过程。这一过程包括政策问题的认定、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结等环节。很显然，把握和认定问题，是科学规划、有效执行公共政策的基础环节。能否迅速、正确地把握政策问题，决定着政策制定的科学性和有效性。在现代社会条件下，公共管理事务繁多，问题也将层出不穷。单纯凭靠政府机构自身的运作，很难全面、迅速地把握社会各领域的各种政策问题，尤其是很难把握住问题产生的可能性。我们有理由认为，在科技水平较低的情况下，公共项目出问题的可能性较大，可一旦出问题其危害性较小；而在高科技的保障下，各种公共项目出问题的可能性将越来越小，可一旦出现问题，其危害性将越来越大。因此，把握问题出现的可能性，越来越具有重要意义。政策问题搜寻系统的有效运转，可以帮助政府弥补问题把握的不足，从基础环节上保障公共决策的科学性和有效性。
第二，这种系统的有效运转，将促进政府公共决策民主化的进程。由社会各界组成的政策问题搜寻系统对潜在问题和现实问题的提出，必然带有广泛的民意，体现出一种人民的智慧和思想。不论政府决策机构根据工作原则是先采纳、后采纳，还是不采纳，这些意见的提出也都表示出社会公众对政府决策的间接参与，体现出公共决策走向民主化的发展趋向。随着现代社会突飞猛进的发展，政府开放、公共决策民主化将是不可逆转的发展趋势。政府机构通过社会各界组成的政策问题搜寻系统来广泛地把握政策问题，吸取公众意见，有效地解决问题，无疑将是建立“开放政府”，实现公共决策民主化的重要体现。
第三，这种系统的积极运转，将促进社会公众政治参与意识和综合素质的提高。公众主动与政府沟通，积极参与政府决策，是实现公共决策民主化的另一个重要方面。处于搜寻系统各个环节上的政党、社会个人或社会组织，能够积极地搜寻和提出问题与政府沟通，这本身就是一种积极的政治参与意识和关心社会的体现。而如果能够准确地发现问题，细心分析和认定问题的实质，努力思考解决问题的方法，并将最终意见提交政府有关机构，又必然要求民众具备一定水平的社会公德、政治分析能力和交流表达能力，具备一定水平的综合素质。因此，政策问题搜寻系统的积极运转，对社会公众政治参与意识和综合素质的锻炼提高将起促进作用。
第四，这种系统的积极运转，将促进政府职能的转变。为了与社会主义市场经济体制相适应，政府在减小微观经济干预职能的同时，逐步加大了公共管理和公共服务职能。政府作为“公仆”，其管理的对象是公共事务，其服务的对象就是社会民众。政府要想有效地发挥公共管理和公共服务职能，就必须有针对性地解决社会民众提出的政策问题。由社会民众构成的政策问题搜寻系统向政府提出政策问题来寻求解决，实际上就是多方面向政府提供公共管理和公共服务的具体对象，体现着一种公共服务的社会需求。对政府来说，问题的提出，将形成一定的社会压力，从而促进政府针对问题的解决尽快制定出有关的公共政策，摆脱压力，满足社会需求。因此，将政策问题提交政府，实际上是促进政府公共管理和公共服务职能的进一步发挥。
二、现实中的政策问题搜寻系统
所谓政策问题的搜寻系统，就是指针对政策问题的普遍搜寻和及时发现，由政府（立法、司法、检察、行政）（注：在现代政府学的理论中，广义的政府包括立法、司法、检察、行政等工作系统；狭义的政府则仅指公共行政系统。在我国现行政治体制中，政府是指狭义的政府。参见谢庆奎主编《当代中国政府》，辽宁人民出版社，1991，第3～5页。）、政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介、专业分析研究机构和社会个人所构成的及时准确发现政策问题的综合工作体系。在现实中，这种政策问题搜寻系统是普遍存在的。以上各个工作体系都在自己的视野内透视社会，发现和提出政策问题。随着现代社会的发展，政策问题也越来越呈现出复杂多样化、演变速度快和危害性强等现代特点。因此，现实中的问题搜寻系统应该进一步完善，以加强搜寻工作的协调性，在各个社会领域中，从不同的角度交叉搜寻，使无论是已经出现的问题还是可能出现的问题，都能及时发现并迅速输送到政府有关机构中。
从我们国家的具体情况来看，党和政府担负着宏观决策的职能，除了宏观决策之外，政府的行政系统还担负着公共管理和公共服务的重要职能，因此党和政府能够准确及时地发现和掌握社会各个领域内已经发生的和潜在的政策问题。党的基层组织系统、各级政府的行政职能部门，能够准确及时地发现和掌握自己工作领域内已经发生的和潜在的政策问题。我国的社会团体一方面代表着团体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益，因此应该准确及时地发现和掌握与自己团体系统有关的政策问题。企事业单位在自身的生存和发展中，总是面临着大量的与政府公共事务管理密切相关的政策问题，准确及时地发现和掌握这些问题，不但有利于公共环境的建设，而且有利于自身的生存和发展。新闻媒介和专业分析研究机构，其本身重要的工作职能就是要不断地发现问题、提出问题以引起社会各界和政府决策者的关注。这种工作职能就必然要求他们主动地在全社会范围内搜寻和提出问题。作为社会个体来说，尤其是各界权威人士或专家学者，既可以通过自己的专门研究搜寻、提出社会各领域的问题，也可以根据自己的切身工作处境，搜寻、提出与自己工作领域有关的政策问题。这些因素对社会的交叉透视，便形成了政策问题搜寻、提出的综合工作系统。这种问题的搜寻系统如图1所示。
从图1可以看出，在政策问题的搜寻系统中，政府既担负着针对社会各个领域主动搜寻、提出问题的职能，同时也担负着接收来自于政党、新闻媒介、专业研究机构、社会个人、企事业单位和社会团体等环节问题搜寻结果的任务。因此，政府要全面地掌握政策问题搜寻的结果，并且在此基础上，制定有关政策来解决问题。这种政策问题搜寻系统正常功能的有效发挥，对于全面主动地发现政策问题，认定问题，防止问题恶化和有效地解决问题，保障社会的良性运转和健康发展，起着重要的作用。
图1 政策问题的搜寻系统
但是，值得注意的是，在政策问题的搜寻系统中，各个环节如何协调一致，将社会上产生的和即将产生的重大政策问题及时反馈到政府行政职能部门，以尽快进入政府的公共政策制定程序，使问题得到及时解决。而要做到这一点，必须进一步完善现行的政策问题搜寻系统，使其高效率地发挥作用；同时要在政府内部建立与之相适应的工作系统，以保障问题搜寻系统所输入信息的全面收录，并且能够快速进行综合整理和及时提交给决策者，以尽快制定出可行、有效的公共政策。政府内部相应机构的建立，是政策问题搜寻系统积极运转、高效率发挥作用的保障条件。
三、问题搜寻系统的有效运作
要想进一步完善现行的问题搜寻系统，使其达到有效运作，做到以下几个方面是非常必要的。
第一，转变观念，敢于面对问题，将政策问题的出现和存在视为社会发展的正常现象。我们要充分认识到，在新旧交替、飞速发展的社会进程中，出现问题是必然现象。所谓的“没有问题”，只能是问题没被发现或没被意识到，绝不可能真正地没有任何问题。在公共事务管理过程中，提出和暴露问题，并不意味着工作没有做好，反而体现出一种实事求是的工作态度。否则，害怕由于问题的出现而带来的指责和非议，就此掩盖问题，不但是一种错误的工作态度，而且会导致问题的进一步恶化，造成更大的失误。邓小平在1991年初视察上海时就曾谈到，对改革开放有不同意见，“一是不习惯，二是怕，怕出问题”[1]，并明确指出，“要克服一个怕字，要有勇气。”[1]从新世纪社会发展的要求来看，我们不但不能被动地怕出问题，而且要主动地搜寻问题和有效地解决问题。只有这样做，我们才能走在时代发展的前面，上升到更高的发展水平。因此，我们要转变观念，敢于面对问题。只有敢于面对问题，才能尽快有效地解决问题。对于政策问题的系统搜寻来说，我们只有树立起这种观念，才能正确、认真地对待各个方面提出的各种问题，才能促使全社会范围内政策问题搜寻系统的积极运转。
第二，进一步明确政府公共管理和公共服务的具体职能。如前所述，最终实质性解决政策问题是政府决策机构和政策执行机构的职能。任何非政府机构，对于公共问题的实质性最终解决来说，既没有相应的能力，也没有相应的权力。但是，从现实说来，政府公共管理和公共服务的职能包括哪些具体内容，仍然有一定的模糊性。也就是说，哪些问题应该由政府负责解决，哪些问题不应该由政府负责解决，对一些人来说，还不大清楚。在计划经济体制下，党政一体化，包揽了一切职能。随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的建立，党政分开、政企分开，政府的职能进行了重新限定。政府在逐渐减少微观经济干预职能的同时，逐步加大了公共管理和公共服务职能。但是，政府公共管理和公共服务职能仍然需要进一步地具体化。这一点如果不明确、不具体，那么将导致问题搜寻系统对于所搜寻到的问题不能确定哪些应该提交给政府，哪些不应该提交给政府。也就是说，问题搜寻系统不能明确识别哪些是应该重点搜寻的政策问题，哪些则不属于政策问题。如果把属于与不属于政府负责解决的问题统统提交给政府，那么不仅会极大地干扰政府的工作，而且会造成社会资源的极大浪费。因此，应该有必要进一步明确政府的具体职能，明确政府负责解决问题的范围，使政策问题搜寻系统有针对性地工作，达到有效运转。
第三，以政府行政系统为中心，建立政策问题搜寻的计算机网络，全面快速地获取政策问题的有关信息。20世纪末出现的以Internet为先导的计算机网络技术，不但深深地影响着社会经济和人民生活，而且在政治领域也极大地促进了政府工作的变革。政府工作网络化，对于提高行政办公效率、增强政府决策的透明度、扩大民众的政治参与等都起到了极大的作用。不容置疑，网络化将是政府工作改革发展的一个重要方向。对于政策问题的系统搜寻来说，在政府职能明确的前提下，社会各界通过计算机网络将有关信息直接输送给政府有关机构，无疑将使政府能够全面快速地把握已经产生和即将产生的政策问题和问题解决的参照性分析对策。对于网络上提供的政策问题有关信息，政府综合信息部门可以进一步地分析、筛选，进行主次排列，然后提交给决策者，进入最终决策程序。这种以政府行政系统为中心的政策问题搜寻网络的发展，将是政策问题搜寻系统高效运转的一个重要条件。
第四，政府行政系统要定期召开包括立法、司法、检察系统，以及政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介、专业分析研究机构和社会个人等各界代表参加的问题征询会议。这种会议的主题就是广泛征询政策问题，而不涉及他项。政府部门主动定期地征询问题，并根据公众意见和自身工作原则尽快地制定政策解决问题，无疑将提高问题搜寻系统各环节的工作积极性，使社会上已经产生和即将产生的政策问题有关信息能够快速地提交给政府有关机构。这种问题征询会议上的信息与计算机网络上的信息可以相互补充，同样都是保障政策问题搜寻系统高效运转的重要条件。在政府工作计算机网络化没有建立起来的情况下，问题征询会议将是获取政策问题有关信息的主要方法。从未来的发展来看，在政府职能确定的前提下，问题征询会议和计算机网络的综合运作，将形成一种政策问题搜寻把握的有效机制，使政府决策机构能够快速地把握政策问题，控制问题，及时解决问题，保障社会各领域的良性运转和快速发展。