论普选后香港公务员制度的中立性，本文主要内容关键词为：香港论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D52 文献标识码：A 文章编号：1243(2011)04-0041-06
2007年12月29日全国人大常委会通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，香港特区可于2017年普选行政长官；在行政长官普选后，立法会全部议员亦可以由普选产生。根据《基本法》第60条，行政长官作为统领特区政府之首长，其角色定位决定了他既是特区行政机关之公务人员，也是整个香港公务员制度的核心。因此，普选不仅仅是回应香港民众的民主诉求，“按照正确的顺序组建政府”；[1](P43)更重要的是“政府多年来一直致力维系公务员的体制为常任、专业及政治中立”[2]是否能够被普选所保持和促进。一者，“公务员政治中立”具有法律地位。《基本法》第47条规定行政长官必须“廉洁奉公、尽忠职守”，第99条规定公务人员必须“尽忠职守”。《第一任行政长官人选的产生办法》第5条规定：“有意参选第一任行政长官的人士应以个人身份参选。具有政治性团体身份的人士在表明参选意愿时必须退出政治性团体。”《行政长官选举条例》第31条规定：“胜出的候选人须声明他不是政党的成员。”《公务员守则》第2.2条和《政治委任官员守则》第1.1条将政治中立列为公务人员的基本信念；二者，2002年香港建立“高官问责制度”，以防止行政权受政治利益的影响而偏私，并追求政府公正。中央对此认为“并不违反《基本法》”，[3]从而确立了香港公务员的制度安排“必须是民主的制度，同时，又是独立于政党支配”。[4](P43)但是，政治分赃与普选都是现代政党制度背景下民主的产物，普选能否维护政治中立并避免公益之私相授受，这是本文研究的内容。
一、香港公务人员的结构和现时问题
回归前香港虽未出现成熟的民主机制，但其公务人员队伍却凭借良好的管制能力而享誉国际：常任、专业、中立、高效和廉洁、为市民所支持，其果断的行动能力建筑在这样一种机制之上——“已有一连串专业和行政管理人在层层上呈的文件中进行不牵涉政党政治的辩论，通过这程序拟定的政策文件，才会提交总督会同行政局审阅。”[5](P185)但是回归后政府的公信力受到质疑，如“居屋短桩”事件中存在明显的党派背景和用人偏好。
1.公务人员的结构
实定法方面，根据《基本法》第99和101条，除行政长官外，香港之公务人员分为各司局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长、海关关长等特别职务公务员和众多一般职务公务员。任职方式方面，实行“高官问责制”后，分公务员和政治委任官员。
公务员，依既定之政策而为执行者，谓之事务官，[6](P223)专司协助政治委任官员制定、解释和推行政策，提供公共服务。作为具体的执行者，公务员与政治争议相对绝缘，其公务行为所树立的声誉或可间接影响普选，但选民对公务员的关注一般集中在政府是否能够坚持能力本位主义的人事行政，故中立性保持无虞。
政治委任官员，亦称政务官，属经政治性任命之人员，并无任用资格限制，需因政策之改变或随政党轮替而进退，大多无任职保障，[7](P142)负责领导部门，作出政治决策和寻求社会支持，向行政长官负责，有重大失误须辞职，并受《基本法》第64条规定之质询的监督。普选直接作用于政治领导层的连接点在行政长官。“差不多唯有英明能干的人，公共舆论才会把他们提升到首要的职位上来，而他们也会光荣地履行职务的。”[8](P92)由于政务官的工作成效将直接影响行政长官及背景政党的支持率和投票率，行政长官必须谨慎选择之，而两者能否在普选后继续保持政治中立是本文关注的重点。
2.现时问题及成因
2009年联合国人类发展报告称香港作为世界经济自由度最高的经济体，其基尼系数却在全世界排名第一，巨大的贫富差距与政务官大多有商业背景有直接联系。政治是利益的分配过程，在这个被喻为“全世界唯一的‘商人治国’的实验室”(郎咸平语)中，行政决策的“过度利益倾向”的成因有三：第一，历史原因。港英政府虽然早在《1947年薪俸委员会报告书》和《第197号殖民地白皮书》中提出公务员本地化政策，但实际开始于1960年代，范围也仅限于中下层公务员；第二，文化原因。香港本地华人具有广东沿海重商的文化和传统，缺乏争取并掌握上层权力的冲动；第三，个人选择的原因。多元的香港社会，自我发展空间大、路径多。在稳定的公务员薪酬和优厚的工商业收益之间，华人精英对按部就班的晋升缺乏耐心，晋升的目的往往是为积累社会人脉、掌握社会资源，以便日后转战商场。因此，回归之初特区政府不具备本地化的专业管制能力，“港人治港”的政策使部分秉承商人背景的社会精英跻身政府高官之列。
“商人官僚体系”下的决策固然存在急功近利、缺乏宏观管理和民主决策以及不重视研究发展和长期规划等缺点，但其症结在于政务官的中立性的保持与否。普选后，尽管最广泛的民主可能会使政府决策趋向于利益平衡，但“权势人物是在可以取得的价值中获取最多的那些人……取得价值最多的人是精英(elite)”，[9](P3)以金钱为母乳的竞争性选举，同样会使经济力量加入政治力量，存在权力集中的危险，如何确保公务人员的政治中立，使特区政府“给人们他们所需要的东西，而不是一个特殊集团认为他们应该需要的东西”[10](P19)的问题依然存在。
二、普选于政治中立的直接作用
民主依靠经济发展和社会稳定，“经济因素对民主化有着重大的影响，但是这些因素不是决定性的”[11](P68)。社会稳定有利于发展民主，但它更多地取决于民主程度。香港人对普选的渴望反映了贫富差距状况。“对于人们的深切痛苦，政府的反应通常取决于对政府的压力，这正是行使政治权利(投票、批评、抗议等等)可以造成重大区别的地方。”[12](P152)消化利益的不平等分配的可能性“唯有透过实存性的分担与共享者，才能够取得正确地认知与理解的可能性，以及因此而共同参与和作判断的权赋。”[13](P23)决策的科学合理以及公权在安全、明确、理解与和平中的行使是行政恪守政治中立的表现和结果，普选必然使选民在成熟的商业社会中对决策者和决策过程的中立性作出评估。
1.淘汰“商人官僚”
合法的决策未必能广泛地照顾民众诉求，如果法本身被“单一”的利益把持，则行政自由裁量权往往使决策的合理性成为政府的软肋。“如果我们面对一套政府体制，而在其中所有重要的公共决策都不依靠民意，那么我们将取消此体制的民主之名。”[14](P15)“数码港”等事件反映出“商人官僚”制定政策中对行政正当程序的排斥，以及施政目标与民众福利期许的隔绝。普选的目的不是让投票者决定问题，而是一方面由他们决定谁来决定问题，另一方面使选民直接地究问和监督政府。商人官僚的利益链条是普选中民众放弃选择其和所在政党的理由；只有强调中立性和专业性的政治性官僚才能够从容应对现代行政和普选中的执政压力和政治斗争。因此，“商人官僚”将退出政治领导层，商人影响政府决策的途径和方式将通过代议制民主下的新型政商关系来完成。
2.开放政治领导层
政党因胜选的欲望和执政的需要成为吸纳具有专业技能和政治潜力的精英的智库，也是向政府提供执政人才的源泉。今日政党之纲领趋同，差异者多居于政策。行政长官为获得议会支持和民众认同，必然要尊重各政党所代表的利益群体，提高政权的开放性，拿“权”换“票”不失为明智之举，即委任反对派或在野党人士为政务官，建立政府与政党的合作关系。这种补充新鲜血液、带来活力和朝气的吸纳高端人才的方法，既能使决策方式和结果更加民主和科学，更体现了普选在褪去政务官任命的政党色彩方面的作用。
3.行政决策价值中立化
政治权力的争夺贯穿着利益分配的较量，“由于政治资源的不平等，一些公民比另一些公民对政府的政策、决策和行为有更多的影响”。[16](P186)利益集团有着强烈的冲动去干预和操控政治过程，使行政权偏离公平；并借助管制权力侵蚀市场自由，使行政权渐远公正。反思以普选对民主的弘扬，“就是要消除有组织集团的政治特权，”[17](P377)使决策的价值中立化。
第一，控制选举资金。虽然《基本法》第44条和附件1均未规定行政长官不得具有政党背景，但普选走不出“金钱指引选举”的窠臼，政党、压力团体的背景和“硬钱”或“软钱”的资助是竞选行政长官的必要条件。发展较为成熟的选举中，金钱从来都不是决定因素，财力上的优势未必会转化为选举的胜利；但普选开端，“软钱使得主要捐赠者成为了竞选资金的主要操作者”[18](P257)。候选人极有可能陷入利益集团的政治投机迷局，参与政治分赃，以倾向性的政策和委任作为回报，使“贡献”大者在政府决策中获得更多利益。因此，普选使得民众必然要求制定一系列“政治人物没有理由订出绑住自己脖子的法律”[19](P41)以减少政治资金的滥用和行政长官对资助者的依赖，如采取提名制或保证金制限制候选人的数量，严格限制捐赠、接受和支出竞选资金，公布竞选资金的来源和用途等。
第二，重视行政决策中的正当程序。行政权在管制过程中利益勾连难以避免，行政固有的便宜行事是否能够有利于公共福利而不是出于官员个人利益要求是很难判断的。“即便在有关生活的更多领域之中制定更加详尽的法律规定，也不意味着必然能为公民提供更大程度的法律安全与正义的保证。”[20](PP3-4)因此，判断行政自由裁量的合理只能依据行政程序的正当性。在现代行政控权理念的要求下，决策合理与程序正当互为表里，虽然由透明、公开、参与、能够获得权利救济的程序产生的结果未必总是合理的，但获得正义和公平的决策的最大可能性存在于行政程序所具有的工具理性(instrumental rationality)中。民主政治是当今世界存在的政权的唯一合法性来源，在没有找到比民主制度下的程序正义更好的办法前，用公正、公开、公平的程序来控制政商关系的纠结和对特区政府政策的影响，无疑符合这样一种理念——“文明有赖于摈弃专横的、固执的自作主张，而代之以理性”[21](P15)。普选就是对行政理性的最后评判。
第三，行政决策是多元利益平衡的结果。宪政社会中，多元权力中心和利益诉求防止了单一政治势力垄断权力。行政长官“要在一个议会制政府中维持一个团结的多数派和一个持久的政府，惟一的方法就是通过政党组织”[22](P170)。这时，议会中的政党会给行政长官的决策造成追求利益平衡的外部动因，而行政长官的政治任命虽然要照顾盟友、使用亲信，但也不可能让同一阵营的人充斥政务官群体，此时领导层的开放和内部的分权是行政决策追求利益平衡的内部动因。“凡是在收到利益而给予充分回报的场合，也都存在着对提供给别人的利益的充分接收。”[23](P335)因此，行业、政党、民众等都通过立法会、行政长官、政务官之间交错的权力制衡来求得利益妥协，竞争将部分抵消各自的影响，各方只能得到适度的利益满足，此时特区政府的决策将具有价值中立的品格。
4.“低权”行政与政商合作
与西方国家政府长期甘当“守夜人”、政商之间界限相对清晰的传统不同的是，中国文化历来强调政商合作，香港亦是如此。在“商”者，由于香港政府一贯坚持自由主义的市场经济体制，使企业采取市场导向的经营模式，但企业在产业规划方面素来重视政策导向；在“政”者，港府长期奉行“小政府、大社会”的治理模式，注重限制政府规模和政治中立，不等于政商之间没有就各个发展层次的沟通、交流和协调，不等于行政权因“有限”而变得“低效”。港英政府时期发展成熟的官僚体制和香港的经济腾飞、社会稳定，验证了“这首先是现代国家的需要，其次是资本主义企业的需要。由于官僚制是不可或缺的，官僚制行政管理变得越来越不可逆转和无法逃避”[24](P55)。同时，作为现代政治选择物的政府往往有为特殊利益集团谋利之动力和压力。普选之后，它将肩负起对各种利益集团进行“政治恩赐”的任务。放弃了政治中立，也就失去了为后任选举进行胜算积累的能力。
因此，普选对于政商关系的重塑映射到商业的运行模式上时，表现为政府为保持中立而以“低权”行政的方式与商界进行广泛合作。首先，“合作的一方应该是完整的”[25](P170)，特区政府仍然秉承经济自由并充分尊重市场主体的权利；其次，合作不等于放弃中立。普选使行政权更多地关注“商界”的利益，但宪制中的合作不能演变为加强管制和放弃自由竞争。自由的市场才有市场的活力，进而带来经济的繁荣和政府税收的增加；第三，中立性要求行政权开展合作的手段必须积极而又柔和，如通过行政指导、行政合同(政府采购、政府招标)、行政给付(资助)、非拘束性行政计划或规划、政府信息公开等方式影响企业、行业的决策。香港的整体经济运行不会因为合作而放弃市场的绝对导向，转而依附于在信息和管制能力上具有优势的政府。
总之，只要市场经济不被放弃，行政权开展政商合作时就不能背离政治中立，一系列的“低权”行政行为模式的中立性显然要高于严格管制、强调干涉的“高权”行政。因此，在行政民主化的大潮中形成的政商协作关系，虽愈发紧密，但政府在其中只扮演领队、顾问和服务者的角色。
三、普选于政治中立的间接作用
普选通过立法会间接地促使公务人员保持政治中立。一者，根据《基本法》第43条，立法会虽为立法机关，却非行政长官的负责对象，且2017年的直选使行政长官直接获得了民意基础；二者，根据《基本法》第64条，特区政府虽向立法会负责，但是《基本法》第48条规定政务官的任免权归行政长官，且《基本法》第73条规定立法会对政府工作的质询权和对行政长官的弹劾权，都使立法会对公务人员之具体的违反政治中立的违法或不当行为的监督呈事后和分散状态；三者，虽然对香港现实权力体系有行政主导之评价，但鉴于其已经建立的权力分立和制衡体系，违反政治中立的行政决策，立法会仍可通过否决政府提案、辩论间接地进行纠偏。因此，尽管2020年立法会议员的直选会影响香港政商关系，商界的利益诉求更借助立法会中的政治举动融入特区政府的执政环节中，但是“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当控制它的行使”，[26](P55)立法会对公务人员中立性保持的作用虽属间接，但不可或缺并得地位之加强，这与立法会的法律定位是一致的。
1.制衡行政的立法会
普选使立法会在香港法制中的地位得到加强与其保持对公务人员的监督的间接作用并不矛盾。香港现时实行的基本法框架下的“功能组别制”选举，是将立法会的议席通过分区(Geographical Constituencies)选举(亦称地区直选)和功能团体选举分别产生，是将兼顾民主性与专业性的构想整合在一院之内实现，旨在以专业性之慎重和贤明来缓和并调节代表民意之议会在专业训练和知识方面的欠缺。虽然存在代表性不足和选票价值不平等的问题，但公信力不足的立法会仍然能够依据《基本法》第73条对政府发挥制衡作用，如2011年1月立法会否决了特区政府“申亚”的60亿拨款申请。普选之后，议员全部直选产生，意味着立法会的民意基础和民主成分的不断加强和扩大，夯实了立法机关的社会认同，政制中的应有权力和作用也将得到落实和显现。由此，政府的有效执政的前提之一是必须更加重视自身的政治中立，以换取立法会的信任和配合。如果政府不能秉持行政公平，尊重和给予各种群体和利益以同等的权利和机会，形成歧视或者偏私，则利益集团将在立法会通过政治斗争来表达诉求并获得满足，对行政权产生压力。
2.吸纳并保护“少数”的立法会
功能界别产生的立法会接纳了行业自治，是对“人数居少、经济强势”的群体进行利益保护的将就之举，有利于香港的平稳过渡和繁荣稳定。行政长官普选之后，迎合普通民众的诉求会成为政府执政的首要任务，工商界的利益保护会退居次位。虽然工商界失去原来功能组别模式的照顾，但“少数应有适当的代表，这是民主制的一个不可缺少的部分。没有它就不可能是真正的民主制。只不过是民主制的虚伪装潢罢了”[27](P106)。普选平台使任何居民和利益集团参选和胜选的机会趋于平等，正如民主的价值不是创造幸福，而是创造自我谋取幸福的机会。工商界可以借助自己在经济领域的优势在普选的平台上扶植代言人参选，或者发展当选议员为其政治盟友。第一，通过议员表决的方式影响立法，使政府依法行政；第二，通过立法机关的监督，促使政府保持政治中立，从而维护和争取自己的利益。这种“中立”既包括政府在中小企业与大企业之间的中立，也包括在一般民众和工商界之间的中立。代议制民主认可议员与民众和工商界之间的权力交易关系，而且工商界出于对“革命”的恐惧，更为希望公务人员保持中立、依法行政。只有开放、规范和公正的普选和代议制度才能容纳工商界的参与，也加强了香港社会对于未来繁荣稳定的预期和自信。
3.承载利益斗争的立法会
普选后的立法会是平衡“政民”关系与“政商”关系的舞台，立法成为妥协的产物，为政府依法行政、保持中立创造了条件。首先，民主政治的价值在于它对各种利益的包容性。对于工商界，市场经济造就的理性意味着他们不会广为树敌，而是在立法会中寻找朋友、力求“携手合作、共同解决问题”，[28](P59)因此工商界人士作为“坚定的个人主义者应当是一个热心主张自愿合作的人士，因为无论何时何地，这种自愿合作都不会蜕变为其他人的强制或导向对排他性权力的僭取”[29](P23)。对于议员，他们必须服从政党纪律和按照利益团体的诉求进行投票。立法会是政党能够清楚表明政策立场和态度的平台，例如，自由党就明确以代表香港的工商界资产阶级著称，而社会民主连线更是旗帜鲜明地捍卫基层利益。对于民众，选票是立法会产生的源泉。选票向政府、议员和工商界人士发出强烈信息：社会的发展不能以损害和拒绝让民众分享利益为代价，议员是能够“在一个建立在稳固的宪政基础的市场经济中，那些有直接、会表达、能够把自己放在小民百姓感情和直觉的共振点上的人，是最有力量塑造历史进程的人”[30](P19)。其次，代议制的作用在于制定分享利益的法律。议员和政党为获取选票不可能不顾民众的要求而完全倾向于利益集团的意志，政党与工商界要基于长远的目标而达成一致，向民众利益作出让步、照顾其生存是工商界持续发展的前提；政党也要平衡民众与工商界之间的利益。民众“在投票中的自利倾向是自由民主的重要基石”，[31](P176)自利性使民众深悟市场经济下国家通过干预为其提供福利的源泉来自于工商界的努力，当与工商界产生严重的利益冲突时，需要政党调和利益争端。因此，政府按照法律制定政策并执行，即将“政商”和“政民”之间的对立转化为立法会内“商民”之间的利益纷争。通过议员和政党解决问题，某种程度上使政府脱离了利益漩涡，有助于其在“商民”之间保持政治中立。
四、结语
政治中立不仅是公务人员的职业伦理要求，更是公务员制度必须具备的品格。法律于个人操守之规定，并非将道德简单地法律化，而是“让法律必须处理许多存在道德差异的事务”[32](P106)。普选将强化香港行政组织制度的中立性，同时普选也使立法会成为利益调整的主要平台，分担了行政保持政治中立的压力。一个“不受政治的不当统治而独立的、站在公正中立的立场的公务员制度”[33](P339)的建立在于促使公务人员效忠宪政秩序并以提高社会福祉、服务公众的心态办理政务，否则即使建立“问责”制度也无法保证政府执政的公平性和专业性。
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