公务员考录制度实证研究——基于江苏的分析，本文主要内容关键词为：江苏论文,公务员论文,实证研究论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.2
文献标识码：A
文章编号：1671-6604(2013)01-0060-06
公务员考录制度是公共人事行政的核心。近代文官制度起源于英国，1854年奠定其公务员制度基础的《诺思科特-特里维廉报告》(Northcote- Trevelyan Report)的首要原则就是关于公务员考录制度的设定：“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低级的年轻人来执行”，他们通过“一种适当的职前考试制度”来选拔，通过公开的竞争性考试招募人员[1]23。在此基础上，1883年美国的《文官法》(Civil Service Act)强调：根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；在正式任命前，插入一个有效的试用期[2]23。所以，德国社会学家马克斯·韦伯认为理想的科层制组织(ideal bureaucratic organization)官员的选拔与晋升应当注重“专业考试的分数”[3]286。
1993年10月，中华人民共和国国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，根据条例，人事部于1994年6月颁布实施《国家公务员录用暂行规定》，1995年江苏省人事厅根据《国家公务员录用暂行规定》制定了《江苏省录用国家公务员实施办法》，规定公务员的考试录用应遵循下列程序：发布招考公告→资格审查→公开考试→严格考核→审批录用。
2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，明确界定了“凡进必考”的基本原则，即录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的办法，公务员录用考试采取笔试和面试的方法进行。中央机关及其直属机构公务员的录用由中央公务员主管部门负责。地方各级机关公务员录用由省级公务员主管部门负责组织[4]14-15。具体来说，公务员考录制度是指国家行政机关依据相关法律的具体界定，按照预先设定的标准和程序，通过考试将符合条件的应征者录取为国家公务员的制度。
目前关于公务员考录已有的文献主要局限于公务员的考录理论以及对西方国家公务员考录实践的零散介绍，缺乏基于本土化的系统而深入的实证研究。本研究以对江苏省公务员考录的实证调查与统计为基石，具体评估与分析以下几方面的问题：公务员考录的内容效度，哪些科目的学习有助于公务员出色地完成工作?公务员考录的内容信度、公平性与科学性如何?随着公务员考录制度的全面实施，在此制度设计下政府机关是否能够选拔出适合的人才，其上级的满意度如何?考录进政府机关的公务员其工作胜任力与工作压力的具体状况如何?
一、研究设计
牛顿曾言，探求事物属性的准确方法是从实验中把它们推导出来，用观察和实验来建立这些法则，从而导出事物的原因和结果[5]8-9。本研究的设计取用相关标准研究路径(criterion-related approach)，将公务员考试与录取后的工作表现结合起来，即对已录取人员进行测试，量化统计公务员考试的内容效度、信度、胜任力、上级的满意度。具体以江苏省级机关及13个省辖市公务员为样本，每套问卷分为A、B两卷，A卷针对公务员考录的效度、信度、胜任力进行调查，由公务员本人填写；B卷则由A卷填写者的直接上级填写。
为了保证问卷的准确性与回收率，课题组对问卷进行了编号，并且将问卷交由各市分管公务员的人力资源与社会保障局统一发放。A卷和B卷填好、核对编号一致后，将“市+编号+A与B”作为文件保存。整个问卷设计、调查、统计工作持续1年多时间，共发放问卷1500套，回收问卷1214套，回收率为80.9％，剔除因填答错误或缺失原因导致的无效问卷102套以后，共获得有效问卷1112套进入最后的数据分析，有效问卷的回收率为74.13％，样本分布区间如图1所示：
图1 样本调查分布区间
二、研究测量与分析
(一)公务员考录的内容效度
内容效度(content validation)是指考试内容是否与工作内容相一致，哪些科目有助于形成出色工作所需要的知识、技巧、能力与态度[6]247。江苏省公务员录用考试分为笔试与面试两个阶段。笔试将省、市、县、乡四级机关的招录职位分为A、B、C三类。其中A类职位是从事政策、法律法规、规划的研究起草和监督检查工作，从事机关内部综合性管理工作的职位。B类职位是国家机关和相关机构中从事机关内的专业技术工作，对机关的业务工作提供专业技术支持的职位，将各项具体规定施于公民、法人和其他组织的行政执法职位。C类职位是乡镇一级的有关职位。A类笔试科目为《公共基础知识》(A)、《行政职业能力倾向测验》(A)和《申论》三科；B类笔试科目为《公共基础知识》(B)和《行政职业能力倾向测验》(B)两科；C类笔试科目为《公共基础知识》(C)和《行政职业能力倾向测验》(C)两科。
《公共基础知识》考试内容包括马克思主义哲学基本原理、毛泽东思想概论、中国特色社会主义理论体系、当代中国政府与政治、国家机关工作人员的职业道德、法律知识、语文基础知识和公文写作、经济知识和科技常识、历史知识及其他知识(国际、国内重大事件)等。其考察面极为宽泛，以法律知识为主，以求在良好的法律素养基础上，加强公务员在其他方面(政治、经济、管理、人文、科技等方面)的能力，即应试人员对公共基础知识的掌握程度和运用知识分析问题、解决实际问题的能力以及履行公务员义务的能力和素质等。
《行政职业能力倾向测验》主要是考测考生从事政府机关工作必须具备的基本素质和潜在能力，是标准化试卷。A类试题结构为：数量关系、判断推理、言语理解与表达和资料分析4个部分； B类试题结构为：知觉速度与准确性、数量关系、判断推理、言语理解与表达和资料分析5个部分； C类试题结构为：数量关系、判断推理、言语理解与表达和资料分析4个部分。其中，知觉速度与准确性考查考生对数字、字母和汉字等视觉符号快速而准确地觉察、判断与记忆的能力，要求公务员具有较高的敏锐性与细致性，能迅速判断事物之间的微小差距，减少工作中的失误，提高工作效率和准确性；数量关系着重考察应试者理解、把握事物间量化关系和解决数量关系问题的技能；判断推理主要考查考生的逻辑推理判断能力；言语理解与表达主要测试应试人员迅速而又准确地理解文字材料内涵的能力；资料分析主要测试应试人员对各种资料进行综合分析推理与加工的能力。
《申论》的试卷有比较规范的结构，一般分为“概括”、“对策”和“申论”三部分，即全面概括给定资料，分析资料中的有关现象与问题并提出相应对策以及结合给定资料写一篇议论文。这主要通过考生对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查考生的阅读理解能力以及文字表达能力。
面试具体采用的是结构化形式，报考相同职位的考生遵循固定的程序、评价标准和评价方法，通过考官小组与应考者面对面的交流，评价应征者是否符合招聘岗位要求。面试前就面试所涉及的内容、试题评分标准、评分方法等环节均按事先制定的标准化程序进行。
课题组通过对考录公务员问卷的发放与调查发现，考试科目对公务员今后工作绩效重要性排序由高到低依次排序如图2所示：
图2 公务员考录科目对工作绩效重要性排序
由此可见，结构化面试在公务员考录中具有较高的效度，在选拔评估环节与其工作绩效之间有强关联度，行政职业能力测试则排在末位。
但就公务员考录环节的整体内容而言，48％的受访者认为效度一般，46％的受访者认为很强和较强，认为效度较差和很差的比例为7％，具体情况如图3所示：
图3 公务员考录内容效度分析
究其原因是江苏省公务员考录仍“千人一卷”甚至“万人同卷”，在基于准确的不同岗位分析基础上设计笔试试卷与面试问题环节仍有待提升。
(二)公务员考录的信度
公务员考录的信度是指公务员选拔考试是否能真实地测出考生水平，其公平性与科学性所能达到的水准。针对公务员考录的公平性评价，非领导职务公务员认为公务员考录公平或者较为公平的比率分别为34％和61％，担任领导职务的公务员认为公平及比较公平的比率分别为22％与70％，具体情况如图4所示：
图4 公务员考录公平性伴价
据江苏省公务员局统计：2012年笔试考生为229454人，比2011年增长近3万人，为历年之最。可见，“公务员考试热”逐年攀升固然有多重原因，但也从一个侧面说明了其公正性的制度设计已得到社会的普遍认可，这有助于打破阶层固化，实现社会阶层的合理流动，促进社会的和谐发展。
在对公务员考录科学性评价的问卷调查中，非领导职务公务员认为科学性高与较高的比率分别为24％与66％，担任领导职务公务员认为科学性高与较高的比率为21％和69％，具体情况如图5所示。我们在对江苏省税务、工商等职能部门以及盐城、南通等市、县政府部门担任领导职务公务员的访谈时，他们皆认为近年来通过考试选拔进来的公务员相较于公务员考录前而言素质有了明显提高。
图5 公务员考录科学性
直接上级对考录公务员表示满意的为40％，比较满意的为52％，两者的总和达到了92％，不满意的为3％，这说明公务员考录机制的设计基本可以挑选出让上级满意的公务员，具体如图6所示：
图6 直接上级对考录公务员满意度调查
在回答“您觉得公务员考试是否考出了您的真实水平”这一问题时，24.3％的公务员认为准确，49.6％公务员认为比较准确，18.6％公务员认为一般，6.7％的公务员认为基本不准确，0.8％的公务员认为完全不准确，具体如图7所示：
图7 对考生真实水平的检测
(三)考录公务员的胜任力
选择恰当的人才是组织成功的关键，人才的质量集中体现其胜任力(competency)。所谓胜任力是指组织成员完成任务的技能，包括专业技能、决策与判断技能、人际沟通技能、伦理道德信念以及自我评价技能[7]6-9。人事部曾在2003下发了《国家公务员通用能力标准框架(试行)》，该文件提出了中国公务员要具备的九项通用能力，即政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。本文在此基础上将公务员的胜任力素质概括为19项胜任素质，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力、决策能力、综合分析能力、文字表达能力、全局把握能力、执行能力、计划统筹能力、自我认知能力、团队协作能力、处理变革能力、密切联系群众能力。
我们通过对考录公务员直接上级的深度访谈，对近年来考录进政府机关的公务员已经具备的能力和欠缺的能力分别进行了问卷统计，按照重要性先后排序，处在前5位能力的统计情况如图8所示：
图8 考录公务员应具备的能力
胜任特征是公务员顺利完成工作所必须具备的一系列相关的知识、技术、能力或其他特征等[8]177。考录公务员在政治鉴别、学习能力、依法行政、公共服务以及沟通协调能力方面有出色表现，但在创新能力、应对突发性事件能力、处理变革能力、决策能力、全局把握能力等方面明显不足，具体见图9所示。
图9 考录公务员欠缺能力排序
(四)考录公务员的职业压力
课题组对考录公务员的工作压力进行了调查，结果发现考录公务员的工作压力低于均值(均值＝1.7500＜3)，说明考录公务员的工作压力较小。在工作压力的六个维度中，职业发展的均值最高，说明考录公务员的工作压力主要来源于单一的职务晋升渠道，具体见表1所示。
三、结论与建议
诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨认为：在所有资本中，向人力资本投资是促进社会发展的关键[9]313。“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”的考录制度是公务员制度的立足点与基本特征，其目的在于将合适的人才吸纳进政府，从而提升公共治理的绩效，即高效、公平、公正的行政管理与公共服务。对具体区域而言，这一制度的广泛实施，为建立办事有力、运转协调、行为规范的行政管理体系奠定了坚实的基础。2005年4月《中华人民共和国公务员法》颁布，随着江苏省公务员考录制度的全面实施，江苏省公务员考录制度的运行与实践具有以下几个方面的特点：(1)公务员考录机制具有较高的信度，具体体现为：对江苏省公务员考录公平性的认可度，考录公务员达到95％，其直接上级为92％；其科学性高或较高的赞同率达到90％；73.9％的考录公务员认为能够反映其真实水平；直接上级对考录公务员的满意度也达到了92％。(2)公务员考录的内容效度，即考试科目与工作绩效的相关度亟须提升。其效度系数(validity coefficient)按照科目排序由高到低依次为：结构化面试、申论、公共基础、行政职业能力测试。(3)考录公务员理论知识强、文化素质好，但在工作的实践层面特别是决策、创新、突发性事件处理的“街头行政能力”等方面需要着力提高，这在社会转型的当下显得尤为必要，因为决策是公共行政的本质，政府有效管理的关键[9]313。(4)总体而言，考录公务员的工作压力较小，但晋升渠道狭窄并单一。
公务员考录制度的科学实施与完善对于提升公务员队伍整体素质和专业化水平，为公共行政注入“追求竞争激励、平等参与、公平效率和民主法治”的价值观发挥着重要作用。有鉴于此，为进一步发展与完善公务员考录制度，课题组提出如下政策建议：
(一)从制度规范入手，完善顶层设计
完善的制度设计可以激发人的活力，调动人的积极性。江苏省应根据自身实际，在国家制定的一系列法律法规和实施办法的基础上，抓紧制定植根于江苏配套的实施办法和规章制度，有必要把针对公务员考录制定的考试原则、考试方式、报考的资格条件、考试内容、录用主管机构、面试、录取与晋升等相关规定用立法的形式固定下来形成制度或规则，为公务员考试、择优录用提供法律依据，做到“有法可依、有法必依”，使公务员考录工作真正走上法治化的轨道。例如，可以对考录公务员的晋升实现“职务、职称、工资、职位”等多元化的调整渠道，打破终身制，实现人事管理的弹性化与扁平化管理。
(二)重视考录技术，创新考核形式
中共中央提出新形势下用人的标准是“德才兼备，以德为先”，但目前公务员考录较为重视知识性的测试，在公务员考录中应当增加职业道德测试的情景模拟题，注重突发性事件处理、决策类案例分析、综合分析能力等创新类问题的考察，弱化仅仅依靠记忆就能掌握的知识的考察，减少行政职业能力测试中繁琐的计算题，以解决目前公务员笔试过程中普遍存在的“重知识、轻能力；重理论、轻实践”的问题。
在面试的组织考录中，从考录的内容、形式到现场提问都应注意把握应试者知识素质的结构特征，通过知识的个性化特征对其相关能力进行预测，可以增加半结构化或者无领导小组讨论的方式，注重思维方式与特质潜能的评价，规范选任标准，增强人才评价的准确性。
(三)以胜任力为基础，推进公务员分级分类的科学考录体系
当前，公务员考录有助于实现公平性的制度设计。以“360度考核”方法，即考录公务员自我评估、上级领导评估、同事评估，并引进政府管理对象和服务对象即社会公众的评估，在“公平性”指标层面皆呈现出统计显著，这有助于政府机构吸纳社会精英，构建一个具有包容性的社会。
但是，既有的公平性主要体现在程序的公正上，从招考公告的发布、网上报名、审核、笔试、面试到公示、录取阶段。在下一阶段，公务员考录制度的发展与完善更应重视考核内容的针对性和岗位的匹配性，将合适的人才选拔进来，而不是“千人一卷”或“万人一卷”，并逐步推进分级分类考核，做到综合素质用“通用尺”，专业能力用“专门尺”，便于量才择优，将规范化与专业化有机结合起来，构建基于胜任力模型的公务员考录制度，科学运用职位分析法，实现人职科学匹配，优化选拔考录的程序，构建基于胜任力模型为基础的公务员考录制度，具体如图10所示：
图10 基于胜任力模型的公务员考录机制
总之，深入研究公务员考录制度，完善其胜任力建设是不断提高政府公信力和执行力，解决社会问题，回应民众期待，造就高素质干部队伍的关键。政府对于社会的发展具有两面性：一方面可以促进社会的发展，另一方面也会阻碍社会的前进。何去何从取决于政府的官员，公务员考录制度的构建与完善为实现社会和谐、人民幸福打下了坚实的人力基础。
*本研究得到了江苏省“公务员考录制度实证研究”课题组，江苏省行政管理科学研究所朱武生主任，南京师范大学秦晓蕾博士、公共管理博士后，范红娟老师，张敏敏硕士在资料收集与统计方面的大力帮助。