收入增长#183;就业转移#183;城镇化推进——农村经济发展面临的突出问题及政策选择思路，本文主要内容关键词为：突出问题论文,城镇化论文,农村经济发展论文,思路论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的农村经济体制改革已经走过了20年的历程。20年的农村改革，不仅推动了农村经济结构和经营体制的变革，促进了农业和农村经济的蓬勃发展，使农产品供给基本告别了绝对短缺时代，农民的生活水平极大改善，而且还有力地支持了这一时期我国国民经济的高速增长，推动了整个国民经济体制从计划经济向市场经济的转变，为经济发展和社会进步做出了贡献。其成就是举世瞩目的。
但随着我国经济的发展以及改革在广度和深度上的不断拓展，农业和农村经济中的一些深层次矛盾和问题也日益突显出来。这些矛盾和问题集中起来，最突出的表现就是当前的农民收入增长动力不足、增速减缓，以及由此引发的农村有效需求不足、消费品市场疲软等。如何解决这些矛盾和问题，不仅关系到本世纪末农村小康目标能否实现，而且将对农业和农村经济以及整个国民经济的长远发展产生深刻影响。
历史的经验和当前的形势均已表明，在市场经济体制逐步确立的今天，中国的农业和农村经济已经开始进入一个新的发展阶段，除了巩固已有的改革成果，进一步完善已有的政策措施外，还必须对农村改革有一个较大的推进，对农村发展战略进行适时调整。
一、保持农民收入增长的重要意义
农民收入是农村经济发展的基础，也是农村经济的晴雨表。在近两年的农村经济发展中，农民收入又成了一个十分引人关注的问题。
进入90年代特别是1992年以来，随着三年治理整顿的结束和邓小平同志视察南方重要谈话的推动，我国的国民经济出现了高速发展态势，从1991年到1996年国内生产总值平均每年增长11.6%。伴随着宏观经济的逐步升温，农民收入的情况也趋于好转，继1992年实现恢复性增长 5.9%以后，农民人均纯收入年增长率逐年提高到1996年的9%， 平均每年增长5.8%。
但自1997年以来，农民收入的增长速度却再度出现回落。1997年第一季度农民人均现金收入的实际增长率仅为1.5%， 比上年同期下降了10.5个百分点，降到了1991年以来同期增长速度的最低点；全年的农民人均纯收入也只比上年实际增长4.6%，增幅不仅比上年骤减了4.4个百分点，也远低于1978～1997年7.9%的年平均增长速度。 从目前的情况看，农民收入低速增长的势头仍在持续。1998年农民人均纯收入的增长目标是5%，而1～3季度全国农民人均现金收入仅为1419元， 名义量比上年减少了1.8%，扣除物价因素，实际收入只比上年增加了0.5%。由于我国现阶段农民的现金收入对农民人均纯收入有60%以上的影响，前三个季度农民现金收入的低增长必将对全年农民人均纯收入的增长产生不利影响。根据近一段时期的情况，有关部门都认为1998年的农民人均纯收入形势不甚乐观，多数认为全年的实际增速将不会超过3%， 这一状况使得本世纪末的农民增收形势变得更为严峻。
农民收入低速增长，不仅直接影响农民生活水平的提高和农户生产投入的增加，而且对城乡差距的缩小和整个国民经济增长产生不利影响。
首先，农民收入增长滞缓， 已使农村居民产生消费紧缩的倾向。1997年农村居民人均生活消费支出比上年实际增长0.4%，是90 年代以来的最低水平。当年农民人均生活消费现金支出比上年实际增长4.7 %，增幅比上年回落20个百分点。1998年1～3季度，农村居民人均生活消费现金支出803元，实际支出反而比上年同期下降了0.2%。消费支出的停滞和下降，导致目前农民的总体消费水平仍然较低，生活消费仍未摆脱以必需品为主的生存型消费模式，农村居民的恩格尔系数从90年代以来一直在0.55～0.58之间波动。
其次，农民收入低速增长，使农户的生产投入减少。1997年农民人均生产费用支出比上年减少7元，扣除物价因素影响， 实际投入量比上年下降约1个百分点，这也是90年代以来出现的第一次负增长。1998 年1～3季度，农户的人均生产费用现金支出394元，扣除物价因素以后， 实际投入仅比上年同期增长1.1%，增速比上年同期有较大回落， 这对今后农业生产的发展和农产品供给的增长，将产生不利的影响。
第三，农民收入增幅减缓，使一度缩小的城乡差距再度扩大。改革以来，我国城乡居民收入比例最好的是1984年，当时的城镇居民人均生活费收入与农民人均纯收入之比为1.71∶1。 以后几年城乡居民收入差距逐年拉大，到1994年扩大为2.86∶1。1995年以来， 城乡收入差距曾一度缩小，到1997年降低到2.47∶1。但1998年1～3 季度农村居民现金收入增长不到1%，而城镇居民可支配收入却比上年同期实际增长6%，增幅比上年同期提高了3.4个百分点，城乡居民收入呈再度扩大趋势。收入差距扩大导致消费水平差距拉大。目前农村居民的恩格尔系数仅相当于城镇居民80年代初期的水平，农村居民家庭平均拥有的耐用消费品数量只相当于城镇居民家庭80年代中期的平均水平。
第四，农民收入增长缓慢，对扩大内需、促进国民经济的增长产生了不利影响。据测算，农村居民每增加消费支出1亿元， 将对整个国民经济新增2亿元的消费需求。1997 年农村社会消费品零售额比上年实际增长5.5%，增幅比上年回落了6.6个百分点；当年农村消费品零售额占全社会消费品零售总额的比重只有39%，比“七五”时期的平均水平低11个百分点。如果将1997年的比重提高到“七五”时期的平均水平，就意味着农村增加了3500多亿元的消费品零售额，将对整个国民经济新增7000多亿元的消费需求。1998年1～9月，农村社会消费品零售总额比上年增长6%，增幅比城市低0.5个百分点，农村占全社会的比重又有所下降。可见，农民的购买力不足和农村市场份额的下降是直接导致近年出现的所谓国内市场需求不足的主要原因之一。
进一步分析近年农村市场启而不动的原因，除农民收入增长缓慢外，农民对未来收入增长的预期不好也是一个重要因素。据有关部门测算，1997年农村居民可以形成2.55万亿元的购买力，但由于近两年农民对未来的增收预期不好，实际形成的有效需求只有1.4万亿元， 结余购买力1.15万亿元。如果农民对未来的收入增长预期看好，农民的即期消费欲望就会增强，结余购买力就能得到较大程度的释放，农村的市场容量也将进一步扩大。由此可见，稳定和提高农民对未来收入增长的预期，对于开拓农村市场、扩大国内需求，从而带动工业和整个国民经济的发展具有十分重要的意义。
二、制约农民收入增长的主要因素
1997年以来农民收入增速大幅回落，如果从短期来看，主要是以下三个方面因素共同作用的结果。
首先是农业。1997年全国的农业增加值增幅比上年下降1.6 个百分点，同期粮食总产比上年减少1037万吨，减产2.1%，油料总产减少 53.2万吨，减产2.4%， 而农产品定购价格在1996 年大幅度提高以后， 1997年基本稳定，而且多种农产品的市场价格还有不同程度的回落，由此造成了农民从第一产业获得的收入下降。1998年夏粮、早稻和油菜籽减产，1季度农业增加值仅比上年增长2.5%，尽管秋季作物仍获丰收，预计全年的粮食等主要农产品产量与上年持平，但由于价格原因，农民通过出售农产品增加收入的可能性也很难扩大。
其次是农村非农产业。受亚洲金融危机等环境变化的影响，加上自身结构调整的滞后，1997年全国乡镇企业完成增加值比上年增长17.4%，增幅比上年回落3.6个百分点，企业亏损面从上年的7%扩大到15%，从业人员数净减少458万人，为90年代以来的首次负增长。1998年1 ～6月全国乡镇企业完成增加值比上年同期增长14.3%，增速比上年同期回落1个百分点，企业亏损面比上年同期扩大1.2个百分点，营业收入利润率比上年同期下降0.3个百分点。 预计全年的发展情况也不会好于上年，因而也不能对农民收入增长作出更多贡献。
第三是农村劳动力外出就业。随着国有企业改革的大力推进，城市下岗职工增多，农村劳动力在城市就业的竞争加剧，就业机会相应减少；再加上一些城市采取的某些措施对农村劳动力的排挤，农民在农村以外寻求就业的环境也愈发不利，劳务收入的增长自然会受到影响。
除上述短期因素以外，当前的农民收入增长趋缓还有更为深刻的原因。从我国农民收入增长及其来源的变化过程来看，改革以来支持农民收入增长的基本手段主要有两条：一是通过提高农产品价格等途径，刺激农产品产量的增加；二是通过发展乡镇企业和农村非农产业，促进农村产业和就业结构的调整。80年代初期，前者的作用更为突出；80年代中期以后，后者的效果特别明显；90年代以来，两种手段并用，但农民收入经过一段时期的增长以后，增幅还是出现了突然回落，这就使得当前的农民收入问题变得非常复杂。这种现象表明，推动改革以来我国农民收入增长的因素在现阶段已经发生了变化。若不针对这种状况切实采取有效措施，短期的农民收入问题将有可能会演变为长期趋势。
1.农产品供求格局的变化，已使农产品总量扩张不能为农民在农业中创造更多的就业机会和收入来源。
首先，农产品总量的增长受到了农产品需求的制约。从80年代中期开始，随着基本农产品供给数量的迅速增长，城乡居民的生活水平稳定地越过了温饱线，恩格尔系数逐步下降，从1984到1997年城镇居民的恩格尔系数由57.97%降到46.40%，同期农村居民的恩格尔系数也由 58.99%降低到55.10%。在恩格尔系数下降的同时，城乡居民的食品消费结构也发生了变化，城镇居民人均粮食消费量由1981年的145.4 公斤稳定地下降到1997年的88.6公斤，农村居民人均粮食消费量由 1990 年的262.1公斤逐步下降到1997年的250.7公斤。消费结构的变化使农业增长越来越受到需求的制约，主要农产品的收入弹性值开始明显下降，据专家测算，1991～1997年与1985～1990年和1978～1984年相比，农产品的收入弹性分别为0.68、0.82和2.05。80年代中期以来，农产品接二连三地出现“卖难”，特别是自1997年以来，曾一度出现除个别品种以外的农产品全面卖难，销售价格长时间持续走低。上述情况清楚地表明，农产品供求矛盾已经由以总量矛盾为主转向以结构矛盾为主，而且这种结构矛盾在现阶段表现得最为突出。
其次，提高农产品收购价格难以再成为刺激农业增长、增加农民收入的重要方式。提高农产品价格一直是政府调动农民农业生产积极性，提高农民收入水平的重要手段，80年代初期和90年代中期的几次大幅度提高农产品收购价格，对于农民收入的增长都发挥了非常重要的作用。但从当前来看，继续依靠这一手段，至少要受到四个方面因素的制约：一是我国主要农产品的供给已经受到需求的制约，提高价格的基础已经动摇；二是现阶段我国主要农产品的价格已经达到甚至超过了国际市场的水平，受国际市场价格封顶作用的影响，价格调整的余地在近期已经微乎其微；三是最近几次价格调整以后，各级政府已经为此背负起沉重的财政负担，进一步提高价格，财政是否还有足够的支付能力已经成为一个需要进行认真研究的问题；此外更重要的是，对提价的效果也要有清醒的认识。改革以来的农业发展过程表明，在增加农业产值和提高农民收入方面，价格因素的作用很重要。然而对大宗农产品而言，在总量增长达到一定程度以后，价格对继续提高总产出的影响程度并不大。以粮食为例，一般情况下，价格变化引起的播种面积和产量的变化不会超过3%～5%的幅度。这主要与我国主要农产品商品率低有关。所以在现阶段，即使抛开需求制约问题，进一步提高价格也难以对扩大农产品总产出再提供有利支持。
第三，农业增长还受到基础设施和技术条件的限制。众所周知，中国的农业资源十分有限，在有限的资源基础上保证农业增长，以往的主要做法是增加物质投入提高单产，但是单位面积的产出在一定时期内是有限的，当单产达到一定程度以后再增加物质投入，必然会出现边际报酬递减，从而造成增产不增收。现代农业科学一般认为，以化肥、农药、柴油为代表的现代农业技术，其边际生产潜力为亩产300公斤， 接近或超过这一边际，农业投资边际报酬递减的现象就会显著发生，而我国1997年的粮食单产已经达到291.8公斤，已接近这一拐点， 增产的效益前景已并不十分乐观。还有一种选择就是普及农业科技、采用先进的农业增产技术，通过提高农业生产的科技含量来促进农业产出效益的增加，应当说这是一条必由之路，但是如果不改变当前这种农业的产业结构和农产品的供给结构，提高农业技术投入所带来的产量增加，很可能会由于市场需求的制约，而不能带来相应的效益提高。此外，农业的增长还必须依靠农业基础设施提供必要的保障，基础设施薄弱一直是困扰我国农业发展的一个重要问题，而改善基础设施一方面需要大量的人力、物力和财力的投入，国家可能难以承受，另一方面也需要足够的时间，因此也不是一个短期内能解决的问题。所以，从物质和技术支持的角度来看，农业产出的增加也受到了一定的限制。
可见，经过20年的发展，我国的农产品供给与农民收入增长之间简单的对应关系已经发生了变化，以往的农业增长格局已不可能使农民收入继续得到较快增加。过去那种依靠提高产量来增加农民收入的思路已经逐渐失去了发展的潜力，而且无论是原来常用的价格调控手段，还是增施化肥等常规性的物质投入手段，都已不构成对这一发展思路的支持。因此，根据形势的变化，当前必须要大力推进农业增长方式的变革。
2.以外延扩张为主的增长模式使乡镇企业经济效益下滑，吸纳新增就业能力减弱。
乡镇企业作为中国农民在80年代的伟大创造，确实为开辟农民就业途径、增加农民收入起到了重要作用。但从90年代中期以来，由于受宏观经济环境的变化和相关政策调整的影响，再加上自身矛盾的逐渐显露，乡镇企业的发展速度明显放慢，新增就业人员减少。
首先是市场约束增强。乡镇企业的发展状况，一直与市场环境的变化息息相关。80年代乡镇企业的快速发展很大程度上得益于国内市场的需求拉动。随着改革以后城乡居民温饱问题的解决，人们的消费需求逐渐由食品转向轻工业品，但是我国长期以来形成的工业结构是以重工业为主的，在轻工业中存在着一个巨大的产业空当，这恰恰为乡村工业的发展提供了市场机遇。据统计，1980～1990年，乡镇企业工业产值占全国工业产值的比重由9.9%上升到25.3%；在农村工业总产值中， 轻工业产值的比重由48.8%上升为55.3%。90年代以来，伴随着国内市场从卖方市场向买方市场的转变，乡镇企业的发展由主要依靠国内市场开始转向开拓国际市场。1991～1995年乡镇企业出口交货值年均增长63.5%，占同期全国出口商品的比重由20.6%上升到43.4%。近年来受东南亚金融危机影响，乡镇企业面对的市场约束明显增强。国内需求不足，出口不振。1998年1～6月份的乡村工业产销率为93.5%，比上年同期下降0.4个百分点，与全国工业相比低2.5个百分点；乡镇企业出口交货值比上年同期增长5.5%，增幅回落10.9个百分点， 占全国同期出口商品的比重也有所下降。由此造成了乡镇企业产品库存积压，开工不足。
其次是资金支持不足。80年代中期，在中央鼓励兴办乡镇企业、大力发展农村二三产业政策的支持下，乡镇企业面临的资金环境较为宽松，对乡镇企业的发展是“四行争贷”。而且当时的农村财产基本集中在基层政府和村级集体经济组织，乡镇企业的自有资金能从集体积累中得到较大程度的补充。90年代以来，尽管由于国有专业银行向商业银行的体制转轨，使乡镇企业从国有银行获得资金的难度增强，但随着国民收入分配中居民收入比重的上升，社会资金向非银行金融机构的分流，民间融资得到了发展，乡镇企业从民间融资中获得了资金支持。不规则的资金渠道，既给乡镇企业的总量扩张产生了强大的推动，又给乡镇企业的低水平重复建设创造了条件，从而加剧了结构性的矛盾。近年来，随着银行体制变化和整顿乡镇企业的融资越来越困难，流动资金不足，固定增产投入增长乏力，加之原已形成的沉重债务，反映到企业财务上，主要效益指标均呈恶化趋势。
第三是自身矛盾显化。同社区的血地缘关系以及同社区行政组织的紧密联系是乡镇企业早期发展的两大优势，在其成长之初，这两方面的关系对乡镇企业无疑起到了保护和推动的作用，但随着乡镇企业数量和规模的扩大，由此衍生出的矛盾和问题越来越突出。一是企业的社区所有制壁垒严重限制了生产要素和资产存量的跨社区自由流动，这既不利于生产性资源在更广阔的空间内更合理的配置，也容易导致要素价格的扭曲，从而使一些企业过早地走上了“资本替代劳动”的路子；二是企业布局高度分散，不能产生积聚效应，由此导致了高资源消耗、低就业扩张，以及二三产业结构失衡等一系列问题；三是社区行政组织与乡镇企业的权责关系不清，对乡镇企业的管理方式不规范，因而使得乡镇企业既不能真正成为独立的经济主体为其行为承担责任，也不具有真正的权力来保护其正当利益，从而弱化了企业内部的激励机制；四是这种制度缺陷的存在，也损害了企业商业运作的信用基础。当前乡镇企业发展面临的资金约束，重要的原因就是在银行体制变化，失去了社区行政组织的庇护以后，企业自身的状况难以与金融机构建立起良好的信用关系。
除此之外，乡镇企业自身技术装备落后、人才匮乏、管理粗放，在产品竞争和人才竞争日趋激烈的今天，也难以保证其持续增长。
上述矛盾和问题构成了制约乡镇企业持续发展的主要障碍。这种情况表明，乡镇企业现有的增长模式已不可能有效地解决农村的就业问题，进而继续支持农民收入的持续增长。因此，要保持乡镇企业持续稳定发展，根本出路在于对传统发展模式实施战略性调整。
3.城镇化进程滞后使农村劳动力就业转移受阻，农民收入增长的空间受到限制。
农民收入问题与农村劳动力的充分就业问题紧密相联。改革之初，农村家庭联产承包责任制的实行极大地调动了农民农业生产的积极性，农村劳动力首先在农业内部得到了较为充分的利用，农业劳动生产率迅速提高，但随之而来的是原来隐蔽的农业劳动力剩余问题也很快突显出来。80年代中期农村非农产业特别是乡镇企业的迅猛发展，为大量的农业剩余劳动力提供了新的就业渠道，使这一问题有所缓解。然而随着农村非农产业进入平稳发展时期，农村的劳动力剩余问题再度突出。按照经济发展的内在规律，在农村工业化的同时，农村的城镇化应当及时跟进，以使劳动力在更广阔的范围内得到更合理的利用。但由于种种因素的限制，我国的城镇化一直没有对农村劳动力就业以及农民收入的增长产生全局性的积极影响。
工业化与城镇化是现代化过程中不可分割的两个部分。改革以来，我国工业化的程度不断提高，但城镇化水平滞后的局面却一直没有根本性的改观。据有关专家测算，我国目前的城镇人口比重至少落后于同等收入水平国家6～8个百分点，第一产业比重明显高于人均GDP 水平相当的国家，第三产业比重远低于人均GDP水平相当的国家。近年来， 我国城镇化的速度又有放慢趋势，1979～1990年，我国市镇人口占总人口的比重平均每年上升0.7个百分点；而1991～1997年间， 平均每年只上升0.5个百分点，其中1995～1997年平均只有0.4个百分点。
城镇化水平滞后带来了一系列矛盾和问题，阻碍了我国的经济和社会发展。
首先，人口结构和资源占用结构不合理。1996年我国城镇人口和乡村人口占全国总人口的比重分别约为29.9%和70.1%，而城乡居民的年末储蓄存款余额却分别约占总量的80.1%和19.9%；再从生产性资源的占用情况看，目前占我国人口绝大多数的农村集体和农户拥有的生产性固定资产总额，只相当于同期城市国有企业拥有的固定资产数。人口与资源占用结构的不合理，不仅在一定程度上表明了我国社会财富分配的差别程度，而且也表明了在这样一种结构下，农民是不可能具有与城市居民同等的发展地位的。
其次，就业结构与产值结构不对称。1997年我国第一产业增加值占GDP的比重只有18.7%， 而第一产业劳动力占总劳动力的比重却仍然高达49.9%。目前我国的农村劳动力约有1/3处于剩余状态，预计到本世纪末农村剩余劳动力将接近2亿人。随着农业收入弹性的下降， 农业中还将游离出更多的剩余劳动力。如果不尽快改变这种产业结构与就业结构失衡的状态，我国丰富的劳动力资源尤其是农村劳动力资源就得不到充分合理的利用，农村的就业压力将进一步增大。
第三，加大了产业重组的难度，限制了第三产业的发展。国际经验已经表明，在城镇化水平滞后的前提下第三产业不可能有正常的发展。再从我国来看，90年代以来，国家加大了产业结构调整的力度，努力推动第三产业的发展，但效果并不理想。1990～1997年，尽管第三产业从业人员占全国从业人员的比重由18.5%上升到26.4%，上升了近9 个百分点，但第三产业增加值占GDP的比重只由31.3%上升到32.1%， 增加了不到1个百分点，这表明第三产业的发展效率并不高。 第三产业的不发展，极大地削弱了我国产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业结构调整可能产生的增加农民收入，以及促进整个经济发展的潜力不能充分释放出来。
造成我国现阶段城镇化水平不高的原因，主要在于传统发展战略以及在此基础上形成的城乡分割体制没有完全破除。新中国成立以后，我国的工业化和城镇化在特定的历史条件下，走了一条非市场经济的道路，城市及其企业的建立和发展是通过行政力量集中资源的结果，而不是工商业在商品交换中自然集聚的产物，由此形成并逐渐固化了城乡的二元经济结构。改革以来，虽然我国的经济发展已经逐步走上社会主义市场经济的轨道，但由于传统发展战略的影响很难在短期内消除，再加上城乡管理体制特别是户籍制度的改革相对滞缓，城乡生产要素的流动仍然受到了许多限制，从而既延缓了我国的城镇化进程，也使得城镇化推进与经济发展之间的良性循环关系没有完全建立起来。
因此，加快我国的城镇化进程，促进城乡之间要素的流动，拓展农村劳动力的就业领域，已经到了必须迈出实质性步伐的时候了。
三、解决农民收入问题的基本思路
实现农民收入的稳定增长，可以有三种思路：一种是通过调整价格的办法，增加农产品产量，提高农业产值份额，由此来增加农民收入；第二种是继续在农村内部调整产业结构，推动乡镇企业进一步发展，吸纳农村劳动力就业，提高农民收入；第三种是立足于城乡开通，推进城镇化进程，带动农村剩余劳动力转移，同时以市场为导向，推动农业和农村产业结构调整，提高比较效益，探索一条以城镇化为先导，多头并进的新型增长方式。
第一种思路是最传统的做法，我国在这方面已经积累了丰富的经验，但由于市场环境的变化，这种做法在目前已经很难奏效。我国绝大多数农产品已经完全走向市场、粮、棉等少数大宗农产品尽管国家仍在控制，但还是不能脱离市场需求的制约。我国的农产品供给已基本结束了绝对短缺的时代，在这种背景下依靠提高价格的办法，刺激总量扩张，其结果无非是三个：或使城镇居民生活水平降低；或使国家背起沉重的负担；或使农民不能真正得到增收的好处。无论是哪种情况，都会造成极大的经济资源浪费或利用不经济，这对于处于发展阶段的我国，显然代价太高。而且，由于受前已述及的国际市场和技术条件等方面的限制，当前我国大宗农产品的提价空间已经十分有限；退一步讲，即使有足够的空间，产生的结果也不会像预期的那样理想。因此，在我国目前的农产品供求情况下，只能实行保护性的价格政策，以防止农民收入过度下降，但以此来作为一条农民增收的主要途径，显然是行不通的。
再看第二种思路，乡镇企业在吸纳农村劳动力就业方面所具有的优势是其他部门难以替代的，因而绝不能丢弃。但是单纯依靠乡镇企业的发展，并不能从根本上解决眼前存在的问题。首先，经过长时间的运转，乡镇企业自身存在的矛盾和问题已经充分暴露出来，而解决这些矛盾和问题必须要彻底改变乡镇企业原来的发展模式，其核心就在于理顺企业与社区政府或行政组织的关系，其内容包括产权制度、信用制度、经营管理制度等许许多多的方面。这种转变需要一个过程，也可能会降低乡镇企业暂时的增长速度，但这种转变对乡镇企业的长远发展是必不可少的。如果急功近利，仍然推动乡镇企业走外延扩张的老路，其结果对乡镇企业来说可能是毁灭性的。其次，乡镇企业的布局分散以及由此产生的产业结构不合理、扩充第三产业就业能力差、土地资源浪费等问题，都不是企业自身所能解决的，但都制约着企业的进一步发展。在这种情况下，要使乡镇企业继续成为促进农民就业、增加农民收入的有效途径，必须要跳出乡镇企业来寻找出路。
可见，解决当前的农民收入问题已经不能再简单沿袭过去的方法了，必须探索新途径和新办法。当前农业和农村自身之所以难以从根本上解决农民收入问题，主要原因是其创造就业的能力弱化。这一方面表现为目前的农业和农村中扩张就业所需的资源（主要是资本）不足；另一方面表现为农业和乡镇企业的生产方式和运行模式落后。既不利于提高资源的利用效率，又制约了自身的发展。在这种情况下，推进城镇化进程、加快产业重组、促进生产要素流动和农村剩余劳动力转移就成了一个突破口。
城镇化水平落后一直制约着我国农村经济和整个国民经济的发展，而从现在起努力推进城镇化进程将对我国未来的发展产生深远影响。首先，城镇化的推进可以促进城乡要素的流动，从而扭转当前城乡不合理的投资结构，提高资产的使用效率；其次，城镇化的推进可以带动乡村工业和乡村人口由分散走向集中，并逐步形成规模，由此为产业结构调整尤其是第三产业的发展创造条件；第三，城镇化过程中资产结构和产业结构的调整，可以生成新的就业空间，从而大大扩充了吸纳农村剩余劳动力的能力，使就业结构逐渐趋于合理；第四，推进城镇化可以节约利用资源，特别是土地资源，降低农村工业化的成本。
在城镇化战略中，乡镇企业仍然占有十分重要的地位。据有关方面测算，乡镇企业适当集中比分散办厂，就业能力（包括连带效应）可扩张50%以上。因此，如果能在推进城镇化的过程中，引导乡镇企业（特别是其增量部分）向城市尤其是小城镇适当集中，无疑将为乡镇企业提供更为广阔的发展空间，而乡镇企业的发展又会伴随着企业吸纳就业能力的上升，从而又反过来推动了城镇化进程，由此可以形成一个有机结合、相互促进的良性循环。
在城镇化战略中，农业依然占有基础地位。应当看到我国的农业在增加农民收入方面还是有潜力可挖的，但是释放农业的增收潜力，农业的生产方式必须要由过去只追求产量增加，向在保证数量的前提下寻求品种改良和质量提高的方向转变，使之既可以适应变化着的市场需求，又可以产生更高的效益。实现这一目标的手段，一是要调整农业的产品结构和区域布局，二是要在农业的产前、产中、产后各个环节提高科技含量，三是要建立起农业生产与市场的有效连接机制。通过这些途径，来提高农业的生产率，推动农业的现代化。
以城镇化为主线的发展思路，其目标是要从改变要素结构入手，以要素结构的变化推动产业结构的转变，进而带动农村剩余劳动力的转移，促进农民收入的增长和农村经济以至整个国民经济的健康发展。不可否认，同前两种思路相比，这种思路由于是从全局着眼，兼及城乡，不仅涉及的范围广，而且会触及国民经济中许多深层次的矛盾和问题，因而需要一整套的改革措施相配合，可能会有一些难度或风险；但同时也要看到，只要配套政策得当，并按照这一思路推进改革，就可以使产业之间和城乡之间形成相互促进、相互支持、协调发展的良好局面，就可以从根本上解决农民收入问题以及农村经济的长远发展问题，这对我国今后改革进程的加快，也将产生深远而积极的影响。
四、积极发展小城镇，大力推进城镇化进程
如何推进城镇化，选择一条适合本国国情的发展道路是至关重要的。我国现阶段的城市发展方针是“严格控制大城市的发展，适度发展中等城市，积极发展小城镇”，但有关专家对这一问题的看法并不统一，主要有两种取向：一些人认为我国应走以发展大中城市为主导的集中型道路；而另一些人认为应走以发展小城镇为主导的分散型道路。究竟那种道路更适合我国，从长远的眼光来看，还难以判断，但从现阶段来看，小城镇应当成为推进城镇化的主要方式。
之所以选择这样一种方式，在体制方面，主要是因为城乡二元结构没有从根本上被破除，城乡之间生产要素的自由流动还面临着许多的障碍，而消除这些障碍也还需要有一个过程。在现有的大中城市方面，主要是因为我国现有的城市在管理体制和管理方式、基础设施的建设、公用事业的供给等方面还存在着许多的缺陷，在这种条件下涌入大量的人口，势必将造成城市生存环境的恶化，再加上城市失业问题的日益突出，处理不好，还有可能引发严重的社会矛盾。因而在现阶段，大中城市还不能成为我国城镇化进程的主要依托，而发展小城镇才是更为现实的选择。同大中城市相比，小城镇有三个明显的发展优势：（1 ）改革以来，尽管我国城镇化进程滞后，但在小城镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有一定的基础；（2 ）小城镇介于大中城市和乡村之间，在城乡的技术、信息、人才及其他生产要素的流动方面，可以发挥桥梁和纽带作用；（3）由于地缘关系紧密， 农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本也要低一些。更重要的是，小城镇的发展有利于乡镇企业和农村人口的相对集中，较为迅速地促进农村二三产业的发展，大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农村经济的发展和农民收入的增长。
要保证小城镇的健康发展，必须做大量的基础性工作。发展小城镇既是今后我国农村城镇化的主要途径，也是下一阶段我国农村改革的必然延伸。为避免传统城市化道路的弊端再度出现，在今后的农村小城镇建设中应积极推行“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针，必须要在城镇的发展规划、设施建设、管理体制、运行方式等方面进行新的探索。
首先，对小城镇的发展要作出全面、科学、合理的布局和规划。小城镇能否持续发展主要取决于三个因素：（1 ）是否同当地的社会经济条件相适应；（2）能否吸引城乡生产要素的适当集中；（3）能否带动周边地区的社会经济发展。这就决定了对小城镇的建设必须要结合各地的实际情况统筹规划。从宏观上讲，小城镇的布局必须科学合理。应根据本地的实际情况，诸如人口、资源、交通、通讯、经济结构特点以及市场发展前景等建设小城镇，不能根据现在的行政区划，乡乡建镇，一哄而上，遍地开花，不切实际地贪多求快，这只会造成极大的资源浪费和效率损失。从微观上讲，要作好自身建设的科学规划。新建小城镇要功能完善，并力求突出特色。在主导产业、城镇规模、管理模式和发展思路等方面应因地制宜，不能强求一致、搞“一刀切”。要对新兴小城镇的住宅、厂房、市场设施以及各项公用设施进行综合开发，应注意节约用地和保护环境，在有效利用各类资源的同时，满足未来的城镇居民对城镇功能的各种需求。
其次，改革投融资体制，改变投资建设主体单一化的局面。以前的小城镇建设主要依靠政府的投入，但是由于财政压力较大，各级政府用于小城镇建设的资金非常有限，因而难以支撑大范围的小城镇发展。在今后的小城镇建设中，各级政府积极地给予资金支持仍是十分必要的，但政府资金的投放重点应当集中在城镇的基础设施如供水、供电、交通、通讯等具有基础性和公益性特征的建设上，以使有限的财政资金得到集中利用。除政府的支持外，解决小城镇建设资金问题的根本之道是要逐步建立小城镇建设的多元投资机制，吸引各种投资主体参与小城镇的综合开发。其中既包括金融机构、各类开发公司和其他工商企业，也包括城乡广大居民。小城镇建设尤其要注意吸引农民参与进来，应鼓励农民自带资金到城镇兴业安家，对于无力投资的农民，在可能的条件下，也应尝试用以工代赈等方式，使其有机会成为小城镇的建设者和受益者。开发建设小城镇的基本原则应当是“谁投资，谁受益”，对于各类投资主体的正当权益，必须要有相关的政策法规给予保障。
第三，小城镇的发展要同体制和制度的创新结合起来。小城镇的建设从一开始就应注意使经济和社会管理的方方面面都按新体制运作，避免出现“新城镇、旧体制”的现象。从管理体制来讲，政府应把主要精力放在城镇规划、政策引导、投资环境的建设和公共品的提供上，建立相应的居民社区管理组织和制定相应的管理制度，对企业行为和市场运作不要进行不必要的干预；应当向小城镇适当放权，以增强镇一级的统筹协调能力，避免多头管理；同时应精简机构和人员，提高办事效率。从运行机制来讲，应当使市场的作用充分发挥出来，要使城镇内所有的生产者、经营者都以市场为导向，合法经营，平等竞争，成为真正的市场主体，与此同时还要从本地的资源优势、产业优势、产品优势出发，加强市场建设，培育并不断健全市场体系。其他各项制度的改革也要及时跟进。其重点有三个：一是土地制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农建设用地规划，以利于在小城镇发展过程中土地的集约使用，另一方面还要探索农民进城身份转变后原有耕地使用权的流转制度，以利于提高农业劳动力的生产效率，放松土地对离土农民的束缚；二是城镇户籍制度改革，应大力推进小城镇的户籍改革，对于有稳定收入、稳定就业和稳定居住场所的迁移人口登记本地常住户口，并逐步实现城乡户口的一体化管理，取消就业的歧视性政策限制，为农民进入城镇创造条件；三是社会保障制度改革，从长远看，要破除城乡分割的社会保障体制，将原有城镇人口和新增城镇人口纳入统一的社会保障体系，在小城镇中建立并不断完善住房、医疗、劳动就业、教育等各方面的社会保障制度，但目前尚不具备相应的条件，弄不好还会滞缓小城镇的发展，现实的可能选择是保留进入小城镇农民的耕地承包权，以此作为他们的基本生活保障，为进入城镇的农民解除后顾之忧。
第四，小城镇的发展要同农村的工业化进程协调起来进行。发展小城镇是实现农村城镇化的一种主要方式，而农村城镇化和工业化是农村经济发展不可分割的两个过程，因而必须要将两者有机地结合起来。农村工业化的主要推动力量来自乡镇企业，近年来，乡镇企业的发展面临着重重困难，其中的一个突出问题就是乡镇企业布局分散，改变这一状况，主要途径就是在改革乡镇企业内部经营机制的同时，引导乡镇企业走适当集中的发展道路。在今后大力发展小城镇的过程中，应有意识地吸引乡镇企业尤其是其增量部分向小城镇集中，这样既有利于解决乡镇企业发展分散化带来的种种问题，提高乡镇企业的整体素质，又有利于推动第三产业的发展，促进农村劳动力转移，增加农民收入，从而可以形成农村的城镇化和工业化齐头并进，产业结构调整和农村劳动力转移相互促进的良好局面。应把发展乡镇企业和发展小城镇有机地结合起来，制定相应的政策措施，鼓励分散在村里的企业逐步搬迁到镇上来，吸引社会各方面的力量到镇上来办企业。在小城镇的建设中，对吸引乡镇企业的进入应提早作好准备，在企业布局、用地规划、基础设施建设、市场和政策环境营造等方面都要作出相应的安排。
除此之外，各地应从当地实际情况出发，研究制定促进小城镇发展的政策措施，国家有关部门应根据各地的实践经验，修改和制定相应的法律和法规，完善对小城镇的管理体制和管理制度。
五、通过制度创新，推动乡镇企业的结构调整
随着改革的深化和市场发育程度的提高，乡镇企业传统发展模式中存在的矛盾和问题已越来越明显地暴露出来。这些矛盾和问题的产生，是由国内外经济形势的变化和乡镇企业自身发展的规律决定的。既然乡镇企业原来增长方式的发展潜力已呈现消退趋势，当前又正处于结构调整和体制创新的重要时期，那么通过新的制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业创造新的发展空间就成了一条必由之路。
乡镇企业结构调整的方向应是，重点发展农副产品加工业和第三产业，但应避免重复建设和与城市国有企业同构；东部应把重点放在巩固、提高，推动产业结构升级上，中西部应把重点放在加快发展，提高质量和效益上；继续扶植中小企业加快发展，培养一批带动力强的骨干企业和企业集团；提高企业的技术装备水平和产品开发创新能力，提高企业的产品质量和档次。
对乡镇企业实施结构性调整，需要有一系列新的制度创新作基础。应着眼于理顺企业与政府（主要是社区政府或行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，应配套发育为企业提供各种支持和服务的市场关系和市场中介组织，通过市场对政府的替代为乡镇企业的结构转型提供新的支点，从而平滑地实现乡镇企业发展模式的转轨。
1.重塑乡镇企业的制度基础。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业发展及要素流动设置的种种羁绊，企业作为独立的生产经营者和市场竞争参与者的地位才能真正树立起来，才能进一步增强乡镇企业的活力，调动投资者、经营者和劳动者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权制度改造方面进行了积极的探索，并形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式。在今后的工作中，这种多样化的探索应当继续进行。在企业改制的多种形式当中，股份合作制是最具代表性的一种。股份合作制改革的难点，在于如何保证从资产评估、债务清偿、股权设置到股权划分整个改制过程的公正性和竞争性，以及如何为形成真正有效的新的产权结构提供程序上的合理性保障。为此，有必要在认真总结各地经验的基础上，尽快制定改制的操作程序和相应的规则。与此同时，还必须建立和发育服务于改制过程及改制后资产重组的资本市场及其中介组织；乡村集体对集体资产的管理，从组织上到形式上也必须进行相应的改革和重建。
2.促进乡镇企业的资产重组。在改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，减轻对银行信贷资金的压力，而且也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件，对于乡镇企业完成脱离社区、进入市场的投融资体制转轨，也具有十分重要的意义。因此，应积极探索作为中小企业的乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。当前可以采纳的具体形式主要有，通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。
3.重建乡镇企业的信用基础。企业的发展离不开金融机构的资金支持，随着金融体制改革的逐步深化，企业能否从金融机构获得资金支持，自身的信用状况已成为一个决定性因素。在旧体制下乡镇企业能够得到金融机构的贷款，很大程度上得益于社区政府的行政干预；但在新体制下，这种方式已难以为继，乡镇企业作为中小企业，因为规模小和资信不足，已经越来越难以从金融机构以合理的利息取得企业发展所必须的资金。为保证乡镇企业的长远发展，就必须要重建乡镇企业的信用基础。这项工作要从企业自身做起，首先要尽快树立起企业的独立经营者地位，其次要以自身的竞争能力、经营业绩和完善的内部管理，树立起良好的企业形象，进而与金融机构建立起相互依赖、相互信任的连通关系。政府对此也应进行适当的扶持，但对扶持的方式应当进行改进。在新形势下，要尽可能避免财政资金的直接介入，那不利于乡镇企业信用基础的真正建立。可以考虑的方式之一是建立乡镇企业的信用担保基金，或将目前不少地方建立起来的乡镇企业发展基金转变为信用担保基金，将其直接投资或间接融资功能改变为担保功能，由此形成乡镇企业的连保机制。连保机制的形成和不断完善，对于乡镇企业建立起与金融机构的信用关系，无疑会产生积极影响。
4.提高企业技术管理水平。面对日趋激烈的市场竞争，乡镇企业的发展不能再继续维持过去的低水平、低档次，增长方式必须转变。在微观上，企业自身的经营管理水平必须进一步提高。首先要完善企业内部的经营管理制度，不断强化企业的效益意识、质量意识和法律意识，并建立健全一整套规范的企业运作方式，这是企业增强竞争能力的前提；其次是要积极利用先进实用技术，加强技术改造，开发市场对路产品，提高产品质量，这是企业参与竞争、提高效益的手段。在宏观上，要结合整个工业的结构调整，将乡镇企业从总体上提升到一个新的水平。一方面要注重科技成果在乡镇企业的利用和转化，提高企业的产品质量和效益；另一方面，要大力推动东部地区发展高附加值产品和外向型经济的优势与中西部地区发展劳动密集型和资源加工型产业的优势相结合，重新整合国内市场，形成梯次推进的区域发展格局。
5.实施外向型发展战略。乡镇企业的外向型发展可以充分发挥我国劳动密集型产品的比较优势，对此绝不能轻易放弃。目前许多亚洲国家货币的过度贬值对中国乡镇企业产品出口造成了不利影响，但这还不是乡镇企业外向型发展最主要的障碍，真正的困难还在于我国外贸体制改革的滞后。由于国有外贸企业的低效率，乡镇企业通过代理制扩大出口的积极性受挫，被迫转向自营出口或合资合作的外方出口，而这种中小企业独自开发海外市场所付代价过于高昂。因此，促进乡镇企业外向型经济发展，在赋予有条件的企业自营外贸进出口权、允许其参与出口配额招标，完善出口退税、出口信贷支持政策的同时，应把重点放在外贸体制的改革和创新上。可以参照日本及东亚一些国家的经验，组建乡镇企业海外贸易振兴综合商社，提高中小企业的专业化程度，帮助它们开拓海外业务，拓展经销网络，降低乡镇企业进入国际市场的交易成本。
6.进一步改革乡镇企业管理体制。乡镇企业管理体制存在的主要问题是，管理权限交叉重叠、行政干预过多、企业负担沉重、法制不健全等等。应划清政府与部门、部门与部门对乡镇企业事务的管理权限，减少对企业不必要的行政干预，通过发育市场中介组织和行业协会替代部分政府职能，使政府机构集中精力强化宏观管理和行业指导。在乡镇企业转轨的过程中，政府应着力做好以下几个方面的工作：一是要完善有关乡镇企业立法，健全市场规则，整顿市场秩序，反对封锁和垄断，使乡镇企业在要素获得和市场竞争等方面具有与其他企业同等的地位，为乡镇企业创造一个公平竞争的环境；二是要改革和规范税费制度，切实减轻企业负担；三是要帮助乡镇企业做好人才培养和技术培训工作，为此，应制定一个全面规划，除了为企业家人才的脱颖而出创造宽松的政策环境以外，促进人才流动和开展有组织的培训应作为人才战略的重点，同时，还要有组织地开展面向乡镇企业人员的技术培训和素质教育，努力提高乡镇企业职工队伍，尤其是经营管理人员的水平。通过人才战略的实施，带动乡镇企业管理水平的提高，加快技术改造和产品的更新换代。
六、依靠科技进步，调整和优化农业结构
目前我国农民收入的大头仍是种养业，因此调整和优化农业结构，增强农产品的市场竞争能力，提高农业的素质和效益，对增加农民收入具有重要的意义。近几年来，我国农业结构的调整步伐有所加快，各级政府在这方面做了大量的工作，但从效果来看，却并不十分理想。其中一个最突出的问题就是调整后的农产品仍旧频繁甚至大范围地出现卖难。这种情况表明，以传统技术为主的、靠政府直接干预的农业生产方式生产出的产品，在品种和质量上往往不能与变化着的市场需求相适应。所以，农业结构的调整和优化，应着眼于世界农业科技加速发展的趋势和我国人多地少的国情，以市场为导向，依靠科技进步，发挥比较优势，解决好农户与市场的连接问题，实现农业的可持续发展。
首先，农业结构的调整必须要面向市场。农产品尤其是大宗农产品的供给能否满足社会需求，历来是评判农业政策成功与否的主要标志。自实行农村改革以来，我国的农产品供给能力大大提高，农产品供给在总量上已基本可以满足社会需求。但是在这种总量平衡的背后，农产品供需在品种和质量上的矛盾却正变得日益突出。一方面，优质农产品、特色农产品的需求在扩大，在市场价格上也与普通农产品拉开了差距；另一方面，人们对上市农产品在新鲜程度、外形包装、加工省时等方面也提出了更高的要求。消费趋势的这种变化表明，农业增长及农产品供给不能再维持总量简单增长的传统方式，必须进行调整，而调整的主要方向应当是适应市场结构的变化和填补新的市场空间，唯有确立了明确的市场取向，农业和农产品结构的调整才会更有效率。农业和农产品结构的调整，要立足于质量与效益的提高，针对不同的品种，采取不同的策略。粮、棉、油等大宗农产品，主要是品种改良和提高质量，要在供给总量稳定的基础上逐步进行；其他农作物产品，以及畜产品、水产品等，应在生产、加工、销售、包装、储运等各个环节进行改进，应同技术应用和开发结合起来进行。随着收入和消费水平的提高，人们对初级农产品的直接消费会趋于稳定甚至下降。适应这种形势变化，应积极发展农产品加工业。政府在结构调整中的职能主要应当是以提供市场信息、技术支持和加强市场的软硬件建设等手段，对农民的生产经营行为进行引导，除了进行必要的管理和监督以外，不要进行过多的行政干预。
其次，农业结构的调整要发挥比较优势。随着世界贸易的一体化发展，国内农业生产将不得不面对国外农产品的竞争。目前我国的大多数农产品都达到或超过了国际市场价格，如果不发挥比较优势，就不能降低成本，就无法参与竞争。我国地域辽阔，气候条件、自然资源、人口素质等方面都存在着很大的差异，“齐步走”式的结构调整方式，终将导致区域经济发展的不协调。发挥比较优势，就是要以当地的优势资源为基础，发掘当地潜力，因地制宜地调整农业结构，优化农作物布局，从而形成结构特色不同的专业经济区域和面向不同市场的经济地带。只有如此才能保证低成本、高产出，避免同构性和重复建设，才能提高资源的利用效率，使各地在结构调整中普遍受益，进而实现区域经济的协调发展。
第三，依靠农业技术进步，充分发挥农产品结构和区域结构调整的潜力。当代技术进步，已经成为经济增长中投资少、收益大的重要因素。随着科学知识的不断积累和科研手段的逐步提高，现代技术的特征已经发生了新的变化，它变得更有利于生产力的发展。一是，科研水平大大提高，而且已形成整体发展的态势；二是，科研项目成功的可预测性增强，科技投资的风险逐渐降低；三是，由于技术传播速度加快，科技转化成本降低，因而科技成果可以被更快、更方便地推广利用。我国农村大部分地区，人口众多，土地不足，资本缺乏，资源配置不均衡，对此只有通过技术进步及制度创新来解决。由于农业的科技转化比工业省钱，农业科技一般无专利制度，所以对农业来说，推广应用现有技术应是重点。要改革农业科技体制，加强农业技术推广体系建设，充分发挥农业科技人员的积极性，加强对农民的实用技术培训，普及优良品种，推广生产、加工、贮藏、保鲜等方面的先进适用技术，同时新技术的引进和研究开发工作也要抓紧抓好。
第四，发展农业产业化经营，解决好农户与市场的连接问题。调整和优化农业结构，重要的是转变经济增长方式，改变农业高投入、低产出，高消耗、低效益的状况。过去由于体制不合理，把农业生产与农产品加工、流通环节割裂开来，农产品增值的收益回不到农业中去，农业的收益才比较低。如果把农业生产与农产品加工、运输、销售、综合利用等环节有机结合起来，农业的综合效益并不低。国际经验和近些年国内不少地区已出现的一些成功做法表明，实行种、养、加相结合，贸、工、农一体化，推动农产品生产、加工和销售环节的有机结合和相互促进，不仅能使农民从生产中得到收益，也能使农民分享加工和销售环节的利润。发展农业产业化经营，企业介入生产结构的调整，运用现代科技进行农产品深加工，能将市场交换的大规模要求与生产领域的小规模生产结合起来，可以在农户与市场之间架筑一道桥梁，提高农业的经济效益和市场化程度，比较适应我国农产品市场交换和农业生产方式的特点。因此，应当将农业产业化经营作为一种实现我国农业现代化的重要方式来大力推进。在今后的实践中，应当根据地域和产品的不同要求，继续探索农业产业化经营的多种形式，同时要健全经营管理机制，既要防止盲目上项目，避免重复建设，又要切实保障农民利益，增加农民收入。
第五，调整和优化农业结构必须贯彻农业可持续发展的方针。长期以来，我国在农业发展和结构调整中的一些做法，是不符合可持续发展方针要求的，最为突出的表现是围湖造田、毁林开荒、毁草种粮等，这些破坏性、掠夺性开发，用牺牲生态环境取得短期的经济效益，使我们付出了惨痛的代价。所以，农业结构调整不能急功近利、竭泽而渔，必须有利于保护生态环境，有利于可持续发展。农村工业的发展也要注意保护和改善农业的生态环境，控制工业、生活及农业不合理使用化肥、农药、农膜等对土地、大气和水资源造成的污染，改善农业生产条件。
七、推进综合配套改革，促进工农、城乡协调发展
加快农村城镇化进程、促进农村工业化与城镇化协调发展，是解决农民收入问题的根本出路。发展乡镇企业，带动小城镇发展，调整农业和农村经济结构，转移农业剩余劳动力和农村人口，这是我们在实践中找到的符合自己国情的农村现代化的路子。随着农村现代化进程的推进，它所涉及的方方面面已远远超出了农业和农村的范围。进一步深化改革，实现协调发展，需要城乡联动和国民经济各个部门的相互配合，工农、城乡改革的交融已成为深化改革的基本趋势。
这就决定了我国今后的改革必须要从全局出发，在高度重视农业的基础上，实现农村改革与城市改革、农业产业与其他产业的相互配套、相互支持、协调发展，这是改革和现代化建设事业走向成功的必由之路。
1.全面推进农村改革，加强对农业的支持和保护。农业的稳定增长是国民经济持续健康发展和各项改革事业顺利推进的基本前提，因此任何时候都不能动摇农业的基础地位。加强对农业的支持和保护，必须要继续深化农村改革。首先，必须长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定土地承包关系，建立和完善基本农田保护区制度，进一步完善农村所有制结构，发展多种形式的联合与合作。第二，继续深化供销合作社、信用合作社改革，支持农民发展各类专业服务组织，转变政府农业经济和技术部门的职能，建立国家、集体、农民和各类合作组织相结合的农业社会化服务体系。第三，深化粮食、棉花等主要农产品流通体制改革，逐步形成国家宏观调控下由市场形成价格的新机制，建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系，建立农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素市场体系，促进生产要素的合理流动和优化配置。第四，改革农村投融资体制，扩大农业利用外资，加强以水利为重点的农业基础设施建设，完善粮食等主要农产品的储备调节、风险基金和保护价收购制度，建立农业保险制度，改革化肥等农业生产资料流通体制，加强国家对农业的支持和保护。第五，加强乡镇政权和村民自治组织建设，依法保障农民的民主权利，改革和规范农村税费制度，切实保障农民的物质利益。
2.逐步消除城乡壁垒，引导农村劳动力合理有序流动。目前的城镇化推进应以小城镇为主导，但从长远看，大中城市也要顺应城镇化的大趋势，逐步破除城乡壁垒，使城乡之间的要素流动更加顺畅。应当看到：首先，农业剩余人口向非农业流动、农村剩余劳动力向城市流动是各国现代化过程中普遍存在的现象，是经济发展的客观规律，并非我国所独有；其次，从近些年的实际情况看，农村劳动力的流入对于活跃城市经济、方便居民生活、加快城市建设都发挥了重要作用，实际上已经成为城市生活中不可缺少的一个组成部分；第三，由于素质结构和期望值不同，农村劳动力与城市劳动力的就业领域有很强的互补性，农村劳动力的适当流入对加剧城市就业矛盾的影响并不像想象的那么剧烈。改革以来，城乡间的经济交流日趋活跃，已有数千万的农村劳动力进入城市务工经商。在今后的城市改革中，应当结合我国城镇化的推进，将建立城乡统一的劳动力市场纳入议事日程，并逐步推进包括户籍制度、就业制度、社会福利和保障制度等在内的各项改革，逐步消除城乡壁垒。当然，在现阶段无限扩张现有大中城市也是不现实的，应当在客观分析城市吸纳就业能力的基础上，引导农村劳动力合理有序流动。
3.调整工农、城乡关系，促进国民经济协调发展。就业结构与产值结构不对称、人口结构与资源占有结构不对称，是我国国民经济不协调发展的突出表现，也是制约我国国民经济长远发展的重要因素。在深化改革的过程中，必须调整工农、城乡之间这种不合理的比例关系。为此，首先要调整国民收入分配结构。目前，农业占我国GDP 的比重接近20%，但各级财政用于农业基本建设的投资只占国民经济各行业基建投资的3%～4%，这同农业的基础地位很不相称。不改变这种分配关系，将难以增强农业发展的后劲和长期保障农产品的有效供给。经过20年的改革，我国的经济发展已经到了一个新的阶段，同工业化初期相比，农业为工业化提供积累的功能已经有所弱化。所以，从现阶段开始进一步加大国民收入分配结构的调整，不仅有必要，而且在时机上也是适宜的。其次是要调整要素资源配置结构。应当采取有效的政策手段，引导城市特别是城市工业的物资、技术、信息、人才等生产性资源向农村中尤其是小城镇扩散，从而促进生产要素在更广的范围内得到合理配置，推动农村加快工业化和城镇化的步伐。第三是要调整产业和产品结构。以往的研究表明，80年代中期，我国经济之所以能够高速发展，很大程度上得益于农民收入增长较快，从而带动了城乡之间的物资能够比较顺畅地交流，工农业产品形成了良性循环。而在当前的国民经济中，这种良性循环却难以形成。产生这种现象的根源固然在于农民收入增长不快、农民购买力水平较低，但现有的产业和产品结构与农村居民的消费需求不适应也是一个重要因素。我国国民经济的发展离不开国内需求的不断扩大，而开拓农村市场无疑具有广阔的前景。在这一背景下，引导企业通过技术创新，调整产业和产品结构，开发农村市场，改善农村消费环境，已经成为政府面临的一项紧迫任务。
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