“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点，本文主要内容关键词为：农民工论文,要点论文,二五论文,时期论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民工市民化的政策进展与存在的主要问题
改革开放以来，对农民工问题的认识经历了一个不断深化的过程。适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的创造和选择，政府适时调整政策，上世纪80年代的政策基调是消除农民“离土”的限制，允许农民“离土不离乡，进厂不进城”；90年代的政策基调是消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工；进入新世纪，政策基调正在向允许农民工在城镇定居转变。2002年，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，此后，在清理与取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费、简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续、保护进城务工农民的合法权益等方面出台了一系列政策。十六大以来，农民工政策取得重大突破，特别是2006年颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，形成了较为完整的农民工工作政策体系。各地区各部门将农民工工作摆在重要位置，突出解决好转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工进得了城但留不下的问题仍很突出，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响。
(一)保护农民工合法劳动权益取得了一定进展，但城乡平等的就业和收入分配制度还未形成
上世纪90年代以后，一些城市沿用计划经济体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制，硬性规定企业使用本地工和农民工的比例。一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。这些做法损害了进城农民平等的就业权利，对外出就业农民带有明显的歧视性。2004年中央1号文件提出了对农民进城就业取消行政性限制，保护合法经济权益，提供公共服务和培训等政策。2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等。2007年颁布了《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。制订了《2003-2010年全国农民工培训规划》，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。各地清理和取消了针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费；开放城市公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务等，农民工权益保护力度明显加强。
尽管在保障农民工权益方面取得了明显的进展，但仍存在一些薄弱环节和突出问题。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。
我们对6232位农民工的问卷调查表明，农民工对打工所在地的环境总体满意。60.7％的农民工对所在城镇的环境表示基本满意或很满意，比2006年国家统计局农民工生活质量调查的满意程度提高了近9个百分点。农民工的就业趋于稳定，农民工累计外出打工平均年数达7.01年，在同一城市就业时间平均为5.30年，在同一企业就业时间平均为3.99年。近三年中，没有更换过工作单位的农民工达到57.9％。稳定的就业也带动了农民工家庭收入的提高，2009年，农民工家庭人均纯收入为6616.7元，比全国农村居民人均纯收入高28.4％。特别是在工资拖欠的治理上，政策效果非常显著。调查农民工中，只有4.3％的人被拖欠工资，比2006年下降了近16个百分点。
与就业的稳定性增强相比，工资待遇问题成为农民工最关心的问题。问卷调查表明，2009年农民工月工资平均为1719.83元，平均工作时间为9.86月/年。62.5％的人月工资在1000～2000元之间。农民工家庭人均纯收入比城镇居民家庭人均可支配收入低61.5％，仅比城镇居民家庭10％的最低收入户高1363.5元，比城镇居民家庭10％的低收入户低1545.4元，位于按收入五等份排列的城镇居民家庭收入最低的20％组。特别是农民工每天工作时间平均9.19小时，每个月的加班时间平均4.79天。调查表明，农民工通过加班等获得的工资补贴为511.1元，占月工资的30％①。与2006年国家统计局农民工生活质量调查数据相比，农民工对工资不满意的程度由32.94％上升到了59.70％，提高了26.76个百分点(图1)，取代医疗条件成为农民工最不满意的事情，也是最希望政府帮助解决的问题(图2)。由此看来，收入分配问题已取代就业岗位问题，将成为未来几年农民工相关事件的焦点，近年来发生的一系列劳资矛盾已显现端倪。
(二)农民工各项社会保障从无到有，但参保的比例还不高
2003年出台的《工伤保险条例》和2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，共同构筑了当前农民工工伤保险政策体系。近年来，农民工工伤保险工作取得较快进展。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，但目前农民工参加养老保险的比例很低，大多数农民工还没有参加城镇医疗保险。根据人保部调查，2009年，外出农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别为18.2％、29.8％、38.4％和11.3％。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工方面的问题。
一是参保费率相对偏高。以武汉市为例，承担农民工各项社会保险，企业缴费约占工资总额的31％(养老20％，医疗8％，失业0.5％，计划生育0.7％，工伤0.5％～2％)，个人达到10％(养老8％，医疗2％)。这样，2010年，一个农民工要交足各项职工保险，企业要支付516元/月，个人要支付165.71元/月。由于社保缴费基数是按上年度在岗职工平均工资60％确定的，而农民工的平均工资低于城镇在岗职工平均工资，故此农民工实际缴费占到了当年月均工资的12％左右，缴费负担对农民工来说是比较重的。企业调查表明，制造业的工资成本占10％～15％左右，服务业的工资成本占30％～35％左右。如果缴齐农民工社保，企业成本将增加1.8％～6％左右，而许多中小企业的利润也就在5％左右，缴费负担对企业来说也是比较重的。在农民工和企业都有避缴意愿的情况下，双方很容易达成行动上的一致。
二是尽管农村各项保险水平相对较低，但因为有政府补贴，受到广大农民的欢迎。以武汉为例，新农保个人缴费分200～1200元/年六档，政府补贴5元，集体按个人标准10％～50％补助，年满60岁的老人已可领取基础养老金100元/月；新农合人均筹资水平为185元，其中各级财政补贴155元，农村居民仅缴纳30元/年。这样户籍在武汉远城区的农民工多宁愿选择新农保和新农合，而不参加城镇职工养老(个人缴费133.28元/月)和医疗保险(个人缴费32.43元/月)。按低标准计算，一年缴费可节省1782.52元。
图1 农民工最不满意的公共服务排序
图2 农民工对政府的主要诉求
三是养老保险接续麻烦，多数农民工处在流动中，在一地缴够15年养老保险可能性不大。除去跨地接续的问题外，农民工多盼望新农保和城镇养老保险间也能实现接续。
四是医疗保险不能实现异地结算，由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低，他们迫切希望能像银行“一卡通”那样，建立新农合的跨区域结算体系。
五是农民工不能享受城镇低保。由于城市和农村最低生活保障按属地管理原则审批低保对象，所以农民工难以纳入流入地低保范围。一方面，有相当一批农民工在城市生活困难，据统计，2009年，外出农民工月均收入在600元以下的占2.1％，600～800元的占5.2％，800～1200元的占31.5％。另一方面，城市政府担心，如果将无地农民和农民工纳入城市低保范围，资金需求量将大大增加。嘉兴市做过一个粗略的测算。2010年，全市低保人口占1.15％，约3.8万人，城镇低保标准340元，补差247.68元，农村低保标准250元，补差155.5元，全年低保资金支出7954万元。如果按同样的比例推算农民工中的低保人口，则可享受低保的农民工为2.2万人，按城镇补差计算，需支付6538.7万元。如果加上医疗救助，还需支出1087.3万元，二项合计达7626万元。但是，由于农民工属于低收入群体，贫困发生率肯定要高于当地人口，所以实际支付应远高于1.15％的比例。湖北省对居住在城市符合低保条件的无地农民，按2010年全省月人平补助144元做过一个测算，当年至少需增加低保资金3.8亿元。如果加上农民工，需要增加的资金更多。这也是湖北各城市在放宽农民工落户条件时会附加一条收入须高于当地最低工资标准的原因，意在减少低保人口，防止增加城市治理贫困的成本。
此外，农民工尚未纳入当地医疗救助体系。从计划生育看，农民工计划生育管理和服务经费已纳入流入地财政预算，免费享受“三查四术”(查孕、查病、查环和人流、引产、上环、结扎)和避孕药具，但手术补助和独生子女奖励政策仍在户籍地进行。农民工被排斥在城镇低保救助体系之外。
问卷调查表明，社会保障问题已列农民工最不满意的公共服务项目第三位(图1)，并成为农民工希望政府解决的仅次于工资收入的第二位问题(图2)，近40％的农民工希望政府改善社会保险。调查发现，65％的农民工在农村老家参加了新型农村合作医疗11.8％的农民工在农村老家参加了新型农村养老保险。证实了农民工并非不愿意参加社会保险，而是在保险的机制上，希望能够实现城乡对接和异地结算。农村社会保险由于个人缴费较低，又有政府补贴，受到农民欢迎。大约有30％的农民工在农村老家未参加任何社会保险，与调查农民工25％的举家迁移率和29.8％的城镇医疗保险参加率大体相当，可能表明在城镇稳定就业的农民工趋于选择城镇社会保险，而大多数农民工趋于选择农村社会保险。也预示如果政府增加对城镇保险的补贴，部分农民工有可能选择城镇社会保险。因此，完善社会保障的政策设计是农民工有保障融入城市的关键。
(三)一些地方开始采取措施改善农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立
图3 农民工居住的住房类型
住房是各项公共服务中进展最慢，同时也是农民工最关心的项目之一。问卷调查表明，住房是农民工不满意程度仅次于收入待遇的服务项目，也是农民工希望政府加快解决排名第三的服务项目。
从农民工的居住方式看，目前，农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：由用工单位提供住房、租房和购房。据国家统计局调查，从外出农民工住所类型看，由雇主或单位提供宿合(包括在生产经营场所和工地居住)的占51.8％(后者占17.9％)，租房的占47.4％(其中9.3％的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住)，仅有0.8％的农民工在务工地自购房。从外出农民工的居住成本看，50.5％的农民工由雇主或单位提供免费住宿，7.4％的农民工雇主或单位不提供住宿但有住房补贴，42.1％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。雇主或单位不提供免费住宿的农民工每人月均居住支出245元，相当于2009年农民工月均收入的17.3％。但是，从大城市特别是东部沿海地区情况来看，在城乡结合部租房的农民工占大多数。如重庆市53.6％的农民工居住在出租屋，武汉市67.7％的农民工居住在出租屋，嘉兴市82.6％的农民工居住在出租屋。多数农民工人均居住面积在10平方米以下。
问卷调查表明，农民工居住条件总体上较差。居住在有厨房和卫生间的成套单元房的农民工仅占1/5，八成以上的农民工居住在设施不完善的各类简易住房中(图3)。从居住方式看，在用工单位提供的住房中，74.3％的农民工和工友同住，这种方式适用于单身年轻外出时间短的农民工或部分行业如建筑业农民工，且个人不用支付成本或支付成本低(70.9％的人不用交房租、平均支付56元/月)，但集中居住(平均5.6人/间，而出租屋为2.9人/间)带来的心理健康问题需要关注。在出租屋中，58.6％的人与家人同住，这种方式避免了集中居住的心理问题，但需要支付个人成本，农民工受收入水平所限，多选择城乡结合部条件较差的简易房，公共卫生和安全问题存在隐患。调查表明，2010年农民工的租房成本为420.8元/月，比国家统计局2009年的调查数据高71.8％，相当于其月收入的1/4(24.5％)。由于出租屋位置较远，距离上班地点平均5.1公里，也给城市公共交通发展提出了挑战。
各地开始采取一些办法改善农民工的居住状况，主要有两种方式。一是鼓励企业特别是工业园区建设农民工宿舍。如湖北省对招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发园区和工业园区，可建设统一管理、供企业租用的农民工宿舍。二是政府建设保障性住房，供农民工租用。如合肥市从2008年起，利用政府划拨的保障性住房建设用地，加大公租房建设力度。投资1.1亿元，建成3.8万平方米公租房，共730套，包括37平方米、45平方米和50平方米三种户型，房租平均在400元左右，低于周边价格20％，解决了4000名农民工居住问题。东莞市从2009年起，政府投资10亿元，用于农民工廉租房建设。主要包括两种方式：一种是政府新建廉租房小区，已在市区和8个镇先行试点，如石牌镇投资3.8亿元、规划建设农民工公寓两期4000套；另一种是统包统租模式，即政府将农民出租屋统租下来转变为廉租房，再以低于市场的价格转租给农民工，实行统一管理。
目前，解决农民工住房保障的探索还是局部性的，城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。这种情况与农民工希望定居城市的意愿形成鲜明对照，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。问卷调查表明，在现实情况下，至少有58.8％的农民工打算在城镇定居，其中40.2％的农民工打算在务工所在城镇定居，只有15.6％的人明确表示愿意回农村定居(图4)。尽管多数农民工定居城镇的意向明确，但农民工意愿的房价和房租与现实差距巨大。那些想在务工地购房的农民工，能够承受的商品房单价平均为2214元/平方米，能够承受的商品房总价平均为21.82万元，能够承受的月租金平均为292.7元，都大大低于务工地的一般房价和房租水平。因此，将农民工尽快纳入城镇住房保障体系，成为市民化的重要内容之一。
(四)义务教育阶段以公办教育为主接收农民工子女就学的格局基本形成，但地区不平衡，农民工子女高中阶段就学问题突出
自2003年国务院明确农民工子女义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的政策导向后，各地采取切实措施，多数地方基本实现了以公办学校为主接收农民工子女接受义务阶段教育。目前，约80％的农民工子女在城镇公办学校就读。据调查，武汉市共有义务教育阶段农民工子女14.4万人，在公办学校就读的13.2万人，占91.7％。郑州市14.4万人，在公办学校就读的12.4万人，占86.1％。
一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受和本地学生同等待遇，可以异地参加中(全体学生)、高考(省籍学生)，还大力推进“融合教育”，通过一系列干预手段，促进农民工子女融入城市学校。不少地方还积极推进义务教育和职业教育间的衔接。如武汉市中等职业教育实行开放入学，农村学生凭义务教育完成证书，即可注册入学，并可转为武汉市户籍。但是，随着农民工数量的逐年增加，农民工随迁子女的教育需求也日益增长，许多城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。如嘉兴市农民工随迁子女有11.3万人，在公办学校就读的7.1万人，占62.8％。东莞市47.1万人，在公办学校就读的12.5万人，占26.5％。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。多数民办农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重。根据对53个国家公立普通高中学费情况的分析，只有7个国家收费，我国年均学费1139元，是7个国家中收费最高的。义务教育和高中教育的衔接成为农民工子女能否在城市顺利就业的关键，非本省籍农民工子女的中高考问题日益突出。由于负担重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。
图4 现实情况下农民工定居地点意愿
问卷调查表明，农民工子女在老家及随父母外出的基本上各占一半。其中，48.2％的农民工子女随父母在务工城镇就读。在务工地就读的农民工子女中，81.3％的人在公办学校接受教育，18.7％的人在民办学校接受教育。近年来，在“两为主”政策的推动下，农民工对子女在城镇接受教育的不满意程度，由2006年的19.79％下降到2009年的15.10％，已经明显退居到较后位置(图1)。但是，也要看到，还有51.8％的农民工子女在农村老家学校接受教育。在市民化进程加快的情况下，如果他们进入城镇就读，势必将对城镇公办教育资源的承载能力形成新的压力。还要看到，21.9％的农民工希望子女能在务工城镇参加中考和高考，这个比例大致与举家迁移的农民工比例相当。表明农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排，预示着考试制度的改革，将逐步取代就读准入，成为农民工子女融入城镇教育的新焦点。
(五)个别地区开始探索农民工在流入地城市社区参加选举，但农民工城市社会参与程度总体很低
充分行使民主权利，是促进农民工融入城市的有效手段之一。目前，个别地区为农民工参与城市基层公共事务管理出台了一些措施，主要是规定居住在城市社区满一定时间(通常为1年以上)，在当地农村未参加村委会选举，愿意参加城市社区选举，经社区选举委员会同意的，可登记为社区选民，参加选举的相关活动，行使选举和被选举权。但实际进展情况差别较大，多数地方农民工参选比例较低。总体来看，由于现行的选举制度与户籍制度直接联系在一起，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。这使得农民工长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。
问卷调查表明，67.5％的农民工认为他们应该参加居住地社区选举活动，54.7％的农民工希望参加工作单位和居住社区的民主决策、管理和监督活动。农民工参加基层选举和管理的主要目的是维权，占68.3％。目前，农民工的利益诉求在很大程度上都是通过间接渠道表达的，如新闻媒体的关注等，这就使得他们的利益表达具有一定的时间滞后性。一旦成为社会关注焦点，往往是以突发事件和危机处理方式出现的，具有群体伤害性和社会破坏性的特点。因此，通过基层民主方式赋予农民工利益表达的正常渠道，已成为城市社会管理和安全的重要内容。
另一方面，加强工青妇等社团组织的作用，将它们的基层组织活动与农民工的利益诉求密切结合起来，也成为新时期组织创新的重要工作。调查表明，农民工中共产党员比例占5.3％，共青团员比例占29.6％，但他们经常参加基层党团组织活动的只有18.5％，四成(44.3％)的人从未参加过基层党团组织活动。调查农民工73.5％的人没有参加工会。农民工对组织归宿并非没有需求，但农民工的组织需求与现有工青妇等社团组织的形态和方法都存在较大差异。基层政府、企事业单位等正式部门建立的这些组织，需要适应经济社会形态的新变化，创新组织方式，改造工作方法，满足农民工市民化的合理要求。
需要关注的还有，农民工由于缺乏正规组织和经济条件，业余生活匮乏，排遣渠道单调，这也构成不安定的隐患。本次调查的农民工中，53.7％的人没有业余文化生活，60.9％的人所务工的企业没有文化娱乐设施。农民工的主要业余文化生活方式是看电视(73％)，次之是上网(28.5％)或休息(28.5％)，和外界的交流不多。作为现代都市的一员，他们也渴望丰富多彩的文化生活，包括免费的公园(39.2％)，免费的文化站和图书馆(38.2％)，免费上网(34.2％)，组织农民工自己的文化体育活动(22.8％)，免费的报纸杂志(20.6％)，定期的文艺演出(17.9％)，免费的体育场馆(16.70％)，可供选择的免费电影票(13.80％)，公共电视(13.60％)，夜校(13.50％)，开放社区公共设施(11.30％)。开放城市文化设施尤其是免费项目对农民工的服务，对农民工的身心健康至为重要。调查还显示，在遇到侵权问题时，93.9％的人不赞同采取极端方式如自杀解决问题，53.5％的人不赞同采取对抗方式如罢工解决问题，表明农民工大都愿意以理性合作的方式解决问题，合理引导农民工采取有效方法化解矛盾是有群体心理认同基础的，问题在于排遣或解决的渠道不够通畅。82.4％的人表示没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映过遇到的权益侵犯问题，83.70的人表示没有向信访部门反映过工作中的问题，77％的人表示没有向媒体提供新闻线索反映过身边的不平，只有20％左右的人会自觉运用正规渠道反映问题，其中只有5％左右的人会经常运用正规渠道解决问题。长此以往，必然造成矛盾的爆发，形成危机事件。由农民工身边的生活和权益问题入手，帮助他们有效排解心理烦恼和日常矛盾，可以视为相关部门特别是基层社团组织开展农民工工作的有效切入点。
(六)户籍制度改革迈开步伐，但实质性进展不大
我国的公共服务和社会福利体系是与相应的户籍绑在一起的，导致城乡和不同地区户籍“含金量”存在明显差别。目前，全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、经济适用房(廉租房)住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，尚未得到根本解决。各试点地区在政策设计上，原则上规定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所及一定工作、居住年限的农民工，可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，但实际上落户的前置条件还很多，农民工难以真正在城镇落户。特别是进入设区市，获得户口与放弃土地挂钩，农民工多难以接受。
大体上，迄今为止的户籍制度改革可以分为两种类型，一是居民户口登记制度改革，二是居住证制度改革。居民户口登记制度改革为县以下特别是小城镇放开户籍树立了一个基本模式，居住证制度改革为分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农民工放开户籍提供了一个参考模式。但是，以户籍制度改革推进农民工福利均等化属于一步到位的改革，一次性支付成本高，许多地方特别是外地户籍农民工流入多的城市受人财物的限制难以在短期内做到。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区(往往是本县或最多是地级市)的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。
二、推进农民工市民化的整体性政策框架与思路
农民工市民化是指农民流入城市就业并生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民同等待遇。农民工市民化，既与城市提供非农就业岗位能力有关，也与提供公共服务和社会保障的财力有关。推进农民工市民化，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。“十二五”时期是推进农民工市民化的关键时期，必须把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以稳步推进农民工市民化为方向，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和安置农民工进城定居为重点，加快推进劳动就业、义务教育、公共住房、社会保障、户籍等制度的改革，允许符合条件的农民工在城镇就业和落户，转变为城镇居民，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系，促进农民工共享改革发展成果。
(一)促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平
构建平等的就业制度是农民工市民化的前提。一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利。二是在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善工资待遇和劳动条件、实现同工同酬等，这是当前农民工就业矛盾集中发生的领域，也是“十二五”期间需要重点解决的问题。三是在平等就业制度的延伸层面上，要实现劳动者平等获得公共资源和公共服务的权利。
根据经济结构调整和劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点，把平等就业和服务作为方向，继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，夯实农民工市民化的基础。
一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置。首先，产业、企业发展政策要密切联系积极的就业政策。推进国民经济产业结构调整，要顾及和满足农村劳动力转移就业和进城农民工稳定就业的现实要求，大力推动高新技术产业和劳动密集型产业均衡发展，稳定和提高传统产业的就业吸纳能力；重点发展服务业，培植就业新的增长点；为中小企业发展创造良好的政策环境，促进中小企业与大型骨干企业共同发展，增加就业机会。其次，城市发展政策要增强对农民工就业的吸纳和保障能力。大中城市要继续改善农民工的就业环境，提高农民工的就业质量，成为吸纳农民工的重要场所；县城和重点镇要加大基础设施和社会服务建设投入力度，促进特色产业、优势项目集聚，提高综合承载能力，吸纳农村人口就地转移和集中；通过规划加强区域协调，加快城市群内实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，改善中小城市和小城镇的服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。再次，区域发展政策要促进农村劳动力多渠道转移。东部沿海地区和大中城市在产业升级过程中要通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展生产型服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业；中西部地区要抓住产业转移的有利时机，推进乡镇企业结构调整和产业升级，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件；在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。最后，健全人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务。建立农村劳动力资源登记系统，实行城乡统一的就业登记制度，推进跨地区公共就业服务机构间的信息对接，加强政府公共就业信息服务对农村劳动力转移就业和合理流动的指导作用。
二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度。对农民工全面开展职业教育和技能培训，是促进农民工就业和提高农民工收入的需要，是企业技术创新和产业升级的需要，也是国家转变发展方式和提高国际竞争力的需要。要将农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系，形成政府、企业、劳动者和培训机构共同推进，以市场为导向，以提高农民工就业能力为目标，充分尊重农民工自主选择权，多方受益，充满活力的教育培训机制。以促进转移就业为目标，加大对农村富余劳动力、“两后生”和在岗农民工的技能培训投入力度，加快实行农村职业教育免学费制度，大力推行“培训券”制度，积极实施“订单式”培训，推进培训就业一体化。增加公共投入，强化企业培训责任，发挥行业组织的作用，调动农民工参加培训的积极性，鼓励参加培训的农民工经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书，以技能促就业。
三是建立农民工工资合理增长机制，构建和谐劳资关系。依法保护农民工劳动权益，是农民工生存保障的需要，是企业稳定发展的需要，也是社会和谐稳定的需要。各级政府要继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。大力发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，推进企业建立规范合理的工资共决机制、支付保障机制和正常增长机制，确保包括农民工在内的职工收入与企业效益联动，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系。加大执法力度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的监督，加强安全管理、职业卫生管理和劳动保护等，提高处理劳动争议和保护劳动权益效能，切实维护农民工的合法劳动权益。
(二)健全覆盖农民工的公共服务体系，促进农民工平等享受城市公共服务
推进市民化，关键是实现公共服务均等化。长期以来，我国公共服务提供呈现出城乡“二元化”和区域“碎片化”的特征，城乡之间、不同区域和不同职业之间，所享受的公共服务差异很大，制度也不衔接。这种体制再维持下去，不利于人口流动，不适应城镇化健康发展的需要，也不符合公共服务均等化的要求。建立城乡统筹的普惠的覆盖农民工的基本公共服务制度，是一个长期的任务，其主要目标是：(1)体系完善。基本公共服务要全面涵盖国民教育、医疗卫生、公共住房、社会安全、社会救济和社会保障等各个方面。(2)制度对接。城乡、地区之间公共服务的相互衔接、转移和接续，需要建立一个整体能够对接的制度。(3)水平适度。公共服务的提供不能脱离国家的发展水平，要与经济发展阶段相适应。(4)覆盖广泛。普惠公共服务要求对所有公民平等提供，要求覆盖范围广泛。(5)重点突出。公共服务涉及生活的各个方面，但是在具体的服务内容上，一定要把城乡居民要求最迫切的公共服务放在突出位置。
根据以上原则和农民工公共服务的现状和要求，“十二五”时期，要进一步促进农民工在教育、医疗卫生、计划生育和文化生活等服务上享有更多的权利。
一是进一步做好农民工子女的义务教育和职业教育工作，切实保障农民工的教育权益。农民工子女融入学校是农民融入城市的基础，要打开城市优质教育资源向农村开放的大门，张开城市热情接纳农民工子女的怀抱，促进教育公平。不仅要在义务教育阶段努力体现公平，而且要着力衔接农民工子女高中阶段教育，加强农民工子女职业教育。继续推进以公办中小学为主、以流入地为主，接收农民工子女入学接受义务教育。要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，地方政府要加大教育资源的统筹和规划力度，采取切实有效措施，改善办学条件。对接受政府委托承担义务教育的民办学校，加强管理，提高质量，按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，就读学生参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。完善转移支付制度，扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模，提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度。建立健全覆盖农民工子女的普通高中教育资助体系，做好义务教育和职业教育的衔接工作，根据新生代农民工的特点，“两后生”可直接进入中等职业学校继续学习，实现免费的中等职业教育。
二是进一步做好农民工疾病防控、适龄儿童免疫和计划生育等各项工作，切实保障农民工的健康权益。大力构建以社区为依托的平价医疗卫生服务体系，解决农民工看病难、看病贵的问题。以定点医院为依托，解决农民工看病异地结算问题。加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，确保实行计划生育的农民工育龄夫妻免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，保障农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇和手术补贴。
三是丰富农民工的文化生活，切实保障农民工的文化权益。确保农民工平等使用公益性文化设施，鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供免费或优惠的文化产品和服务，推动农民工用工单位文化建设，引导农民工增强学习文化知识的自觉性，帮助他们提升思想和心理素质，培养良好的生活方式。
(三)建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居
从农民工定居城镇的意愿和他们在城镇的实际居住状况看，保障性住房已成为当前农民工最迫切要求解决的问题之一。农民工住房问题解决得如何，直接关系到我国城镇化的质量，即能否避免一些发展中国家出现的“贫民窟”现象和“城市病”。农民工居住状况是否得到改善，是考察均等服务的重要指标，也是衡量社会融入程度的重要标志。农民工居住问题解决不好，不仅会在城镇空间上造成社会群体的隔离和贫富差距的凸现，更会在社会心理上带来不平衡。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是提高农民工生活质量和促进农民工社会融入的必然要求，也是实现市民化安居乐业要求的一个重要支撑点。
在“十二五”乃至更长的时期，要顺应城镇化发展趋势，稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革，促进农民工市民化。指导思想是，强化政府的主导作用，落实企业的社会责任，发挥市场的调节功能，允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建设农民工公寓，多渠道改善农民工居住条件。不断完善农民工住房保障体系和政策支持体系，加快建立多种形式、多个层次的农民工住房供应体系，逐步解决农民工居住问题。
一是建立多层次住房供应体系，多渠道改善农民工居住条件。根据农民工工作特点和收入状况，以及我国的国情、国力，加快建立多层次住房供应体系(下页表)，满足农民工不同的住房需求。主要包括：
适用于农民工的保障性住房体系。目前城市住房保障体系不包括农民工，因此城市政府要建立适用于农民工的保障性住房体系，主要由公租房、廉租房、经济适用房和限价房组成，其中公租房应占较大比率，解决不同层次农民工的住房需求。
标准化的农民工工作宿舍。鼓励使用农民工的企业为农民工提供满足基本居住需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。
规范有序的房屋租赁市场。发展为农民工提供交通方便、生活功能齐全、价格便宜的普通住房房屋租赁市场。
农民工能承受的商品房市场。为有购房意愿农民工提供能承受的新建商品房或二手商品房。
二是完善农民工住房支持政策。建立农民工住房补贴制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例，先行建立住房公积金账户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构，给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充的农民工住房政策体系。
(四)建立有效覆盖农民工的社会保障体系，提高参保比例和保障水平
农民工始终不能为社会保障体系有效覆盖，问题不在于农民工不愿意参保，而在于政策设计的缺陷。研究表明，农民工参保意愿不强的主要障碍在于，缴费能力不足、政府补贴缺失和社保平台不统一。因此，根据农民工的实际情况，完善社会保障制度，是推进市民化的重要手段。
“十二五”时期，要继续完善农民工参加各类社会保制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。
一是尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。保障遭工伤或患职业病的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。
二是健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。
三是提高养老保险对农民工的覆盖面。农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。
四是为农民工建立临时性、应急性的社会救济。将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。
五是探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五险统一管理的大社保平台。建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。
六是逐步建立个人缴费、单位匹配、国家补贴的参保办法，促进农民工有能力同等参加城镇职工社会保险。目前政府对城镇就业困难群体参加社会保险有缴费补贴，对城乡居民参加医疗保险有缴费补贴，对农民参加农村养老保险也有缴费补贴，唯独对农民工参保没有补贴。建议将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到全体从业人员，纠正社会保险过度依赖劳资双方缴费的做法。增加财政社保投入的渠道，除了调整财政支出结构，近期可将国有资产(国有企业的红利和股票、国有土地收益等)更多地转化为社会保险缴费补贴，远期可通过征收房地产税及增设遗产税、赠与税和资本利得税等来解决。
(五)以城市群为主体，增强城镇对农民工的吸纳和服务能力
研究表明，未来城镇人口在空间分布上将形成以城市群地区为主体、区域性中心城市为重要节点、各类中小城市和小城镇为基础的城镇化人口分布格局。根据课题组计算，2010-2020年，城市群地区将占城镇人口的60％以上，其他城市和小城镇将占城镇人口的40％左右。为此，要按照大中小城市和小城镇协调发展的城镇化方针，统筹资源环境约束、产业转移趋势和公共投入分配，合理引导人口分布，形成有利于市民化的国土开发新格局。
一是加快主体功能区规划实施，引导人口合理分布。鼓励重点开发区域特别是东部沿海大中城市提升发展能力，改善服务水平，更多吸纳外来人口。进一步加强中西部地区基础设施和公共服务建设，提高优化开发区域产业和人口集聚的能力，增加优化开发区域内中小城市和小城镇的人口承载容量。促进限制开发区域、禁止开发区域人口有序转移。
二是以城市群为重点，促进农民工市民化。通过规划明确城市群以及城市群内部各城镇的功能定位和分工，促进区域公共产品、基础设施的统一建设和网络化发展，优化产业布局，引导人口集聚，为农民工市民化创造有利条件。以“扩权强县”和推动经济发展快、人口吸纳能力强的重点镇行政管理体制改革为突破口，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住能力，缓解特大城市中心城区压力，实现区域内大中小城市和小城镇协调发展，提升中小城市和小城镇吸纳农村劳动力转移和承载人口的能力。
三是改革财税体制，完善流入地吸纳人口的激励机制。按照把常住人口作为财政分成依据，逐步调整各级政府之间的财政分配关系。探索建立农民工专项资金转移支付制度，形成中央和地方财政共担机制。对吸引流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施，对吸纳流动人口较多的中小城市和小城镇，通过转移支付专项资金，做好基础设施扩容和公共服务提升。促进生产型税收向消费型税收的转变，增强流入城市吸引人口定居的动力。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，实现基层政府事权和财权的对应，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。
(六)进一步明确户籍制度改革方向，逐步改革户籍与福利合一的社会管理制度
综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的根本方向所在。“十二五”时期，要进一步探索福利与户籍脱离的人口社会管理制度，建立健全推进农民工市民化的长效管理机制。
一是将城镇户籍准入与农民土地权利分离。建议修改《农村土地承包法》，取消“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”一条，赋予农民完全的土地财产处置权，让包括农民工在内的农民在自愿基础上探索财产转让的多种方式。
二是加快落实稳定居住为依据的城市户籍准入制度。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所(包括租房)和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。地级以上大中城市也要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，推进和完善包括按“积分制”在内逐步接纳农民工入户的多种制度化措施。
三是以加强公共服务推进市民化。城市无论大小，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。探索以参保代替户口作为农民工享受均等公共服务权利的改革，彻底使福利与户口脱钩，也使通过户口要求农民土地权利与城镇福利权利置换脱钩。
(七)推进农民工行使民主权利，促进农民工在城镇当家做主
农民工在城镇行使民主权利，既是农民工权益保障的重要内容，也是推进城镇改善服务的重要手段。“十二五”时期，要大力推动农民工融入城市社区，建立健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，使农民工的利益有制度化的表达渠道。要构建平等开放的城镇社区，创建多种形式的农民工参加城市管理渠道。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力。推动农民工参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，使城市社区成为农民工和当地居民共建、共管、共享的社会生活共同体。逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额，推动农民工参政议政，以民主促民生。
注释：
①按照国家统计局提供的数据推算，2009年，农民工通过加班得到的工资为457元，占月工资的32%，与我们调查的数据基本一致。