教师队伍建设稳定性与安全性的基本法律问题——教师地位变迁引发的思考，本文主要内容关键词为：教师论文,队伍建设论文,法律问题论文,稳定性论文,安全性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1674－5485（2009）05－0039－03
在计划经济体制下，教师和政府、企事业单位的工作人员一样，是有级别的国家干部。伴随着教育体制改革的不断深入，教师由国家干部转变为“履行教育教学职责的专业人员”[1]，他们与学校之间的行政法律关系被具有平等属性的聘用合同法律关系所取代。这种变化不仅表现在学校用工方式上，而且体现在学校管理方式上。教师不再由政府统一分配至学校，而是由学校面向社会通过劳动力市场招聘；学校对教师的管理不再仅仅是命令与服从的行政手段，而是主要运用聘用合同这一法律形式规定他们之间的权利与义务、调整他们之间的利益关系、规范他们之间的行为。
一、稳定性问题之一：聘用合同关系下的学校和教师违约及其责任承担
在学校与教师之间法律关系变化的同时，出现了聘用合同被任意解除的现象。例如，学校以授课少[2]、在课堂上发表“怪论”[3]为由解聘教师。教师违反合同的主要形式如下：一是在服务期未满学校不同意其调出的情况下，每天纠缠学校领导。二是在联系好接收单位，递交调出申请书之后，不管学校是否同意，径直到新单位报到工作。一段时间以后，一般是1－2年，回原单位办理调动手续。三是在职攻读硕士或者博士学位之后不返校。[4]目前，我国教育法律、法规关于学校和教师违反聘用合同的责任规定尚告阙如。《劳动合同法》规定了用人单位和劳动者违反劳动合同的违约责任：一是违约金，二是赔偿金，三是继续履行，四是经济补偿。英国关于不公平解雇的救济措施：一是恢复原职，二是重新录用，三是经济补偿。恢复原职是指雇员重新回到他原来的工作岗位，重新录用是让雇员获得一项类似的工作，两者可合称为重新雇佣。[5]
笔者认为，在我国关于违反聘用合同的责任方式，除违约金、赔偿金和补偿金外，应当借鉴和使用英国劳动合同法中的“重新录用”和我国劳动合同法中的“继续履行”。在现实中，一些教师被学校解聘是因为其不胜任本职工作。如果法院要求学校恢复被解聘教师的职务，这既不利于保护学校的合法权益，对因不胜任工作而被解聘的教师也不是一个好的救济方法。所以，在该情形下，“重新录用”不失为一种好的责任方式。与一般企业职工相比，教师职业有其自身的特点。教师一般是独立授课，时间持续一学期或者半学期。若在此期间，因教师不当解除聘用合同则会影响学校的正常教学工作。另外，当学科带头人或者骨干教师违反合同约定解除合同时，他可能有在研的国家或省部级课题，或者学校安排的其他工作。此情形下，他必须继续履行合同。因此，在教师聘用合同中应设立“继续履行”的责任方式。综上所述，学校和教师违反聘用合同的责任方式为：一是违约金，二是赔偿金，三是补偿金，四是重新录用，五是继续履行。这些责任方式体现了“国家干预性”和对“劳动者倾斜保护”的思想。
二、稳定性问题之二：聘用合同一方当事人的学校单方面解除合同的事由
如上所述，在聘用合同的履行过程中，出现了学校随意解聘教师的现象。除前文所述的事由外，学校解聘教师的事由主要有：一是教师违反学校病休管理规定。[6]二是教师因考核不合格被学校解除合同。[7]三是教师因不愿当班主任而被解聘。[8]四是在教育改革实践中，许多学校实行“末位淘汰制”，以教师处于“末位”为由解除聘用合同。[9]
目前，关于学校单方面解除聘用合同的法定事由主要有两方面。一是《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称《意见》）第6条规定，受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以随时单方面解除聘用合同：（1）连续旷工超过10个工作日或者1年内累计旷工超过20个工作日的；（2）未经聘用单位同意，擅自出国或者出国逾期不归的；（3）违反工作规定或者操作规程，发生责任事故，或者失职、渎职，造成严重后果的；（4）严重扰乱工作秩序，致使聘用单位、其他单位工作不能正常进行的；（5）被判处有期徒刑以上刑罚收监执行的，或者被劳动教养的。受聘人员有下列情形之一的，聘用单位可以单方面解除聘用合同，但是应当提前30日以书面形式通知拟被解聘的受聘人员：（1）受聘人员患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由聘用单位安排的其他工作的；（2）受聘人员年度考核或者聘期考核不合格，又不同意聘用单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格的。二是《教师法》第37条规定，教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：（1）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（2）体罚学生，经教育不改的；（3）品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。
笔者认为上述规定的缺欠主要表现在：一是适用性差，拼凑严重。《意见》在聘用单位可以随时解除聘用合同方面，共规定5项事由，其中第（1）项、第（3）项、第（4）项源于《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》第3条的第（4）项、第（8）项、第（6）项；在聘用单位须书面预告解除聘用合同方面，目前我国学者在论及教师聘用合同的解除事由时，只是在变换主体称谓之后，基本上或者全部引用《劳动法》的事由规定，[10]未体现出教师职业和教师聘用合同的特点。譬如，行为不检有损师道者、教学科研不力或不能胜任者、不服从学校安排者等。二是逻辑性不强，事由之间存在交叉和包容。关于聘用单位可以随时单方面解除聘用合同，《意见》第（1）项和第（3）项可以被第（3）项所涵盖，其内容都属于违反工作规定或者失职、渎职之范畴；第（3）项和第（4）项事由之间有交叉，故意违反工作规定或者操作规程也可能导致扰乱工作秩序，致使聘用单位、其他单位工作不能正常进行的后果。三是只例举不概括的立法模式，造成法律适用上的困难。上述事由的规定，难于囊括现实生活中法律虽然没有规定但依照其精神应给予解聘的情形，造成无法可依之状况。
聘用合同解除的事由应以上述现行法律规定的事由为基础，根据解聘实践的需要设计与确定。在教师方面，应增加精神病事由。《日本学校教育法》第9条规定，精神病人不得任教员。在学校方面，应增加学校合并与集中、学校改制事由。一是前一时期，为提高中、小学校的办学质量，改善办学环境，对分散或者规模较小的中、小学校采取合并与集中的方法。由此，引发教师过剩问题，教师的竞聘、落聘、待岗、分流、解聘成为上述行为必然之结果。故在法律中明确规定以“学校的合并与集中”为解聘教师的事由，有利于中、小学校依法治校，减少和消除聘用合同解除中的纠纷。二是民办学校已成为我国教育发展的重要力量，其办学资金主要来源于其举办者的投资，当其资金运作困难的时候，也可能出现被其他学校兼并的现象。关于学校的改制，前几年出现了公办中学，尤其是公办重点高级中学转为民办学校的现象，当这些公办学校转为民办学校的时候，其教师就由公办教师转为民办教师。所以，应规定“学校改制”为学校解聘（或者教师辞聘）的事由。
综上所述，我国教师聘用合同解除事由如下：第一，教师自身事由。一方面是过错性事由。它包括三大类：违反规定、不服从、不尽责。在违反规定中，有犯罪、违反工作规定、扰乱工作秩序、体罚、侮辱学生；不服从中只有一项故意不完成工作；不尽责包括旷工、渎职、失职。另一方面是非过错性事由，涵盖不胜任和精神病。第二，高校事由。学校的合并与集中、学校改制等。第三，其他事由。
三、稳定性问题之三：聘用合同被解除后“未聘人员安置”问题
事关未聘人员安置的主要法规有《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，其主要内容为：一是对未聘人员，坚持在本单位、本系统、本行业内消化，以单位为主；二是对“新人”和“老人”区别对待，“新人”严格按照聘用合同的规定管理；“老人”采取校内转岗聘任，鼓励他们到其他中小学任教，对少数身体不适应工作的教职工，可按照规定办理退休手续；三是对未聘人员，各学校要开展多种形式的培训，提高未聘人员的专业水平和技能；四是鼓励未聘人员在学校之间、地区之间、行业之间和系统之间流动；五是引导鼓励未聘人员面向基层、农村和中小企业，使他们在新的领域发挥作用、施展才干；[11]六是各地区、各部门要制定切实可行的政策，为未聘人员创办经济实体或者进入企业提供优惠条件；七是通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。
关于未聘人员安置的主要法规，其问题如下：一是对未聘人员的安置，缺乏一个全面的、长远的工作安排和制度构建，法规之间缺乏系统性和逻辑性。二是上述未聘人员安置的规定，远不能适应教师被解聘后的安置实践，许多问题无法可依。三是上述法规多为一些政策性、原则性的要求，缺乏具体、明确的规定。四是由于目前各学校是拥有自己财产和利益的组织，在未有国家政策和法律保障的前提条件下，上述有些规定将停留在法律规定上，不具有指导和规范安置实践的功能。
未聘教师的安置不但关系到被解聘教师的切身利益，而且也与社会稳定密切相关。因此，需要国家政策的指导和法律的保障。针对我国目前未聘人员安置工作中存在的问题，应作如下改进：第一，颁布《未聘人员安置条例》。目前，尚未有统一指导各级政府和各事业单位开展未聘人员安置工作的条例。因此，要搞好该项工作首先要制定《未聘人员安置条例》，明确政府、学校在未聘人员安置工作中的权限、义务和责任，安置方式，待聘时间，机会和次数以及基本生活费等。第二，发挥政府在未聘人员安置工作中的主要作用。未聘人员安置是政府不可推卸的责任。政府应当制定政策和法规，利用经济、法律、行政的手段，切实承担起该项责任。学校是一个开展教育教学活动的组织，它不应该也没有能力履行未聘人员安置的主要义务。实践中，学校使用最多的方式是让未聘教师提前退休，因为它的权利有限，其权利的边界只能到达该地方。第三，未聘人员安置工作要与社会保险同步。未聘人员安置制度与社会保险制度是两种不同的制度。它们有各自功能，相互之间不能代替。因此，在完善未聘人员制度的同时，注意发挥社会保险制度对未聘人员的积极作用，从多方位、多角度、多渠道保护未聘人员的利益。