改革党内监督机制 强化监督职能，本文主要内容关键词为：党内论文,职能论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文在分析了改革党内监督机制，加强党内监督的重要性的基础上，对党内监督机制的现状、对党内监督机制的改革与科学化作了探讨。
关键词 改革 监督机制 监督职能
改革和完善党内监督机制，是新时期改善党的领导体制，加强党的制度建设的重要内容。
一
在新的历史条件下，改革党内监督机制，加强党内监督，对于促进党的建设，保证党的领导，提高执政水平，有着极其重要的作用。
第一，对于执政党正确行使权力起着重要的保障作用
我们党成为执政党以后，掌握着全国政权，手中握有巨大的权力。而如何正确行使权力，则是一个非常重要的问题，它关系到政权和党自身的命运。在当代，面对着复杂多变的形势，要全面促进社会主义经济建设、政治建设和文化建设的发展，我们只有正确地行使权力，不犯错误或少犯错误，才能把我们的事业引向深入，引向成功，实现社会主义现代化。这样，在客观上决定了对党的执政行为进行监督的必要性。这种监督包括群众监督、舆论监督、社会监督、法律监督、内部监督等多方面多种形式的监督。但是，通过完善内部的监督机制，进行自我监督，则是最根本的，也是最有效的。因为，党内监督“主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线、方针和政策，是否正确地运用人民赋予的权力，是否严格地遵守民主集中制的各项制度。”〔1〕所以，党内监督既可以直接地有效地制约包括滥用权力的各种错误行为，明确地鼓励和支持正确行为，又能够切实地维护党的领导和统一。
第二，对于领导干部廉洁自律，勤政为民，消除和防止腐败行为起着重要的促进作用
在建设四个现代化，构建社会主义市场经济体制条件下，我们党的主流是好的，绝大多数干部经受起了考验。但是，我们也必须看到，由于种种原因，消极、腐败行为也在滋生与蔓延。这是侵入我们党和国家机关健康肌体的毒瘤。如果我们对于腐败行为掉以轻心，“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”〔2〕
对于已经暴露出来的腐败现象进行查处是非常必要的，并且“要雷厉风行，要公布于众，要按照法律办事。”〔3〕但是， 我们认为更重要的还在于采取各种措施治本，防止新的腐败现象产生，使全党特别是各级领导干部，自觉抵制不正之风，廉洁自律，全心全意为人民服务。在各种措施中，完善党内监督机制，加强监督是根本的主要的措施。这是由于党内监督的自觉性、强制性和权威性等特征以及党内监督机制的特征所决定的。我们在这里所讲的党内监督的“三性”特征表明，其一它是党的组织内部，依靠自身的力量，实行自我约束与完善，它代表了党的根本利益和要求；其二它是通过各种制度来进行监督的，既科学又有力。概言之，它是作为党的组织内部通过有效的制度来约束全党成员和各级组织本身的行为，使之时刻自觉地把党和人民的利益放在第一位。党内监督机制的特征，在于它既是一种事后的监督机制，同时也是一种主动的预防性机制，二者成为一个有机的统一整体，而后者着眼于事前的预防，对于消除或减少党内的不良倾向，密切党同人民群众的关系，则是更有意义的。
第三，对于党内各项制度的贯彻执行起着保证作用
进入新时期以来，我们在重点进行经济建设的同时，对党的建设也给予了高度重视，对党的领导的各方面进行了重大改革，这对于保证党对现代化建设和改革开放的领导起了重大作用，也推动和保证了整个政治体制改革稳步健康的进行。但是，在党的自身建设的过程中，对有些制度的贯彻执行是不力的，在一定程度上又削弱了党的领导。造成这种状况的根本原因，是监督机制不健全，党内监督不力。我们以民主集中制为例来说明这一问题。
民主集中制是我们党的根本的组织制度和领导制度。能否坚持和执行这一制度，关系到党的先锋队性质的保持、执政地位的巩固、革命和建设事业的胜利。“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”〔4〕基于这一认识， 我们党在执政以后特别是社会主义现代化建设和改革开放的新时期，从各个方面加强民主集中制的建设，但在实际工作中，忽视这一制度已不是个别现象，有的无视党中央的权威，有令不行，有禁不止；有的不顾大局，不顾整体，搞部门或地方保护主义；有的对上要求民主，对下则要求集中；有的把集体领导同个人分工负责对立起来，主观武断等等。其原因就是党内监督薄弱所造成的。所以，党的十四届四中全会强调加强党内监督，是贯彻民主集中制的重要内容，也是民主集中制得以贯彻执行的保证措施。
党内监督的上述作用，是其它监督方式所不能代替的，而且这种来自内部的监督，对于自觉促进党的建设，改进党的领导，显得更为重要。
二
十多年来，我们通过改善党的领导，使过去那种党内缺乏监督机制的局面，有所改变。但就其现实状况而言，仍然存在着许多问题，离党内监督机制科学化的要求还有一定差距。
第一，党内监督体制不顺
党章对党内监督的领导体制作了这样的规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”我们可以看出，党内监督实行的是纵向领导与横向领导相结合的领导体制。但这一领导体制实际上是同级横向领导为主，纵向领导为辅，横向的同级党委掌握着实际权力，纵向的上级纪委的领导力度却很脆弱。一方面，纪委要在同级党委领导下开展工作，并对其负责；另一方面，纪检人员的“位子”、“帽子”、“票子”等待遇，同级党委起着主导作用或决定作用。而上级纪委的领导主要是业务工作上的具体指导。显然，这种领导体制与纪委的任务和职责是不相适应的，由此导致了党内监督的独立性不强、权威性不够、监督人员的积极性主动性不高等不足。这样，必然难以对同级组织和领导人进行有效的监督。
第二，党内监督依据不健全
一方面，党内监督的有关法规、制度还不完善，这没有一部完整的党内监督法，党内监督缺乏必要的依据，使监督工作不规范，往往处在随机性或盲目性之中。另一方面，就已有的一些制度来看，还比较粗糙，比较抽象，一般号召性和原则性的东西多，缺少配套的操作性强的具体的监督条规。所以，对握有实权的领导者或违纪者就无法真正做到“防范于前，监督于中，惩戒于后。”这样，在监督工作中往往人治因素起主导作用，也就成为一种必然的现象了。
第三，党内监督的职责与权力相分离
现行党内监督制度中规定，地方各级纪委的职责在于对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督。这一制度实际上只赋予了党内监督机构的职与责，却没有赋予相应的权力，即纪委只有对违纪案件和违纪人员进行调查的责任，却没有处理的权力，直接的处理权力在党委。这种把监督机构的职责与权力分开的机制，不仅难以对同级党委的违纪人员进行追究，而且对那些善于寻找保护伞的其他违纪人员，同样也难以深究。在现实生活中，对违纪案件和违纪人员的处理，大事化小，小事化了；把党纪党规的“鞭子”高高举起，轻轻打下；一些案件久拖不议，或议而不决，或决而不办；有些案件非要上级干预不可等现象，已经屡见不鲜。
由于党内监督机制的不完善、不健全，在一定程度上削弱了党内的监督工作，影响了监督效果。
首先是党内监督意识淡薄，致使监督一般化，甚至流于形式。当前，我们面临着新的形势和艰巨的任务，本来应该自觉有效地加强监督，促进党的建设，再创辉煌。可是，作为监督者则缺乏主动性和积极性。比如，有的党员对监督工作并不关心，只要不涉及自己的事，则不闻不问；有的党员认为监督工作与己无关，不积极参与；有的党员怕领导不重视，无信心；有的纪检干部和工作人员则存在着畏惧感，怕报复。作为被监督者，则缺乏接受监督的自觉性。比如，有的领导干部认为监督是对自己的不信任，不能正确对待自己；有的领导干部对监督报反感情绪，不能正确对待组织与个人的关系；有的领导干部对监督持抵触态度，特别是在违纪以后，更是如此。
实践证明，增强监督意识，是提高监督自觉性的提前，所以我们一定要完善党内监督机制，强化党内的监督意识，积极地引导全党对自身的执政活动进行监督。
其次是党内监督工作在监督的对象上存在着重视个人，轻视组织，敢于监督一般党员，不敢监督领导干部特别是主要领导干部的倾向。对于监督的对象本来是有明确规定的，即握有一定权力的领导干部和各级党组织本身。但是，在实际工作中，往往对个人监督多，而对同级组织的监督则比较少。这种重视对个人的监督，忽视对组织监督的做法，致使一些人把“组织”作为“护身符”，常常以“集体讨论”、“集体决定”、“组织负责”等名义，我行我素而无法对其监督追究。
我们之所以强调要重视对同级党组织的监督，其一在于能够通过对组织的监督达到对主要领导干部个人的监督；其二在于避免一些地方组织无视中央的地方保护主义行为，使全党同中央保持一致，顾全大局，以党和国家的整体利益为重。
三
上述情况表明，改革和完善党内监督机制，已经成为党的建设中的一项刻不容缓的任务。我们认为，在新的历史条件下，从以下几方面着手，建立健全党内监督机制，使党内监督机制趋于合理、科学与完善。
第一，改革现行党内监督领导体制，建立纵向化领导的新体制
为了克服党内监督工作中的不力和存在的其它问题，最重要的是从领导体制上着手，即改革现行横向领导为主、纵向领导为辅的党内监督领导体制为完全纵向化领导的新体制。
作为党内最高监督机构——中央纪律检查委员会，由党的全国代表大会选举产生，大会闭幕后根据其工作和任务的特点，受中央常务委员会直接领导，行使监督权力。
列宁在1920年9 月曾提出以下的想法：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多，最有经验，最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。”〔5〕俄共（布）十大根据列宁的这一主张，对有关监察委员会的各个方面作出了明确的规定。列宁的这一主张尽管还是探索性的，而且由于情况的变化，并没有坚持下去。但是，从我们党所面临的任务以及党内监督的现实状况来说，建立一个直接受中央常务委员会领导的党内最高监督机构，是必要的，也是可行的。
作为党的地方各级纪委，改变受同级党委领导的体制，采取直接受上级纪委的领导，并对其负责的体制。
由此形成党内监督纵向化的新领导体制，打破监督工作受制于监督客体的格局，避免监督工作中的人为因素，增强各级纪委的权威性。因而，这一体制对于加强党内监督的领导以及提高监督工作的效率与质量，有着决定性的作用。
第二，地方党内监督机构独立化，扩大权限，以权制权
地方党的领导机构和监督机构，它们共处于党的组织的整体之内，但实际上它们又应是两个相对独立的机构。地方党的领导机构的任务，是根据党的最高领导机构确定的目标，制定的路线、方针和政策，并结合本地区的实际，组织力量去实现党的目标。而地方党的监督机构的任务，则是对地方领导机构及其人员的执政活动和行为进行监视与督促，使其符合党和人民的要求。这样，我们可以看出，地方党内监督机构独立行使监督权力，向授权的组织和机构负责，是一种客观的行为。当然，也决不可以随意行使这种权力，必须按照有关规定和上级组织机构所授予的权限并在规定的范围内行使这种监督权力。
与机构独立化相关的是，扩大地方党内监督机构的权力，把职、责、权结合起来，即党的各级纪委有责任对违纪案件和人员进行调查，又有权力根据有关党纪党规直接进行处理。这样做，一是体现了权力制约的思想。以权力制约权力是进行切实有效监督的一个重要原则。因为，监督本身就是一种强制性的活动，没有权力的监督是软弱的，甚至根本不可能进行监督。另外，监督工作既然有一定的责任，就得有相应的权力，否则是无法承担起监督责任的。二是明确了监督活动中主体与客体的不同地位。监督机构作为党内监督主体，就是要全面地对党的组织和领导人的行为进行监督与处理；而党的各级组织和领导人作为监督的客体，只能把执政的权力置于监督之下，正确地行使权力。
只有这样，才能从根本上避免现行监督活动中实际权力掌握在监督客体手中所造成的许多不正常现象的再度发生。
第三，健全党内监督制度，完善监督配套措施
健全监督制度，完善配套措施，包括以下两个方面。
其一，健全和完善与监督客体有关的制度和措施。党内监督对各级组织和领导人既实行事后的监督，又重视事前的监督，更应注意把监督贯穿于活动的全过程。所以，有必要通过相关制度和具体措施对他们运用权力的行为作出规范，加强对其行为的控制，促使其全心全意为人民服务，自觉地抵制不正之风。
其二，健全和完善与监督主体有关的制度和措施，为监督提供科学依据。在监督主体的职、责、权结合起来后，党内监督机构及其工作人员在监督活动中如何正确行使自己的职责与权利，同样关系到监督的效果。所以，在监督主体内部，也有一个权力制约的问题，解决这一问题的关键，仍然是在于健全制度、完善措施，建立起内部的制约机制，把监督的权力置于制度、法规的制约之下，并置于相关措施之下运行。从而限制党内监督主体滥用权力或不负责任的行为。
总之，在新的历史时期，我们必须认真改革和探索党内监督机制，提高监督质量，以保证党对社会主义现代化建设的切实领导。＊
注释：
〔1〕《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》， 见《光明日报》1994年10月7日。
〔2〕、〔3〕《邓小平文选》第3卷，第313、297页。
〔4〕《邓小平文选》第1卷，第303页。
〔5〕《列宁全集》第39卷，第288页。